§ 4. Реформы пенсионных систем

§ 4. Реформы пенсионных систем

Разрешить это противоречие можно, теснее увязав объемы страховых взносов и предоставляемых пенсионных прав, устранив из системы пенсионного страхования элементы перераспределения, наличие которых означает, что страховые и налоговые компоненты смешиваются. Такие реформы предполагают введение накопительной пенсионной системы, в которой объем пенсионных прав определяется размером взносов и свободой выбора, куда инвестировать пенсионные накопления[1224]. Ликвидация перераспределения изменяет отношение и работников, и работодателей к страховым платежам. Если весь объем пенсионных прав определяется взносами, они из налогов превращаются в налоговые льготы для тех средств, которые направляются в долгосрочные накопления на старость. Это устраняет стимулы ухода из формального сектора экономики, основанного на нежелании работников вносить страховые платежи. Пример хорошо организованной, управляемой государством накопительной пенсионной системы, оказавшейся долгосрочно устойчивой, – Сингапур. Здесь такая система была сформирована в 1955 году. Ее преимущество по отношению к обязательным, регулируемым государством, но частным пенсионным системам – меньшие административные расходы. Но у нее есть и недостаток – низкие доходы на вложенный капитал[1225].

Показателен пример Чили – страны, пенсионная реформа в которой вызвала многолетние дебаты о целесообразности и возможности перехода к накопительной системе пенсионного страхования. В 70?е годы XX в. взносы в распределительное пенсионное страхование достигли здесь высокого уровня и стимулировали уклонение от налогов. С 1981 года в Чили перешли к накопительной системе: каждый работающий стал вносить 1/10 своего заработка на пенсионный сберегательный счет в выбранном им фонде. Еще около 3 % заработной платы направлялось на страхование – на случай инвалидности и потери кормильца, а также на управленческие расходы пенсионных фондов. К выходу на пенсию на индивидуальном счете пенсионера накапливаются средства, обеспечивающие достойную жизнь в старости. Дефицит финансовых ресурсов для обеспечения пенсионных обязательств в такой системе по определению невозможен.

Влияние чилийского опыта на представления о путях эволюции пенсионных систем в условиях изменения возрастной структуры населения, разработку программ пенсионных реформ отражает опубликованный в 1994 году доклад Мирового банка. Существует множество работ, в которых исследуется влияние перехода к накопительной системе на норму национальных сбережений и на экономический рост[1226]. Результаты этих исследований не позволяют однозначно ответить на вопрос, сколь велико такое влияние. Но такой переход изменяет отношение и работников, и работодателей к страховым платежам, особенно когда им предоставлена свобода выбирать, где и как хранить накопленные средства, куда их инвестировать, гарантировано право передавать пенсионные накопления по наследству. Люди перестают воспринимать отчисления на собственную старость как налог, рассматривают их в качестве дополнения к оплате своего труда. Так возникают предпосылки для преодоления серьезного противоречия постиндустриальной эпохи – растущих потребностей пенсионной системы в финансовых ресурсах и невозможности повышать налоговое бремя на оплату труда. Прямая связь пенсионных прав будущих пенсионеров с их накопительными взносами придает системе устойчивость, сохранение которой меньше, чем при распределительной системе, зависит от демографической тенденции – старения населения.

Переход к накопительной системе пенсионного обеспечения сам по себе не разрешает фундаментальной проблемы постиндустриального общества: падения нормы сбережений с изменением возрастной структуры населения, увеличением доли старших возрастных групп и соответственно падением доли тех, кто относится к категории работоспособных. Однако заинтересованность работающих в высокой пенсии, увеличении накопительных отчислений позволяет создать более мягкий механизм, повышающий средний возраст выхода на пенсию, который соответствует растущей продолжительности жизни и улучшению здоровья немолодых, но еще трудоспособных людей.

Еще раз подчеркнем: преимущества накопительной пенсионной системы очевидны, она чрезвычайно важна для постиндустриального общества с его стареющим населением и высокой государственной нагрузкой на экономику. Однако ее широкому внедрению в странах – лидерах современного экономического роста препятствует одно обстоятельство: отчисления в пенсионную систему накапливаются на индивидуальных счетах работающих и не могут быть использованы для финансирования текущих обязательств перед уже вышедшими на пенсию. У трудящихся старших возрастных групп возможность накопить достаточные средства на старость ограничена временем, в течение которого они отчисляют средства в пенсионную систему. Острота проблем, связанных с ее реформированием, становится очевидной, если учесть, что накопленные развитыми странами пенсионные обязательства, как правило, существенно превышают их текущий государственный долг (табл. 12.5).

Из стран – лидеров современного экономического роста Великобритания первой предприняла серьезные шаги в области пенсионной реформы. Английская пенсионная реформа 1986 года обеспечила работникам и работодателям право переходить из государственной системы пенсионного страхования в частные, где пенсионные права связаны с отчислениями, накопленными средствами[1227]. Традиционно социально-демократическая Швеция при краткосрочном правлении Умеренной партии под руководством К. Бильда последовала по сходному пути. Пенсионные реформы, предполагающие предоставление права выхода из государственной системы пенсионного страхования в частную, были элементом трансформации системы социального обеспечения в Японии[1228]. Но в целом в наиболее развитых странах пенсионные реформы, направленные на предоставление работнику права выбора системы пенсионирования, перехода в частные пенсионные системы, на увеличение доли накопительных элементов в пенсии, – редкость.

Пока продолжались дискуссии об эффективности накопительных пенсионных систем и оправданности ограничения перераспределительных механизмов, которые обеспечивают социальную солидарность, стал очевиден еще один ключевой фактор, сдерживавший пенсионные реформы в странах-лидерах. Это вопрос о цене реформ и проблема так называемого двойного платежа.

Таблица 12.5. Валовые государственные пенсионные обязательства развитых стран, % ВВП

Источник: OECD Statistics, Finance Fiscal Balances and Public Indebtedness – E074 Annex. Table 33. General Government Gross Financial Liabilities. http://www.oecd.org.

Переход к накопительным пенсионным системам означает, что по меньшей мере часть платежей нынешнего работающего поколения пойдет на личные счета, на финансирование индивидуальных пенсий, а не на выплаты нынешним пенсионерам. Но отменить обязательства перед последними в демократическом обществе невозможно. Значит, для перехода на накопительную систему нужны финансовые ресурсы для выполнения в период реформ уже принятых обязательств перед нынешними пенсионерами и работниками старших поколений, которые не успеют накопить достаточно средств на собственную пенсию по старости. Такими ресурсами страны – лидеры современного экономического роста, отягощенные грузом пенсионных обязательств, не располагают. Даже республиканская администрация Дж. Буша-младшего, в начале своей деятельности обсуждавшая возможность трансформации американской системы пенсионного страхования в накопительную, пока не решилась сделать шаги в этом направлении – из-за остающегося открытым вопроса об источниках финансирования переходных процессов.

Когда нет возможности наращивать налоги, пенсионные обязательства растут и будут расти, а глубокая реформа либо невозможна, либо крайне сложна, правительствам приходится идти на частичные и крайне непопулярные изменения в пенсионных системах – повышать пенсионный возраст и требования к необходимому для получения нормальной пенсии стажу, урезать льготы, которые предоставляют специальные пенсионные системы, уменьшать отношение средней пенсии к средней заработной плате[1229].

Все современные проблемы систем социальной защиты – стимулирование незанятости, зарегулированность рынка труда, неспособность государства провести диктуемые финансовыми трудностями реформы – проявляются особенно заметно там, где такие системы зародились: в континентальной Западной Европе. Это еще раз подтверждает известную закономерность: чем дольше существуют подобные институты, тем острее проблемы обеспечения их устойчивости на постиндустриальной стадии. Под давлением финансовых трудностей даже тем политикам, которые традиционно выступали за расширение социальных обязательств, приходится инициировать малопопулярные реформы, направленные на их ограничение. В Германии налоги на заработную плату достигли 42 % ее величины, государственные финансы в кризисе, страна не может привести бюджетный дефицит в соответствие с маастрихтскими критериями. Поэтому неудивительна позиция лидера германских социал-демократов канцлера Г. Шредера: “Мы не можем сохранять существующую систему: никаким образом не можем избежать изменений должны сказать «до свидания» многому, что стало для нас дорого, но, к сожалению, оказалось слишком дорогостоящим… Мы должны изменить нашу ментальность и научиться смотреть в лицо реальности – демографический спад и старение населения скоро сделают нашу систему здравоохранения, пенсионную систему непозволительно дорогими. Многое придется изменить, и этому нет разумной альтернативы”[1230].

С начала 1980?х годов, когда кризис пенсионных систем стал очевидным, в Германии, Греции, Италии, Португалии и Великобритании стали повышать возраст выхода на пенсию; в Германии, Греции и Италии – увеличивать минимальный стаж, необходимый для полного пенсионного обеспечения; во Франции и Германии – ужесточать условия для раннего перехода в пенсионеры. В Австрии, Финляндии, Франции, Германии, Греции, Италии и Нидерландах отношение средней пенсии к заработным платам было снижено благодаря введению более жестких механизмов индексации. Сокращались пенсионные привилегии для занятых в государственном секторе[1231].

Старшие возрастные группы постоянны, консервативны в своих политических приоритетах. Для этой части электората важнее всего отношение партий к государственным субсидиям пенсионерам. Политический выбор немолодых избирателей в большей степени зависит от отношения кандидата к пенсионному обеспечению, чем электоральная мотивация любой другой группы по любому другому вопросу. В федеральных выборах 1996 года в США приняло участие 2/3 граждан возрастной категории старше 65 лет. Это на 36 % больше, чем тот же показатель для возрастной группы 25–44 года[1232]. Журнал “Форчун” провел опрос среди политической элиты Вашингтона – конгрессменов, высокопоставленных чиновников Белого дома, сената и палаты представителей. Их просили оценить влияние 120 групп интересов на политические решения в стране. По результатам опроса оказалось, что самое влиятельное лобби в столице США – Американская ассоциация пенсионеров[1233].

Политические препятствия на пути пенсионных реформ особенно серьезны в тех странах, где социальная помощь пожилым людям самая щедрая, где отношение средней пенсии к средней заработной плате самое высокое, а пенсионные выплаты важны для большей части населения и для политически влиятельных избирателей средних классов. Все это особенно характерно для стран континентальной Западной Европы[1234]. Здесь группы влияния, лоббирующие сохранение действующих пенсионных порядков, могут оказать на правительство давление и заставить его либо отказаться от шагов, направленных на ограничение пенсионных обязательств, либо принять малозначительные, чисто косметические меры.

Меры, связанные с ограничением пенсионных обязательств, непопулярны. Это усиливает позиции политиков, которые поддерживают существующий порядок[1235]. Даже в странах со слабым рабочим движением нетрудно организовать массовый протест против попыток правительства ограничить социальные программы. Наглядный тому пример – Франция, где в профсоюзах состоит меньше 15 % рабочих, а профсоюзное движение разобщено. Однако, когда надо мобилизовать общество на защиту социальных гарантий действующей пенсионной системы, французские профсоюзы демонстрируют способность остановить предлагаемые правительством реформы.

В постиндустриальном мире правительства оказываются под двойным давлением: тенденция к старению населения, глобальная налоговая конкуренция вынуждают их сокращать социальные расходы или по меньшей мере ограничивать их рост; но непопулярность таких мер создает серьезные, часто непреодолимые препятствия на пути реформ.

Сочетание набора факторов – невозможность дальнейшего роста налоговой нагрузки, повышения пенсионного возраста и снижения отношения средней пенсии к средней заработной плате – оставляет мало свободы для маневра в поисках финансовых источников перехода к накопительной системе. Семьдесят лет назад, когда наиболее развитые страны формировали свои пенсионные системы, они без труда могли развивать накопительное страхование, не сталкиваясь с острейшей экономической и политической проблемой, которая встала перед ними сейчас. Но в то время было нелегко предвидеть возникшие сегодня реалии. Таково тяжелое бремя лидерства – учиться приходится на собственных ошибках. У стран догоняющего развития, к которым относится и Россия, есть преимущество: они могут воспользоваться опытом тех, кто уже прошел трудный путь проб и ошибок, заняться долгосрочными проблемами до того, как те встанут в полный рост и окажутся неразрешимыми.