§ 3 Содержание и социально-экономическое значение долговой политики государства

Долговая политика – совокупность стратегических и оперативных мероприятий государства в сфере управления государственным долгом, направленных на решение социально-экономических и фискальных задач органов власти всех уровней.

Долговая политика в зависимости от своей направленности может преследовать фискальную цель, цель оптимального распределения ресурсов (аллокативная цель), цель экономической стабилизации [23].

Государственная задолженность является одним из важнейших инструментов, с помощью которого правительство воздействует на весь процесс производства и распределения. Сознательно используя государственный долг как инструмент регулирования экономики, государство может проводить ту или иную долговую политику, привлекать средства в бюджет в качестве альтернативы повышению налогов, финансировать социально-экономические проекты.

Следует отметить, что эффекты от использования государственного долга могут носить и автоматический не зависящий от решений правительства характер. Так, чрезмерное участие государства на внутреннем финансовом рынке может привести к вытеснению частных капиталовложений. Непроизводительное использование привлеченных средств на финансирование административных и военных расходов, обслуживание ранее накопленной задолженности приводит к перераспределению капитала из производственной сферы в непроизводственную, что в конечном счете приведет к ограничению экономического роста.

Возможные направления воздействия государственного долга на состояние и развитие экономики (как позитивные, так и негативные) могут быть классифицированы следующим образом [23, 28, 31, 34]:

1 стабилизационное воздействие (влияние изменения величины совокупного государственного долга, а также его структуры на основные экономические показатели);

2 стимулирующее воздействие на политику и динамику экономического роста;

3 аллокативное воздействие (влияние на распределение финансовых и других материальных (нематериальных) ресурсов между различными сферами хозяйственной деятельности);

4 дистрибутивное воздействие (влияние на политику в области перераспределения доходов).

Таким образом, воздействие государственного долга на основные макроэкономические параметры является достаточно противоречивым и зависит от состояния и фазы развития экономики. Так, размещая займы во время экономического спада, государство может мобилизовать накопленные денежные средства для финансирования социально-экономических мероприятий и оказать стимулирующее воздействие на совокупный спрос. В то же время размещение государственных займов в период экономического подъема сокращает инвестиционные возможности предприятий и в этом случае наблюдается эффект вытеснения частных инвестиций государственными.

Государственный долг как финансовый инструмент имеет две функциональные особенности: во-первых, он обеспечивает взаимосвязь между денежнокредитной и налогово-бюджетной политикой государства; во-вторых, он тесно связан с политикой балансирования государственного бюджета.

Государственный долг представляет собой важнейшее связующее звено между денежно-кредитной и налогово-бюджетной политикой государства. Большое значение при этом имеет влияние государственной задолженности на объем и структуру денежной массы, что требует согласованных действий правительства и эмиссионного банка. Использование правительством кредитов эмиссионного банка при дефицитном финансировании государственных расходов по своим последствиям является не чем иным, как новой денежной эмиссией, что приводит к значительному росту денежной массы со всеми вытекающими отсюда инфляционными эффектами. В этой связи законодательства большинства стран содержат запрет (или ограничения) на финансирование бюджетных дефицитов за счет кредитов эмиссионного банка. Правительство Российской Федерации и Центральный Банк России заключили соглашение об отказе с 1 января 1995 года от использования денежной эмиссии для финансирования дефицита федерального бюджета и переходе к использованию в этих целях рынка государственных ценных бумаг [19].

При увеличении государственной задолженности за счет средств небанковского сектора происходит простое перераспределение сбережений между частным и государственным секторами, что почти не отражается на состоянии денежной массы.

При погашении государством своей задолженности и возвращении правительством кредитов, полученных у центрального банка, происходит изъятие выплачиваемых сумм из процесса воспроизводства, т. е. уменьшение находящейся в обращении денежной массы. Таким образом, воздействие размещения (погашения) государственных долговых обязательств на ликвидность, как всей кредитной системы, так и отдельных кредитных институтов во многом зависит от того, каким образом оформлены государственные долги. В зависимости от форм и инструментов государственной задолженности, структуры кредиторов, сроков обращения и процентного дохода, правительством могут быть достигнуты самые разнообразные эффекты воздействия на кредитно-денежную и процентную политику.

Государственный долг прямо и обратно связан со сбалансированностью государственного бюджета. Степень активности государства в качестве заемщика служит индикатором состояния государственных финансов: чем больше объем заимствований, тем больше расходов бюджета будет направляться на обслуживание государственного долга в ущерб другим статьям расходов. Чем выше доля государственного долга в ВВП, тем глубже кризис финансов государства. Так, огромный государственный долг России в конце 90-х годов свидетельствовал о кризисе финансов страны. Соотношение государственного долга и объема ВВП на уровне, не превышающем 50 процентов, является основным индикатором оценки долговой зависимости государства наряду с другими количественными показателями – уровнем процентных расходов, размером дефицита государственного бюджета.

Система управления государственным долгом непосредственно связана с бюджетным процессом. В этой связи в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации значительное место занимает долговая политика [14, 15, 16].

В составе долговой политики можно выделить активную и пассивную составляющие в зависимости от ее целей, методов управления государственным долгом, применяемых долговых инструментов. Активная долговая политика предполагает использование государственных займов для финансирования значимых общегосударственных потребностей, на стимулирование экономического роста, поддержку эластичности денежного оборота и ликвидности финансового рынка в стране. Пассивная долговая политика характеризуется отсутствием долгосрочной сбалансированной стратегии управления государственным долгом и в основном связана с решением тактических проблем, возникающих из-за чрезмерной зависимости государственных финансов от иностранных кредиторов и непроизводительного использования кредитных ресурсов.

Анализ долговой политики России позволяет выделить следующие ее основные этапы [14, 15, 16, 28, 30, 31, 33].

На начальном этапе – в период до 1985 года – государственный долг Советского Союза был незначителен, и он не представлял собой экономически значимого явления. В то же время последняя фаза кризиса социалистической экономики в этот период сопровождалась дефицитом финансовых ресурсов. Активная внешнеполитическая деятельность нового советского руководства расширила возможности внешних заимствований, которыми оно и воспользовалось.

На втором этапе (1985-1991 годы) идеология управления государственным долгом сводилась к привлечению внешних кредитов и займов и их использованию на цели оживления экономики страны. Официальные данные о точном объеме государственных заимствований этих лет отсутствовали. При выверке сумм внешней государственной задолженности обнаруживались значительные расхождения между оценками российской стороны и ее кредиторов. Не подвергается сомнению только то, что значительная часть современного государственного долга России образовалась именно в этот период и главным образом – за счет внешних заимствований.

За 1985-1990 годы СССР привлек внешних займов на сумму 63 млрд. долларов, обязательства по которым перешли к России. Этот прирост государственного долга не соотносился с прогнозными темпами экономического роста. Более того, отсутствовало четкое определение целей заимствований и направлений эффективного использования привлеченных средств. Не существовало эффективной технологии учета и контроля заимствований. В этой связи представляется невозможным анализ механизма управления государственным долгом и оценка принятия решений в этой области также, как и других составных частей механизма управления народным хозяйством в конце 80-х годов.

Следует обратить внимание и еще на одну особенность долгов, возникших в период развала советской экономики. Часть из них и по сию пору не учитывается в составе государственного долга. Имеются в виду потери вкладчиков Сберегательного банка РФ, возникшие из-за обесценения рубля. Российское правительство не может позволить себе игнорировать эту проблему, но эффективных вариантов ее решения оно до сих пор не предложило.

Третий этап долговой политики (1991-1995 годы) отмечен значительным объемом внешнего долга, в связи с чем надежность России как заемщика резко снизилась. Одновременно интенсивно росли бюджетные расходы, что в свою очередь стимулировало увеличение внутреннего долга в основном в скрытых формах (задолженность по зарплате, бюджетному финансированию предприятий и т.п.). В этих условиях необходимо было создавать условия для развития цивилизованных основ внутреннего рынка государственных ценных бумаг.

Начиная с 1993-го года стали пользоваться первыми рыночными инструментами внутренних заимствований – бескупонными государственными краткосрочными облигациями (ГКО). По итогам этого года совокупная задолженность государства по ГКО составляла 185 млрд. неденомированных рублей (0,5 % внутреннего государственного долга и 0,1 % ВВП). Министерство финансов РФ рассчитывало, что к концу 1994-го года в обращении будет находиться ГКО примерно на 5 трлн. неденоминированных рублей.

В это время был создан удачный механизм заимствований с помощью выпуска ГКО и их вторичного обращения. Сейчас этот механизм уже устарел, но в 1993-1994 годах технология внутреннего рынка государственного долга была самой передовой. Она позволила государству максимально эффективно привлекать ресурсы на финансовом рынке.

Однако период осторожного обращения с инструментами внутренних государственных заимствований закончился довольно быстро. На четвертом этапе (1995-1998 годы) прекратился экономический анализ при управлении рынком ГКО. Последние месяцы, предшествовавшие августовскому дефолту 1998-го года, российские финансовые власти действовали неудачно, что усугубило ситуацию, однако глубинные причины финансового краха были во многом заложены именно в 1995 году.

С 1996-го началось кардинальное ускорение темпов роста внутреннего государственного долга, в значительной мере обусловленное необходимостью погашать ранее выпущенные обязательства (таблица 1). Ситуация была опасна тем, что соотношение объема долга и ВВП не вызывало тревоги, а показатели динамики долга и ВВП не сопоставляли.

Таблица 1 – Динамика внутреннего государственного долга и ВВП в период 19931998 годы

В то же время возможности зарубежных заимствований были жестко ограничены законодательно установленными лимитами внешнего долга, увеличившимися за 1995-1998 годы всего на 8 процентов. Никакого экономического обоснования, почему в условиях небольшого внешнего долга и чрезвычайно благоприятной конъюнктуры мирового финансового рынка следует сдерживать внешние заимствования, не существовало. Это можно объяснить только идеологическими соображениями.

Размер внутреннего государственного долга оказался несовместимым с емкостью отечественного финансового рынка. Избыточное увеличение объема государственных заимствований на рынке ГКО вызвало к концу 1995 года рост доходности размещаемых обязательств; в течение нескольких лет она превышала темп инфляции. Такая ситуация сложилась впервые в конце 1995 года. Соотношение быстро росло вплоть до июня 1996-го года, а затем сменилось стабилизацией, продолжавшейся весь 1997 год. Чрезмерный разрыв между доходностью ГКО и темпами инфляции, сохранявшийся в течение двух лет, вызвал неконтролируемый рост доходности ГКО в июне-августе 1998-го года, а затем и обвал рынка ГКО.

Недостаток внимания к динамике внутреннего долга стал одной из причин кризиса 1998-го года. Мировой опыт государственного управления свидетельствует о том, что в долгосрочном интервале темпы прироста государственного долга должны быть соотнесены с темпами экономического роста. Чем выше последние и ниже реальные процентные ставки, тем меньше проблем возникает у государства, прибегающего к займам для финансирования своих расходов. В случае стагнации государство испытывает большие трудности при управлении государственным долгом и обслуживании его. Чрезмерному росту внутреннего рынка государственного долга немало способствовали законодатели, год за годом одобрявшие увеличение его лимитов (таблица 2).

Долговая политика России отличалась от политики большинства других стран и еще в одном отношении. Пирамида ГКО крайне отрицательно сказалась на положении производственных предприятий, которые, во-первых, не могли конкурировать с государством, устанавливавшим на рынке заимствований высочайшие процентные ставки по своим займам, а, во-вторых, даже собственные финансовые ресурсы предприятия направляли не на развитие своей деятельности, а на рынок ГКО.

Таблица 2 – Лимиты государственного долга, установленные в 1994-1998 годах

Поддержка рынка ГКО-ОФЗ сопровождалась защитой рубля. В 1997 и 1998 годах важно было поддерживать рынок государственных ценных бумаг, так как значительную часть инвестиций в ГКО-ОФЗ сделали (официально или неофициально) иностранные инвесторы. Отказ от поддержки рынка ГКО-ОФЗ кардинально ухудшал соотношение спроса и предложения на валютном рынке, так как резко увеличившийся приток на него рублей, вырученных от продажи ГКО, делал защиту рубля бессмысленной.

Неумение российского руководства справиться с долговыми проблемами привело к тому, что часть из них решил кризис: держатели ГКО-ОФЗ потеряли подавляющую часть своих инвестиций, но объем внутреннего государственного долга снизился. Однако вместе с тем в результате девальвации рубля внешний государственный долг, прежде не особенно обременительный, стал крайне тяжелым. Отказ от наращивания внешнего долга обернулся его увеличением – во всяком случае, в рублевом выражении. Именно после кризиса 1998 года соотношение размеров внешнего долга и потенциальных источников его погашения стало угрожающим.

Начало пятого этапа (1999-2006 годы) ознаменовалось экономическим ростом в 1999-2001 годах и постепенным сокращением внешнего долга.

Управление внешним государственным долгом после кризиса можно считать почти оптимальным. Однако за эти годы сменились два в известной мере противоположных политических курса. Примерно до февраля 2001-го года правительство довольно успешно проводило политику эффективной (с российской точки зрения) реструктуризации внешнего долга. На переговорах с Лондонским клубом кредиторов Михаил Касьянов добился почти идеальных условий реструктуризации этой части внешнего государственного долга. Позднее целью стало максимальное сокращение внешнего долга за счет выплат, как по оригинальному графику, так и с его опережением.

Самым существенным достижением стало установление весьма выгодных для России параметров переоформленного долга Лондонскому клубу кредиторов, прежде всего размеров долга и сроков его погашения. Однако этот выигрыш был получен за счет изменения статуса долгов и ужесточения условий займа. Взамен прежних долговых обязательств были выпущены еврооблигации. По представлениям, господствовавшим на мировом финансовом рынке последние 30 лет, еврооблигации не подлежали реструктуризации. Поэтому долг, возникший вследствие выпуска еврооблигаций, приобрел ту же жесткость, что и задолженность перед Международным валютным фондом и Всемирным банком.

Однако в 1999-2000 годах были созданы первые прецеденты реструктуризации еврооблигаций – в зависимости от позиции их держателей. Это изменило взгляд инвесторов на еврооблигации, переставшие быть инструментом, который заемщики продолжали обслуживать даже в условиях дефолта по другим бумагам. Потеряв приоритетный статус, еврооблигации, скорее всего, попадут в общий класс активов, деноминированных в иностранной валюте. Поэтому действия России на переговорах с Лондонским клубом можно считать в какой-то мере рискованными, но опирающимися на довольно обоснованный прогноз изменения статуса еврооблигаций. Правительство опережало ситуацию, и сегодня можно уверенно утверждать, что наша страна от этого выиграла, улучшив параметры долга, не повысив существенно статус обязательств.

2003 год стал пиковым по объему платежей по внешнему долгу, когда России предстояло выплатить 17,3 млрд. долл. США по сравнению с 14,0 млрд. долл. США в 2002 году. В целом, по основным показателям долговой нагрузки Россия в этот период относится к государствам с умеренным уровнем долга. По состоянию на 2002 год отношение платежей по обслуживанию долга к доходам федерального бюджета составило 12 %. Министерство финансов Российской Федерации считает целесообразным сохранение за федеральным центром абсолютного приоритета при выходе на рынок внешних заимствований. Суммарный объем долга субъектов Российской Федерации на начало 2003 года составил 217,7 млрд. р., или 2 % ВВП; 17,2 % в общем объеме долга субъектов Российской Федерации приходится на ценные бумаги. Суммарный объем заимствований российских корпораций к началу 2003 года составлял 27 млрд. долл. США.

С 2002 года проводится работа по закреплению и развитию положительных тенденций в динамике российской экономики и финансов: федеральный бюджет исполняется со значительным профицитом, для безусловного исполнения долговых обязательств формируется масштабный финансовый резерв (с 2004 года – Стабилизационный фонд); курс на полное исполнение обязательств по внешнему долгу при ограничении новых иностранных заимствований все чаще сочетается с долгосрочными выплатами кредиторам; в работе по привлечению дополнительных средств в бюджет страны акцент переносится на развитие рынка государственных внутренних заимствований, на котором появляются новые финансовые инструменты и крупные институциональные инвесторы.

C начала 2005 года величина внешнего долга России сократилась более чем на 22 %. Нагрузка внешнего долга на ВВП за тот же период снизилась с 18,3 % до 14,4 %. В то же время сокращение внешнего долга является не единственным приоритетом политики России в области управления государственным долгом.

Современный этап управления государственным долгом отмечен новым курсом долговой политики страны, объявленным с 2006 года Правительством России. Главный приоритет этого курса – удержание общей величины государственного долга на безопасном уровне. Сокращение общей величины государственного долга происходит вплоть до 2008 года. По данным Министерства финансов РФ наименьший общий объем государственного долга в 2008 году составил 2692 млрд.рублей (6,5 % ВВП). Сокращение достигается за счет внешнего долга; внутренние заимствования при этом наращиваются (таблица 3)..

Таблица 3 – Динамика объема государственного долга Российской Федерации

Соотношение внешний долг/внутренний долг изменяется прямо противоположно. Так, если в 2004 году это соотношение составляло в процентах 80/20, то к 2014 году по ожиданиям Министерства финансов Российской Федерации оно должно составить 16/84. Новые займы на внутреннем рынке Министерству финансов Российской Федерации нужны в первую очередь для развития рынка ценных бумаг и, во-вторых, для замещения дефицита нефтяного бюджета страны и Пенсионного фонда России.

Политика в области государственного долга Российской Федерации на 2010 – 2012 годы направлена на: обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости; развитие национального рынка государственных ценных бумаг; активное использование государственных гарантий в качестве инструмента государственного регулирования и стимулирования экономики. Ключевыми задачами в области государственных внутренних заимствований являются повышение ликвидности рыночной части государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах, и сохранение оптимальной дюрации и доходности на рынке государственных ценных бумаг.

В то же время это не означает, что Россия совсем перестанет обращаться за заимствованиями на внешний рынок. Общий объем внешнего долга вновь начал возрастать с 2010 года и к 2014 году должен составить 1974 млрд. р. В сфере государственных внешних заимствований Российской Федерации основными принципами долговой политики в 2010-2012 годах являются: частичное финансирование дефицита федерального бюджета через размещение облигационных займов на международных финансовых рынках; полный отказ от привлечения новых кредитов правительств иностранных государств [15, 16].

Долговая политика Российской Федерации на 2012-2014 годы учитывает в числе основных такие макроэкономические факторы, как ускорение темпов роста национальной экономики, снижение инфляции, умеренный рост цен на нефть и относительная стабильность курса рубля [39]. Государственные заимствования в этот период являются основным источником финансирования дефицита федерального бюджета, размер которого составляет около 2,5 % ВВП. При этом в среднем на 90 % дефицит будет покрываться за счет государственных внутренних заимствований. Показателей долговой устойчивости Российской Федерации будут по-прежнему вне опасных зон. Вместе с тем, по ряду параметров имеющийся «запас прочности» не может рассматриваться как безусловный в плане обеспечения долговой устойчивости Российской Федерации. Во-первых, темпы роста государственного долга и, соответственно, расходов на его обслуживание являются весьма высокими. Так, по сравнению с 2008 годом в 2011 году расходы на обслуживание государственного долга Российской Федерации вырастут в абсолютном выражении в 2,3 раза или в 1,4 раза в процентном отношении к расходам федерального бюджета. Во-вторых, имеются риски ухудшения макроэкономической ситуации, что соответствующим образом скажется и на показателях долговой устойчивости.

Вопросы для самоконтроля

1 Сформулируйте определение государственного долга как экономической категории.

2 Назовите финансовые отношения, формирующие государственный долг.

3 Сформулируйте определение государственного долга по его материальному содержанию.

4 Назовите основные способы оформления государственной задолженности.

5 Приведите классификацию государственного долга по отдельным уровням.

6 Назовите основные цели долговой политики государства.

7 В чем заключается социально-экономическое значение государственного долга?

8 Каковы положительные и отрицательные факторы использования государственных займов в экономической политике?

9 Охарактеризуйте основные направления и этапы российской долговой политики

Данный текст является ознакомительным фрагментом.