Пересмотр границ государственного и частного секторов

Пересмотр границ государственного и частного секторов

Основной проблемой, одновременно сложной и противоречивой, является вопрос о том, кто должен управлять мегапроектами – государство или частный сектор. Ни сложность этой проблемы, ни содержащийся в ней потенциал противоречий не удивительны. В конце концов, один из самых фундаментальных аспектов государственной политики состоит в определении границы между государственным и частным секторами[247].

В крупных инфраструктурных проектах можно приводить доводы в пользу государственного управления против частного по принципу «либо – либо»:

• либо такие проекты должны полностью размещаться в рамках государственного сектора, например, государственного департамента, организации или государственного предприятия, для обеспечения ответственности через правила прозрачности и государственного контроля, применяемые в государственном секторе;

• либо такие проекты должны полностью размещаться в частном секторе, например, путем соглашений типа строительство – эксплуатация – передача или других концессионных договоров для обеспечения ответственности через конкуренцию и рыночный контроль.

Такая позиция, «либо – либо» может иметь педагогическое значение. На практике, однако, эта позиция является бессмысленным упрощением хотя бы потому, что не существует такого понятия, как полностью частное предприятие для инвестиций такого масштаба и последствий, какие рассматриваются здесь. Например, даже такая простая задача как передача информации, контроль и обеспечение выполнения законов и норм относительно безопасности, окружающей среды, экономики и так далее требует тесного сотрудничества государства и частного сектора даже для самых частных проектов, не говоря уже о возможных концессионных вопросах.

Поэтому отправной точкой в принятии решения о разделении работы между государственным и частным секторами должно быть признание того факта, что, когда на карту поставлены такие огромные и сложные инвестиции, риск плохого планирования, строительства и эксплуатации так высок, а последствия настолько всеобъемлющи, что необходимо рассматривать все возможные средства контроля и оценки эффективности, будь они государственными или частными. Таким образом, меры государственного сектора должны быть объединены с мерами частного сектора для максимального обеспечения общей ответственности и эффективности. Прежде чем рассматривать, как это можно сделать, стоит вспомнить опыт проектов моста и туннеля на многие миллионы долларов Большой Бельт и Эресунд.

Участие частного сектора необходимо усилить более активной ролью государства в:

• Привлечении заинтересованных групп и общественности

• Определении целей общественного интереса

• Определении систем нормативного регулирования

Как уже упоминалось, основным механизмом обеспечения ответственности в государственном секторе является прозрачность, а в частном – конкуренция. Проекты Большой Бельт и Эресунд создавались как государственные акционерные компании, находящиеся в полной государственной собственности, финансирование которых должно было осуществляться с помощью государственных гарантий. Мы рассмотрим три основные проблемы такой организации в отношении ответственности:

1. Помещение проектов Большой Бельт и Эресунд в акционерные общества значительно уменьшило прозрачность, а вместе с тем и возможность политического и общественного контроля. Это произошло потому, что в Дании Закон о свободе информации и подобные меры, гарантирующие общественную проверку деятельности правительства, не применяются к этому типу компаний[248];

2. В результате выбора государственного типа собственности всех акций и, следовательно, исключения продажи акций частным инвесторам, акции компаний Большой Бельт и Эресунд не конкурируют на фондовой бирже с акциями других компаний. Поэтому не существует механизма ценообразования или каких-либо обзоров фондовой биржи, отслеживающих развитие проектов, что подразумевало бы прозрачность и необходимое давление для их выполнения;

3. Наконец, проекты Большой Бельт и Эресунд, главным образом, финансируются за счет займов, защищенных государственными гарантиями. Это займы, контролировать которые и следить за выполнением которых кредиторы не имеют особых стимулов, так как окупаемость гарантируется полномочиями правительства взимать налоги.

Участие государственного сектора может быть ослаблено следующим образом:

• Кредиторам не должна предоставляться полная государственная гарантия

• Правительство не должно выступать в роли промоутера проекта, а, напротив, должно обеспечивать принцип равноправия и незаинтересованности

Итак, проектам Большой Бельт и Эресунд не хватает прозрачности и общественного контроля, что обеспечивается надлежащим размещением в государственном секторе. Проектам также не хватает давления для обеспечения эффективности и сокращения риска, что обеспечивается при их размещении в частном секторе. Одним словом, в отношении ответственности и результативности выполнения проекты Большой Бельт и Эресунд «оказываются между двумя стульями». Исследование Министерства финансов Дании определяет проекты Большой Бельт и Эресунд как подверженные «риску недостатка эффективности» вследствие «нехватки значительного рыночного давления»[249].

В противоположность роли государственного и частного секторов в проектах Большой Бельт и Эресунд мы предлагаем для крупных инфраструктурных инвестиций следующее базовое институциональное перераспределение государственных и частных обязательств с целью усиления ответственности. Могут быть уместны другие корректировки в зависимости от выбранной системы нормативного регулирования:

1. Участие частного сектора нужно укрепить более активной ролью государства в:

Приобщении групп заинтересованных лиц и широкой общественности к планированию и принятию решений, начиная с ранней стадии;

Определении в тех случаях, когда возможно, целей общественного интереса и требований, которым должен отвечать проект;

Определении в тех случаях, когда возможно, системы нормативного регулирования, применимой для проекта, в случае его реализации, а также принципов привлечения государства и частного сектора.

2. Участие государственного сектора нужно ослабить следующим образом:

Кредиторам не следует предоставлять полную государственную гарантию, а только ограниченную, и то в случае необходимости;

Правительство не должно видеть свою основную роль в продвижении проекта, напротив, оно должно держаться от проекта и его участников на так называемом расстоянии «вытянутой руки» для того, чтобы на каждой стадии проекта критически оценить, отвечает ли он целям и требованиям общественного интереса и соответствует ли законодательным и нормативным актам, например, касающимся защиты окружающей среды, безопасности и экономии.

3. Участие частного сектора нужно укрепить следующим образом:

Некоторая доля частного рискового капитала должна использоваться для финансирования проекта;

Частные консорциумы, борющиеся за подряды на строительство и контракты на эксплуатацию, должны иметь больше возможностей давать рекомендации относительно того, какие технические решения и схемы лучше всего отвечают целям и требованиям общественного интереса, определенным правительством.

4. Участие частного сектора нужно ослабить следующим образом:

Группам, лоббирующим бизнес, и другим лоббирующим группам, имеющим особый интерес, необходимо давать меньше возможностей для погони за рентой.

Участие частного сектора нужно усилить:

• Привлечением доли частного рискового капитала

• Привлечением частных консорциумов в разработку проекта на основе эффективности