Глава 7. Как формируется спрос на государственное регулирование рыночных правил (на примере разработки и обсуждения федерального закона о торговле)
Глава 7. Как формируется спрос на государственное регулирование рыночных правил (на примере разработки и обсуждения федерального закона о торговле)
С принятием в 1992 г. Указа Президента России «О свободе торговли» розничная торговля превратилась в самую либерализованную отрасль российской экономики. Основная часть предприятий розничной торговли вскоре была приватизирована. Однако эти предприятия были слишком мелкими, чтобы вызвать серьёзный интерес со стороны государственных регуляторов. Сколь-либо внятная государственная политика по отношению к данному сектору отсутствовала. И проблемами отрасли в течение почти полутора десятилетий мало кто интересовался.
Разумеется, это не означало, что торговые предприятия оставались без внимания контролирующих и надзорных органов. Напротив, в контролёрах никогда недостатка не было. Так, Государственный таможенный комитет России (ныне Федеральная таможенная служба России) развернула с начала 2001 г. кампанию по легализации бизнеса через усиление контроля над таможенной стоимостью в целях скорейшего наполнения государственного бюджета, необходимого для эффективной консолидации государства [Радаев 2002; 2003а]. Роспотребнадзор следил за соблюдением прав потребителей на основе принятого ещё в 1992 г. закона о защите этих прав. Пожарные инспекторы, представители санэпиднадзора, налоговых служб, правоохранительных органов «опекали» торговые предприятия, контролируя выполнение множества мелких и крупных требований и извлекая выгоду из того, что выполнить все предписанные требования было практически невозможно.
Тем не менее в целом торговая сфера длительное время оставалась вне системных регулятивных мер, по крайней мере на федеральном уровне. Государство не спешило определить свою стратегию в отношении отрасли, которая считалась заведомо «нестратегической». Правда, попытки разработки закона о торговле предпринимались ещё с середины 1990-х гг., но они ничем не завершались. Та же судьба постигла разработанные в 2002 г. проекты Концепции развития внутренней торговли: Министерство экономического развития и торговли России оставило их без внимания, так же как и попытки представить проект федерального закона о торговле чуть позже, в 2004 г.
И вдруг в 2006 г. ситуация изменилась. На внутреннюю торговлю обратили внимание на самом высоком политическом уровне. Первым пробным камнем стало принятие в рекордно короткие сроки Федерального закона «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» от 30 декабря 2006 г. (№ 271-ФЗ). Этим законом предписывалось в течение одного квартала снизить долю продавцов-иностранцев в торговых палатках и рынках до 40 % от общего числа продавцов, а до конца 2007 г. и вовсе свести её к нулю. Кроме того, мигрантам запретили торговать алкоголем и медикаментами. Вытеснение с рынков продавцов-иностранцев проводилось под маркой борьбы с нелегальной миграцией и отстаивания интересов локальных производителей. Впрочем, и здесь речь шла пока не столько о проблемах торговой отрасли как таковой, сколько о косвенных мерах ограничительной миграционной политики.
Но что более важно, именно в этот период (конец 2006 — начало 2007 г.) формируется политический заказ на разработку федерального закона о государственном регулировании торговой деятельности. Следует отметить, что законопроект изначально рассматривается как инструмент ограничения растущих розничных сетей и защиты интересов поставщиков (прежде всего, отечественных) и малого бизнеса. В это время всё чаще появляются публикации о вымогательствах со стороны розничных сетей (см., например: [Сагдиев и др. 2006; Горелова, Плис 2007]). Вдруг вспоминают о результатах исследования с выделением 27 недобросовестных практик розничных сетей при заключении договоров поставки, проведённого Центром исследования рыночной среды в Санкт-Петербурге по заказу ФАС России ещё в 2005 г. и до начала 2007 г. мало кому известного [Анализ положения крупных торговых сетей… 2005].
На протяжении 2007–2009 гг. напряжение вокруг нового законопроекта то растёт, то спадает и выливается ко второй половине 2009 г. в жаркие баталии в прессе и в экспертных комитетах, в противостояние государственных ведомств и периодическое вмешательство первых лиц государства, бурные обсуждения в Государственной думе с внесением более 300 поправок в законопроект между первым и вторым его чтениями. Итогом стало принятие в декабре 2009 г. Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в РФ» (№ 381-ФЗ). Ключевыми вопросами этого закона стали отмена бонусных платежей, фиксация предельных отсрочек платежа за поставленный товар, ограничение территориальной экспансии торговых сетей и введение элементов государственного регулирования торговых цен на социально значимые товары.
Параллельно, осенью 2009 г., о чём известно уже совсем немногим, в Министерстве промышленности и торговли России была начата разработка «Стратегии развития внутренней торговли Российской Федерации на 2010–2015 годы». Как водится, многое у нас делается в обратном порядке — сначала принимается нормативный акт, затем формулируется содержательная стратегия.
Данная история порождает множество вопросов. Откуда появился устойчивый запрос на государственное регулирование торговли, которая полтора десятилетия оставалась вне политики? Почему этот запрос сформировался именно ко второй половине 2000-х гг.? Какие позиции отстаивались основными участниками политического процесса? Как складывалась на разных этапах политическая и символическая борьба за новые формальные правила? И к каким результатам и компромиссам привела эта борьба с принятием нового федерального закона о торговле?
Все эти вопросы и станут объектом нашего исследования, призванного показать, как формируется и реализуется спрос на формальные институциональные изменения на конкретном примере институционального проектирования. Мы попытаемся эксплицировать относительно непрозрачные технологии производства новых формальных правил как результат взаимодействия открытых и скрытых групп интересов.
При анализе ситуации нами используются данные, почерпнутые из разных источников. В данном случае мы опираемся на всю совокупность исследований, проведённых в 2007–2009 гг. Лабораторией экономико-социологических исследований ГУ ВШЭ. В их числе активно используемый нами ранее опрос 500 ритейлеров и поставщиков. Но главным источником данных послужат две серии углублённых интервью об их взаимоотношениях.
Дополнительным важным источником информации для данной части работы станут стенограммы и протоколы заседаний экспертных советов и рабочих групп Министерства экономического развития, Федеральной антимонопольной службы, Министерства промышленности и торговли РФ, в которых автору этой книги довелось принимать участие, а также стенограммы заседаний Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной думы РФ, посвященные обсуждению и корректировке законопроекта о торговле до его принятия во втором чтении.
Добавим к упомянутым источникам опубликованные интервью руководителей органов государственной власти и крупных компаний и другие материалы деловых изданий, которые можно было проанализировать по открытым источникам.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.