§ 2. Развитие систем социальной защиты
§ 2. Развитие систем социальной защиты
Во второй половине XIX в. отношение к системам социальной защиты меняется. Опыт Англии продемонстрировал, что ускоренное индустриальное развитие сопровождается проявлением новых, не известных традиционному обществу социальных проблем, связанных с изменившимися формами организации экономики и общества: это экономические кризисы, массовое высвобождение рабочей силы, безработица. Политическая активизация низших классов становится фактором, влияющим на развитие систем социальной защиты. Вслед за Англией в стадию современного экономического роста вступают другие крупные страны, такие как Германия, где политическая культура, традиции правящей элиты далеки от классического англосаксонского либерализма.
Социальные реформы О. Бисмарка позволили создать первую в индустриальном мире развитую систему социальной защиты, включающую медицинское, пенсионное страхование и страхование по инвалидности. Их создатель не помышлял о благосостоянии рабочих. Он преследовал иные цели: обеспечить контролируемый и направляемый государством социальный порядок, подорвать позиции радикалов, угрожавших устойчивости политического режима[1176].
Экономико-исторические исследования показывают: в странах первой волны индустриализации, вступивших в эту фазу до середины XIX в., не просматривается связь между уровнем экономического развития и временем, когда начала формироваться развитая система социальной защиты. В странах-лидерах она нередко создается позже, чем в менее развитых. Большое значение имели национальные традиции, политическая ситуация[1177]. Не обнаружено также зависимости между временем, когда в странах Западной Европы вводились программы пенсионного и медицинского страхования, и другими признаками развития – индустриализацией, урбанизацией, политической активностью рабочего класса, распространением всеобщего избирательного права. Однако исследования показали, что авторитарные и полуавторитарные режимы создавали системы социального страхования, как правило, раньше, чем парламентские демократии[1178]. С учетом особенностей догоняющего развития закономерно, что именно авторитарные режимы, которые столкнулись с характерной для ранних этапов современного экономического роста социальной дестабилизацией, первыми стали формировать инструменты социального равновесия и контроля. Их опыт повлиял на институциональное развитие и в странах-лидерах.
В Англии германский опыт создания систем социального страхования отразился на переменах в настроениях общества. В 80?х годах XIX в. А. Тойнби, влиятельный историк, который ввел в широкий оборот понятие промышленной революции, глубоко сожалеет о ее социальных издержках, о вине английской элиты, столь мало сделавшей для решения порожденных индустриализацией проблем, ее ответственности за низкий уровень социальной защиты[1179].
Реформы избирательного права 1867 и 1884 годов расширили участие наемных рабочих в политическом процессе. Это также повлияло на отношение общества к социальному законодательству. В 1880 году вводится ответственность работодателя за увечье рабочего на производстве. Основная волна реформ, создавших основы социальной защиты в Англии, приходится на 1906–1914 годы. Именно в это время формируются системы пенсий по старости, страхования по болезни и безработице[1180]. В конце XIX – начале XX в. такие системы создаются во всех странах – лидерах современного экономического роста.
США с их укоренившимися традициями либерализма и индивидуализма вступают на этот путь последними. Но и здесь Великая депрессия меняет положение. К 30?м годам прошлого столетия необходимость создания национальной системы страхования по старости и безработице становится очевидной и для политической элиты, и для общества. Массовое движение за радикальные меры по построению всеобъемлющей системы социальной защиты делает ее создание политически неизбежным.
Революция в России стала для элит развитых государств важным сигналом, предупреждением о хрупкости сложившегося порядка и необходимости учитывать интересы наемных рабочих. Европейские и североамериканские политические институты оказались достаточно гибкими, чтобы обеспечить мирную эволюцию к основанной на всеобщем избирательном праве демократии, интегрировать в демократический процесс группы населения с низким социальным статусом. Изменился баланс политических сил, теперь интересы и работодателей, и наемных работников обеспечивались в равной мере. Поскольку последние составляли самую многочисленную часть избирателей, политическое равновесие постепенно сдвигалось в их сторону. Ограничение продолжительности рабочего дня и прав работодателей на увольнение работников, законодательное закрепление прав профсоюзов, создание систем социальной защиты, адекватных условиям городского, индустриального общества, позволяющих людям застраховаться от бед, порожденных перепадами экономической конъюнктуры, сформировали в странах – лидерах современного экономического роста каркас существующих и поныне институтов социальной защиты.
Расширение финансовых возможностей государства в период между мировыми войнами, о чем говорилось в предыдущей главе, естественное для развитого индустриального общества представление о том, что право на адекватную социальную защиту входит в число неотъемлемых прав человека, – все это в послевоенный период приводит к стремительному расширению социальных программ и государственных обязательств. Эта волна продолжается вплоть до конца 1970?х годов, пока в развитом мире господствует видение современного государства как государства-благодетеля, способного обеспечивать своих граждан пособиями по старости, безработице, бедности, нетрудоспособности.
В послевоенный период на фоне высоких темпов экономического роста и увеличения государственных доходов системы социальной защиты продолжают развиваться, становясь все более и более щедрыми: растут размеры пособий по отношению к заработной плате, расширяются периоды их выплат, снижаются требования к их получателям. На работодателей накладываются новые ограничения по увольнению работников. У власти во многих странах Европы долгое время удерживаются тесно связанные с профсоюзами левые правительства. Это также способствует увеличению государственной помощи малоимущим.
Мы уже упоминали о том, что в начале XIX в. либеральные экономисты говорили и писали о негативном влиянии социальной защиты на трудовую этику и стимулы к труду. Полтора столетия успешного функционирования систем социальной помощи на фоне высоких темпов экономического роста и повышения производительности труда, казалось бы, продемонстрировали беспочвенность подобных опасений. Но стоило странам – лидерам современного экономического роста вступить в постиндустриальную стадию развития, как выяснилось, что либералы XIX в. были во многом правы. Трудовое поведение людей, которые получают легкодоступную и щедрую социальную помощь, пусть медленно, на протяжении поколений, но меняется.
Начиная с 1970?х годов в крупных европейских странах все больше проявляются долгосрочные проблемы, порожденные высокими социальными гарантиями и обязательствами. Первая среди них – устойчиво высокий, в том числе и в периоды благоприятной экономической конъюнктуры, уровень безработицы. Структурные изменения постиндустриального мира вызывают необходимость перераспределять рабочую силу между предприятиями, профессиями, видами занятости. Промедление грозит утратой конкурентоспособности, вытеснением отечественных предприятий с рынка. Однако при жестком законодательном ограничении права на увольнение и политически влиятельных профсоюзах обеспечить перераспределение рабочей силы, необходимость которого продиктована требованиями рынка, непросто. Известна роль профсоюза клепальщиков, сумевшего отсрочить массовое внедрение электросварки, в кризисе английского судостроения.
Уволить работника трудно. Это понуждает работодателей ограничивать набор кадров даже при благоприятной конъюнктуре. Предприниматели знают, что подъем рано или поздно закончится и тогда будет сложно избавиться от лишних рук. Если обратиться к материалам исследований о том, как размер пособий по безработице соотносится с уровнем заработной платы, становится очевидной корреляция щедрости пособий и времени, в течение которого их получатели остаются безработными[1181]. В самом деле, зачем спешить к станку, на стройку или к конвейеру, если на жизнь хватает? Проведенные Р. Лайардом, С. Никкелом и Р. Джэкменом исследования связи между безработицей, рынком труда и размером пособий по безработице в 20 странах ОЭСР дали интересные результаты: снижение замещающих заработок пособий на 10 % уменьшает уровень безработицы на 1,7 %, а сокращение максимального срока их выплаты на 1 год приводит к снижению безработицы на 0,9 %[1182]. Из других работ известно, что увеличение замещающего заработную плату пособия на 10 % увеличивает продолжительность пребывания без работы для ее среднестатистического соискателя в среднем на неделю[1183].
Современные системы пособий по безработице формировались в индустриальных обществах, где для труженика возможность остаться без работы представляла серьезную угрозу – потерю заработка, социального статуса, возможности содержать семью. Мысль, что работник может добровольно предпочесть занятости жизнь на пособие, казалась абсурдной. Такое поведение было прямой дорогой к социальному остракизму. Когда сразу после Великой депрессии создавалась система пособий по незанятости, была еще свежа память о социальных бедах и потрясениях, вызванных резким ростом безработицы. Лишиться рабочего места было очевидной и страшной бедой. Ни те, кто разрабатывал эти системы, ни те, кто пользовался ими в первые годы, не могли себе представить, что появятся большие группы населения, которые предпочтут жизнь на пособие поиску работы.
Традиции живут долго, на протяжении поколений, но не вечно. Как справедливо отмечал С. Ландсбург, “люди реагируют на стимулы; остальное – детали”[1184]. Пособия по безработице становятся щедрее, но растут и налоги на заработную плату, которые населению приходится платить, финансируя все более дорогостоящие социальные программы. Это размывает основы трудовой этики[1185]. Сталкиваясь с выбором “работа и высокие налоги или пособие по безработице”, все больше людей, в первую очередь молодых, начинают воспринимать статус безработного как удовлетворительный. Выбор в пользу пособия перестает быть чем-то аномальным, асоциальным, заслуживающим порицания и санкций[1186]. В Германии доля тех, кто просит социальной помощи (базовой поддержки доходов), возросла с 1,2 % в 1970 году до более чем 5 % в середине 1990-х[1187]. Такая жизненная стратегия становится распространенной, массовой. Это, в свою очередь, подрывает базу унаследованных от индустриальной эпохи норм[1188].
Повторим: щедрые социальные пособия, в том числе пособия по безработице, оплачиваются из налогов на оплату труда работающих[1189]. Смена положения занятого на положение безработного радикально меняет финансовые отношения человека с государством. Живущий на пособие не платит высоких налогов и становится реципиентом финансовой помощи. Статус безработного нередко дает право не только на пособие, но и на набор дополнительных льгот – на медицинское обслуживание, обучение детей и т. д. Формируется культура массовой, длительной, добровольной безработицы, финансирование которой увеличивает долю государственных расходов в ВВП и снижает стимулы к экономическому росту.
Устойчивое сохранение за США роли лидера мирового экономического развития в постиндустриальную эпоху связано с тем, что американские профсоюзы оказались слабее западноевропейских, регулирование трудовых отношений, в том числе прав на увольнение, – более мягким, чем в Старом Свете, система пособий по безработице в США – значительно жестче (отношение среднего пособия к средней заработной плате меньше, сроки, на которые помощь предоставляется, короче).
Необходимость реформировать систему трудовых отношений, регулировать рынок труда и системы пособий по безработице – одна из самых насущных и оживленно обсуждаемых сегодня проблем Евросоюза. Если не решить ее, трудно рассчитывать на снижение характерного для стран континентальной Западной Европы устойчиво высокого показателя – доли безработных среди экономически активного населения (табл. 12.1). Но массовое распространение социальных программ, участие в них значительной части населения, стоящие за каждой из таких программ групповые интересы – все это затрудняет реформирование даже тех из них, которые очевидно негативно влияют на трудовую этику.
Пособие по бедности, введенное США в 1964 году, – классический пример системы, которая оказала долгосрочное влияние на трудовое и семейное поведение населения страны. Однако, прежде чем рассказать об этом, сделаем небольшое отступление, связанное с темой, которая обсуждалась в гл. 10.
Кризис традиционной семьи – характерная черта постиндустриального общества. Еще в середине XX в. типичной была семья, где мужчина – единственный работник; женщина, как правило, не работает, воспитывает детей. Спустя несколько десятилетий картина меняется. Распространяется женская занятость, уменьшается число рождений на 1 женщину, количество детей в семье. Традиционная система установок, доставшаяся в наследство от аграрного общества и отражавшая его реалии, отмирает. Внебрачный ребенок не считается позором для женщины, это теперь не семейная катастрофа, а житейское дело. Среди населения растет доля одиноких людей, незарегистрированных браков, неполных семей.
Таблица 12.1. Средняя за десятилетия доля безработных среди экономически активного населения, %
Источник: Employment Outlook and Analysis, Labor Market Statistics Data, Query – LFS by Sex (http://www.oecd.org).
С середины 1980?х годов число внебрачных детей в Швеции опережает число родившихся и живущих в традиционных семьях с отцом и матерью. В других развитых странах это соотношение еще не достигает половины, но продолжает расти, особенно в течение последнего десятилетия. Естественна озабоченность общества детской бедностью, в первую очередь бедственным положением детей, которые растут в неполных семьях. Однако это как раз одна из тех областей, где принимаемые решения зачастую не выдерживают пробы на упомянутый тест члена королевской комиссии по законодательству о бедности Н. Сениора. Велик риск выстроить систему, которая усугубит проблему. Как это происходит, наглядно иллюстрирует опыт США 1965–1996 годов.
Неполные малообеспеченные семьи, в которых неработающая мать воспитывает одного или нескольких детей, почти автоматически подпадают под критерий бедности и получают право на пособие. Нуждающаяся, но имеющая работающего кормильца семья такое право теряет. Для одинокой матери поиск работы и заработка может обернуться лишением набора привилегий, которые связаны с пособием, – денежных выплат, продовольственной и медицинской помощи и т. д. Такой порядок стимулирует рождение детей вне брака, а не создание семей, стремление как можно дольше получать пособия по бедности, а не работать. Появляются новые традиции: девочки из живущих на пособие семей вырастают и сами рожают детей вне брака, воспитывают их без отца[1190]. Они знают, что без средств к существованию не останутся[1191].
Эти негативные последствия сформированной в 1965 году системы пособий по бедности привели в США к политическому консенсусу в вопросе о необходимости серьезно ее реформировать – сделать пособия временными, предоставлять их с непременным условием искать работу или учиться[1192]. Это редкий для пост индустриального общества случай достижения политического согласия по поводу глубокой реформы, затрагивающей крупные группы избирателей.
Противоположный пример демонстрирует Швеция, где на постиндустриальной стадии социальные обязательства превысили все мыслимые масштабы и оказали значительное влияние на экономическое и социальное развитие страны. Здесь даже по стандартам континентальной Европы необычайно велика доля государственных расходов в ВВП вообще и социальных расходов в частности, пособия по безработице и семейные пособия особенно щедрые, а уровень внебрачной рождаемости крайне высок.
Экспансия социальных обязательств в Швеции – явление относительно новое. Основы системы социальной защиты сложились здесь в 30?х годах XX в. Но в 1940?х и начале 1950?х годов доля государственных расходов остается ниже среднего уровня, характерного для государств ОЭСР. Лишь к 1960 году этот показатель выходит на средний уровень для ОЭСР – 31 %. Причина этого очевидна: Швеция не участвовала в мировых войнах, в ней не действовали военно-мобилизационные механизмы, которые привели к быстрому повышению государственной нагрузки на экономику в воевавших странах.
В 1950?1960?е годы Швеция демонстрирует высокие темпы роста, развивается более динамично, чем страны ОЭСР в среднем. Именно в 1960?е годы происходит скачок социальных обязательств. Развитие государства всеобщего благосостояния в 1950–1960?х годах, увеличение в расходах государственного сектора с 30 до 45 % уровня ВНП оказались совместимыми с относительно быстрым ростом производительности. Однако затем рост замедляется. В странах ОЭСР ВНП на душу населения увеличился на 60 % в 1970–1995 годах, в Швеции соответствующий рост – 37 %. Начиная с 1970 года позиция Швеции по уровню ВНП на душу населения значительно ухудшается. В 1970 году Швеция заняла 4?е место среди 25 стран ОЭСР по ВНП на душу населения – на 15 % выше среднего (6 %, исключая Мексику и Турцию); к 1990 году опустилась до 9-й позиции[1193].
Показательно воздействие шведской системы социальных гарантий на трудовую этику: в среднем на работу по болезни в день не выходит каждый десятый работник. По этому показателю Швеция почти впятеро опережает значения, характерные для стран Евросоюза. Выплаты на пособия по временной нетрудоспособности составляют примерно 1/10 государственных расходов. И это объясняется отнюдь не слабым здоровьем шведов. У них и продолжительность жизни выше, чем в среднем по Европе, и приверженность вредным для здоровья привычкам (курение, неумеренное потребление алкоголя) проявляется слабее. Все упирается в трудовую этику. На вопросы социологов 62 % занятых шведских граждан ответили, что считают ситуацию, когда человек не болен, но находится на больничном, не работает и получает пособие по болезни, нормальной[1194]. Можно представить, сколь невероятным показалось бы это тем, кто всего несколько десятков лет назад формировал в Швеции контуры современной системы социальной защиты.
В начале 1990?х годов Швеция столкнулась с тяжелым финансовым кризисом, вынудившим внести корректировки в налоговую систему и систему социальной защиты, ограничить рост государственных обязательств. Но общие контуры этих систем остались неизменными. Экспансия социальных обязательств расширяет для политических партий, поддерживающих дорогостоящие расходные программы, базу электоральной поддержки, поскольку увеличивает численность граждан, которые в разных формах получают деньги из бюджета и потому заинтересованы эти выплаты сохранить. 65 % шведского электората – получатели бюджетных денег. Убедить этих людей в необходимости поддержать программы сокращения государственных расходов непросто[1195].
Исследования вскрывают положительную корреляцию доли социальных расходов в ВВП с тремя факторами: средним возрастом населения, продолжительностью существования в стране государственной системы социальной поддержки, а значит, объема накопленных населением прав, и душевым ВВП[1196]. Все эти показатели в период постиндустриального развития растут. В такой ситуации объективно заложены предпосылки для действия закона А. Вагнера – роста социальной и государственной нагрузки на экономику. Однако, как уже отмечалось, масштабы налогового бремени, совместимые с экономическим ростом, в постиндустриальную эпоху ограниченны. Именно в этом противоречии – источник трудностей, с которыми сталкиваются развитые страны, пытаясь обеспечить устойчивость своих систем социальной защиты. В наибольшей степени эти трудности проявляются в самом важном и дорогостоящем элементе социальной структуры – пенсионном.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.