Глава 11 Газовая промышленность России на службе внешней политики или внешняя политика на службе «Газпрома»?

Глава 11 Газовая промышленность России на службе внешней политики или внешняя политика на службе «Газпрома»?

В арсенале внешней политики любого государства имеются как традиционные инструменты – дипломатические переговоры, война, так и экономические. ОАО «Газпром» (далее – «Газпром») является мощным игроком на международной арене одновременно и в сфере бизнеса, и во внешней политике. В частности, компания задействована в решении некоторых задач во внешнеполитической стратегии России в отношении стран – транзитеров газа. «Газпром» также являлся ключевым игроком в развитии концепции безопасности спроса, которую Россия выдвинула на саммите «Большой восьмерки» в 2006 г. При этом «Газпром» подчеркивает свою коммерческую направленность, что предполагает незаинтересованность газового гиганта в политизации отрасли.

Трудность ответа на вопрос о роли «Газпрома» в реализации государственной внешнеполитической стратегии состоит в сложности взаимоотношений между государством и «Газпромом» в решении вопросов, связанных с внешней политикой. В центре нашего внимания находится вопрос, является ли компания внешнеполитическим инструментом государства или, наоборот, манипулирует им в целях получения наибольшей коммерческой выгоды.

11.1. Общий контекст взаимоотношений «Газпрома» и государства

Значение энергетического сектора в экономике России трудно переоценить, он является важным источником доходной части бюджета, работодателем для миллионов человек, фактором конкурентных преимуществ России и условием общего экономического развития страны.

В настоящее время «Газпром» осуществляет около 83% всей добычи газа в России [179] , является собственником Единой системы газоснабжения (ЕСГ), представляющей собой магистральные газопроводы, по которым транспортируется газ, а также обладает исключительными правами на реализацию природного газа на внутреннем и внешних рынках. Кроме того, «Газпром» имеет «блокирующее количество акций» в более чем 70% газораспределительных организаций и контролирует большинство крупнейших [180] . Таким образом, компания является крупным игроком в российской газовой политике наряду с государством.

Внешняя политика государства формируется на основе национальных интересов страны с учетом как внешних факторов (обязательства по международным договорам, финансовые кризисы), так и внутренних, к которым, в частности, относится лоббирование различных групп. Влиятельными лоббистами в плане формулирования государственной политики, в том числе внешней, в области энергетики выступают:

• крупные нефтяные компании («Роснефть», «ЛУКОЙЛ»);

• газовые компании («Газпром», «Новатек»);

• промышленные («РУСАЛ», «Русэнерго»);

• и другие, менее релевантные для изучения политики в области газа.

Политика государства может не совпадать с интересами частной компании, поскольку преследует цели усиления политического влияния и, как правило, не определяется коммерческой выгодой, хотя государство заинтересовано в наполнении своего бюджета за счет успешной работы национальных компаний.

Интересы же частной компании в основном сосредоточены на максимизации выручки и расширении бизнеса. При этом политика государства рассматривается как один из рисков, который влияет на принцип непрерывной деятельности компании. В отношении планирования коммерческой деятельности политические риски создают условия неопределенности и непредсказуемости для дальнейшего развития бизнеса. С точки зрения компании, политический риск связан с возможными изменениями в курсе правительства, переменами в приоритетных направлениях его деятельности.

«Газпром» в своей стратегии, в целом коммерческой, нацелен в основном на коммерческие и имиджевые результаты и пытается исправить ранее осуществляемую политику газификации страны на политику внутренней диверсификации. Актуальность внутренней диверсификации оправдана необходимостью обеспечения экспортных обязательств, а также сохранения позиций «Газпрома» на мировых рынках газа. В его стратегии наблюдается логическая цепочка: политика диверсификации на внутреннем рынке, снижение объемов сжигания попутного газа, политика укрепления ресурсной базы. Данная стратегия не противоречит целям российской внешней политики, поскольку успешное использование экспорта газа как ее рычага может быть обусловлено лишь эффективной работой всей газовой отрасли России [181] .

В результате зависимости «Газпрома» от государства стратегия компании вынуждена учитывать не только узкие коммерческие цели, но и государственные интересы, а потому включает как экономически целесообразные проекты, направленные на получение экономической ренты, так и проекты, которые были навязаны ему государством. Примером таких проектов является так называемая Восточная программа. Она хорошо вписывается в общий контекст стратегии государства, преследующего цель снижения зависимости от европейского рынка, но не обязательно соответствует взглядам самого «Газпрома», рассматривающего именно европейский рынок как основной.

Главным приоритетом политики РФ в сфере международных экономических отношений является «содействие развитию национальной экономики в условиях глобализации посредством обеспечения равноправных позиций страны и российского бизнеса в системе мирохозяйственных связей» [182] . Достижение этой цели возможно в условиях интеграции России в мировое экономическое пространство «с учетом необходимости обеспечения экономической, энергетической и продовольственной безопасности страны» [183] . Более конкретные приоритеты внешней и внешнеэкономической политики описаны в проекте программы эффективного использования на системной основе внешнеполитических факторов в целях долгосрочного развития Российской Федерации» [184] , подготовленной в феврале 2010 г. МИДом России. В данном документе подробно прописано, как внешняя политика будет содействовать развитию отношений в энергетическом секторе, а также как российские энергетики и газовики будут способствовать продвижению государственных интересов в мире.

В проекте программы закреплено стремление государства к поддержке российских компаний за рубежом и выходу российских регионов на международный рынок.

Во внешней политике обширные запасы природного газа рассматриваются как естественное конкурентное преимущество, которое страна намерена использовать для выстраивания отношений внутри СНГ. Кроме того, Россия выступает инициатором в создании механизмов, которые помогут координировать действия стран – производителей газа по примеру ОПЕК.

В проекте программы отмечается, что зарубежные проекты компаний (в первую очередь «Газпрома») будут поддержаны политически только в том случае, если отвечают национальным интересам государства.

МИД России четко прописывает те механизмы, которые будут использованы в дальнейшем выстраивании отношений с Европой. В целом для укрепления своих позиций в ЕС Россия выделила в приоритет отношения с Германией, Францией, Италией и Нидерландами.

Страны Центральной и Восточной Европы не рассматриваются как привлекательные рынки сбыта газа. Они представляют интерес с точки зрения лишь транспортных мощностей. По их территориям строятся (планируется строительство) газопроводы, кроме того, в этом регионе планируется расширить присутствие газодобывающих компаний.

Особое внимание во внешней политике России уделяется транзитным странам СНГ. В отношениях с Украиной стоит задача обеспечить участие России в газотранспортной системе Украины.

Из документа также видно, что из-за сложностей вокруг транзита газа по территориям стран СНГ и непредсказуемой эволюции европейского энергетического законодательства Россия ищет пути к диверсификации экспортных потоков. Поэтому вопросы газовой политики рассматриваются в контексте развития отношений со странами Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР), но особый акцент делается на страны ШОС и Индию.

Отношения в газовой отрасли со странами АТР находятся на стадии переговоров и деклараций, поскольку на данный момент отсутствует реальная инфраструктура такого сотрудничества. Поэтому развитие газовой отрасли в этом направлении вписывается в общий контекст развития районов Сибири и Дальнего Востока. Следует учесть также и тот факт, что процесс диверсификации экспорта проходит медленно из-за капиталоемкости новых инфраструктурных проектов. Поэтому европейское направление энергетической политики России остается наиболее реалистичным приоритетом в ближайшей перспективе [185] .

Программа является техническим документом, детально и прагматично прописывающим приоритеты внешней политики страны. Вместе с тем планы и перспективы по некоторым пунктам сформулированы, скорее, коммерчески, чем политически, что свидетельствует, как минимум, о влиянии «Газпрома» на целеполагание государства. Практика свидетельствует, что сложился определенный институт [186] внешней газовой политики России, который представляет клубок отношений «Газпрома» и государства и в котором не всегда понятно, какие интересы стоят за определенными ситуациями и поведением игроков.