Глава 5. КАК ВЕСЬ ПАР НАПРАВИЛИ В ГУДОК (история попыток изменения закона о Центральном банке)

Глава 5. КАК ВЕСЬ ПАР НАПРАВИЛИ В ГУДОК

(история попыток изменения закона о Центральном банке)

Разумеется, принятием ныне действующего закона о Центробанке дело не закончилось. Довольно быстро выяснилось, что то, о чем предупреждали противники такого закона, стало реализовываться на практике — выше мы говорили об этом подробнее. Данные об этом стали поступать в том числе от Счетной палаты, несмотря на прямое ей противодействие и значительные трудности с получением информации.

Естественно, и Счетная палата, по Конституции не имеющая права законодательной инициативы, и Совет Федерации, такое право имеющий, стали инициировать внесение в Думу законопроектов о поправках в закон о Центробанке.

Как принято у нас поступать в случаях, когда безобразие очевидно, что-то делать надо, но делать ничего не хочется, так как безобразие — в наших интересах?

Принято создавать разнообразные комиссии, в которых вопрос безнадежно заволокичивается.

От Счетной палаты мне довелось участвовать в многочисленных и разнообразных комиссиях и рабочих группах по «выработке единого и согласованного решения».

НИКТО НЕ ХОТЕЛ ОСТАТЬСЯ БЕДНЫМ...

Начиналась работа таких комиссий и групп, как правило, весьма обнадеживающе. Но постепенно сторонники сохранения статус-кво и, соответственно, позиции, отстаиваемой представителями Центробанка, становились все более уверенными и во внешних проявлениях демонстративно успешными, а противники (то есть сторонники изменения закона) почему-то делались все более вялыми и неинициативными, теряли тонус и исходный настрой... И результат на протяжении всех этих лет в конечном счете оказывался нулевым.

Запомнилась одна из таких комиссий — по рассмотрению проекта поправок в закон о Центробанке (инициированных в значительной степени Счетной палатой), внесенного в Думу Советом Федерации после дефолта 1998 года. Возглавлял ее депутат Государственной Думы Лунтовский. Комиссия работала очень «плодотворно»: как только нам удавалось на чем-то настоять и о чем-то вроде бы договориться, следующие заседания начинали по неизвестным причинам бесконечно переноситься; затем заседания созывались, но уже в совершенно новом составе, где все вновь начиналось «от печки». На одном из таких заседаний представитель Совета Федерации губернатор Алтайского края А.Суриков вынужден был даже сделать официальное заявление о выходе из комиссии ввиду совершенно явного и откровенного саботажа ее работы...

Но «полный ноль» на выходе был не единственным результатом полугодовой деятельности комиссии. Главный результат оказался в том, что спустя некоторое время после «успешного» завершения ее работы председатель комиссии депутат Думы Лунтовский был призван в Центробанк и назначен очередным заместителем Председателя Центробанка...

... ХВАТИЛО БЫ И ПРАВНУКАМ

С учетом того, что официально Счетная палата как государственный орган законопроектов не вносила (как я уже пояснял выше, в силу отсутствия у Палаты права законодательной инициативы), наши предложения передавались депутатам. По своим полномочиям я был ответственным в Счетной палате за правовые вопросы, а также был официальным представителем Палаты в соответствующих рабочих группах и комиссиях. И, как правило, наши предложения в точности соответствовали необходимости исправить те дефекты закона о Центробанке, о которых мы подробно говорили выше.

Но надо признать, не все, что инициировалось Счетной палатой, соответствовало потребностям приведения Центробанка страны в цивилизованные рамки. Периодически в обход меня появлялись и иные законопроекты, которые вносились депутатами как согласованные с тогдашним председателем Счетной палаты.

В одном из таких законопроектов содержалась удивительная по своей простоте и наивности норма о том, что компания-аудитор Центробанка назначается Государственной Думой исключительно по предложению Председателя Счетной палаты (по действующему закону Дума это делает самостоятельно). Обратите внимание: не по предложению Счетной палаты — государственного органа, вся деятельность которого, включая процедуры принятия решения, является публичной. Нет — по предложению лично Председателя. Уж не знаю, какие лизоблюды сумели убедить тогдашнего Председателя Счетной палаты, что такое в принципе возможно и что депутаты настолько наивны, что на это согласятся...

Но, разумеется, уж здесь-то — все специалисты. И все понимают, что дай Вам, уважаемый читатель, исключительное право предлагать компанию-аудитора Центрального банка страны, и тогда руководители всех ключевых аудиторских компаний станут дневать и ночевать в Вашей приемной и целовать ручки секретаршам, а Председатель Центробанка начнет поздравлять даже ваших дальних родственников равно, хоть с днем танкиста, хоть с днем работника жилищно-коммунального хозяйства, но чрезвычайно тепло и сердечно. И не только Ваши дети, но и внуки, и правнуки, весьма вероятно, никогда никаких материальных проблем иметь не будут... Нет, такой подарок лично Председателю Счетной палаты депутаты сделать не могли. И слава Богу.

ПОДМЕНА ПОНЯТИЙ

Что делать, если из каких-либо соображений важно добиться своего, но аргументы противников убедительны, а их правота столь очевидна, что при любой открытой и публичной дискуссии — гарантировано поражение? Методы известны.

Первый метод — не допускать публичной дискуссии, всячески уклоняться от нее. Проводниками нынешнего закона о Центробанке этот метод, как читатель мог убедиться, был успешно использован.

Второй метод — дискредитация противников, обвинение их в некомпетентности и даже во лжи. Что ж, как видно из вышеописанного, и этим не побрезговали.

Третий метод — приручение не слишком щепетильных. Было ли это использовано в истории, описанной выше в этой главе, читатель может сделать вывод сам. Не стану однозначно утверждать, что случай с депутатом Лунтовским — именно из этой серии. А вдруг это — лишь случайное стечение обстоятельств? Такое же совпадение, как награждение аудитора Соколова орденом после повторной («реабилитирующей») проверки на «Норильском никеле»?...

Но что делать, если от дискуссии все же не уйти? Тогда используется и еще один классический метод — подмена в споре понятий, смещение акцентов с тем, чтобы всех запутать, перевести спор в какую-то иную плоскость, далекую от существа проблемы. Этот метод, разумеется, тоже используется в нашей истории.

Например, бывший руководитель Центробанка В.Геращенко на заседании Коллегии Счетной палаты высказывал такой аргумент: как же мы можем меньше платить нашим сотрудникам, если они регулируют деятельность коммерческих банков, а в банках — вы же знаете сколько получают...

На первый взгляд, кажется, логично. Но, вся логика рассыпается, если вдуматься в суть того, что есть регулирование деятельности банковской системы. Зададимся вопросом: а почему же руководители банков так много получают — по сравнению со средней зарплатой по стране? И более того: почему в банковском секторе столь высока рентабельность, почему она существенно выше, чаи в реальном секторе экономики? Или, может быть, в отличие от, например, машиностроения и сельского хозяйства, наш банковский сектор поражает мир новейшими прогрессивными банковскими технологиями, изобретенными в России; может быть мы хотя бы здесь — в надежности системы, в оперативности и точности банковских операций, в автоматизации всех процессов и избавлении от излишних звеньев и трудозатрат, в общем уровне банковского обслуживания — впереди планеты всей?

Ответ на эти вопросы однозначен и известен: нет, нет и нет. Значит, круг замыкается: наш Центробанк так регулирует финасово-кредитную систему и деятельность коммерческих банков, что они получают сверхприбыли и устанавливают абсолютно необоснованные зарплаты руководителям банков; последнее затем Центробанк использует как убойный аргумент в защиту сохранения нынешней системы щедрого вознаграждения «профессионалов», работающих в Центробанке...

Вопрос об уровне доходов принципиален. И его уместно ставить, но только не как отражение чьего-либо лишь завистливого любопытства, а иначе, более системно. Вот вы, уважаемый читатель, как думаете, может ли получиться что-то разумное в стране с «хорошим» Центробанком, но «плохим» Правительством? Ответ очевиден — нет. Подставьте в этот вопрос вместо «хороший» и «плохой», соответственно, «хорошо оплачиваемый» и «плохо оплачиваемый» — ответ, полагаю, от этого не изменится. Для полноты картины подставьте в вопрос вместо Правительства, например. Счетную палату, прокуратуру во главе с Генеральным прокурором. Верховный Суд — как у нас с расследованием и судебными решениями? Или в рыночной экономике это — менее важно? Подставьте, наконец. Парламент и Президента — ответ тот же? Или необходимая квалификация и цена принимаемых решений у какого-нибудь зампреда Центробанка на порядок выше, чем у Президента страны?

В крайнем случае руководители Центробанка, наверное, не будут возражать, если Президенту тоже будут официально и легально прилично платить. На сохранении же своей нынешней системы оплаты труда они настаивают, подчеркивая, что она нужна для обеспечения возможности набирать квалифицированных специалистов. Соответственно, противники такой системы всячески выставляются в СМИ как сторонники вульгарной уравниловки.

Но ведь и это — передергивание. В чем суть вопроса на самом деле? В том ли, что руководители Центробанка много зарабатывают? Или в том, за что они получают деньги, в каких формах и из чьих рук; кто решает, сколько им дать, и весь ли свой доход они получают абсолютно легально и публично, или же часть госресурсов присваивают себе в тайне от общества с помощью тех приемов, которые мы описали выше? Разумеется, корень проблемы в последнем — именно это определяет всю мотивацию и направленность деятельности руководителей нашего Центробанка. Но, разумеется, об этом — о главном — ни слова.

Другой пример подмены понятий. Есть актуальный вопрос о том, должен ли ЦБ быть реально подконтролен и подотчетен, а его руководители — мотивированы государством, четкими нормами закона на общественное благо, на создание условий для экономического развития, а не на извлечение прибыли и ее присвоение. Действительно: за что поощрять или наказывать руководителей Центробанка, если единственное, чем периодически гордится ЦБ — это объем золотовалютных резервов, что, тем не менее, никоим образом не защищает финансовую систему ни от дефолотов, ни от их ожидания и потому неверия в рубль? При этом понятно, что руководителям нашего Центробанка вовсе и не надо, чтобы их государство поощряло — они поощряют себя сами, а на счет наказывать — у государства пока оказываются руки коротковаты. Но перед обществом-то этот вопрос, тем не менее, стоит.

Но вместо рассмотрения по существу именно этих вопросов нам постоянно навязывался спор другой: быть ли ЦБ и его «профессионалам» независимыми, как, якобы, во всем цивилизованном мире. Или же допустить зависимость от Правительства, которое будет использовать ЦБ как дойную корову для бюджета и тем раскручивать инфляцию? Или допустить зависимость от Парламента, где «неквалифицированные депутаты-популисты» примутся выжимать из ЦБ деньги на некие глупые и ненужные предвыборные социальные программы. То есть, читай, выбора нет: либо все — как у нас сейчас, либо — совсем дичь и варварство...

А КАК У НИХ?

Но действительно ли во всем мире так, как у нас сейчас?

Как известно, образцом для подражания для наших реформаторов, во всяком случае на уровне деклараций, являются США — оплот истинного либерализма. Похожа ли Федеральная резервная система США (ФРС) на наш ЦБ?

Конечно же, абсолютно непохожа. И дело вовсе не в том, что у них двенадцать банков, объединенных в единую общефедеральную систему, а у нас один. Различия куда более принципиальны.

Начнем с главного: вся деятельность ФРС США мотивирована на реализацию интересов государства и его экономики, начиная с прямого провозглашения в качестве цели деятельности ФРС именно создания наиболее благоприятных условий для развития экономики. Никаких возможностей присвоения прибыли (а значит, и мотива для ее извлечения) руководители ФРС и ее банков не имеют — вся прибыль в полном объеме (а не лишь ее часть, как у нас) перечисляется в федеральный бюджет США. Причем перечисляется не как у нас — спустя длительный срок после окончания отчетного года (после утверждения годового отчета), — а в ходе самого отчетного года — каждые двадцать дней примерно равными долями.

ФРС в США не является монополистом по регулированию деятельности коммерческих банков, а делит эту функцию с целым рядом других, абсолютно независимых от ФРС органов и организаций.

Под независимостью же ФРС четко понимается ее независимость от исполнительной власти, от Президента США. При этом ФРС полностью подконтрольна обществу и его представителю — Конгрессу США, который вправе осуществлять неограниченный контроль как за деятельностью системы в целом и ее управляющих органов, так и за работой любого из двенадцати банков, входящих в ФРС. Контроль может осуществляться как посредством Главного счетного управления США (GAO — аналог нашей Счетной палаты), так и напрямую специальными комиссиями Конгресса, а также путем назначения независимого (от Президента) прокурора для проведения расследования в случае, если тому есть основания. При этом контроль осуществляется как постфактум (по прошествии определенного времени), так и в текущий период, но с одним исключением: не могу сказать точно в части компетенции независимого прокурора, но для GAO есть одно ограничение — недопустимо проверять текущие операции на открытом рынке (осуществляемые в целях поддержания устойчивости национальной валюты) Во всем прочем — никаких ограничений.

Кроме американской системы (с ФРС, независимой от исполнительной власти), в мире существует и множество других систем, в том числе с центральными банками, являющимися составной частью исполнительной власти. Причем это не где-то на периферии цивилизации и экономики, а в таких наиболее развитых странах мира, как, например, Япония и Великобритания.

Конечно, и там, и там вам скажут, что эта зависимость сохранилась уже лишь формально, а реально Правительство не вмешивается в работу ЦБ. Что ж, все правильно — вмешиваться по мелочам не нужно. Но ведь формальную зависимость сохраняют не зря — случись серьезный кризис — за все будет отвечать Правительство. И если действия ЦБ с точки зрения Правительства окажутся не соответствующими государственным интересам — про «формальные» рычаги вспомнят. И более того, даже если от этих «формальных» рычагов зависимости ЦБ от исполнительной власти и откажутся, внеся соответствующие изменения в законы, тем не менее, зависимость центральных банков от парламентов сохранится. А правительства в этих странах, как известно, также формируются парламентами, их правящим большинством. Меньшинство же практически во всех странах с парламентской системой правления (то есть, когда исполнительная власть формируется парламентским большинством) имеет право на создание комиссий по расследованию деятельности правительства и его должностных лиц, а также любых государственных учреждений и организаций. Таким образом, налицо и единый центр всеобъемлющего контроля и ответственности (парламентское большинство), и возможность парламентского меньшинства осуществить необходимый альтернативный контроль

Есть и китайская система, где ЦБ в конечном счете подчинен высшему партийно-государственному руководству. Стоит отметить, что финансово-кредитная политика, проводимая этим единым руководством, не имеет ничего общего с идеями, пропагандируемыми Международным валютным фондом и принятыми к исполнению у нас.

В Китае на протяжении последних лет дефицит бюджета покрывался не зарубежными займами (за которые нам — России — придется рассчитываться еще многие десятилетия), а кредитами ЦБ. Но выдавались в Китае эти кредиты не под дутые программы создания очередных шикарно живущих приправительственных фондов и центров по разработке чего-нибудь про реформы, не под финансирование зарубежных «экспертов-консультантов» по имиджу приватизаторов (на все это у нас в России массово расходовались средства кредитов международных финансовых организаций), а под реальное развитие инфраструктуры экономики: энергетики, транспорта, связи — через специальные жестко контролируемые государством «бюджеты развития». И в результате, в отличие от России, где все делается «правильно», по рецептам МВФ, ни такой неуправляемой инфляции, как у нас, ни дефолтов, подобных происшедшему в 1998 году — в Китае ничто подобное не допускалось.

Таким образом, вывод очевиден: если есть здравый смысл и нацеленность на реализацию общенационального интереса, если есть элементарный государственный порядок, то можно организовать Центробанк и эффективное управление государственной финансовой системой по-разному. Нельзя только так, как у нас — передоверить важнейшие государственные функции и управление масштабными государственными ресурсами неким самопровозглашенным «чудо-профессионалам», не вводя их законом в жесткие рамки, вынуждающие и обязывающие действовать в интересах общества, и при этом оставляя их в непубличной, но фактической зависимости от главы государства, являющегося одновременно и реальным главой исполнительной власти. Тут уж точно результат будет именно тот, что мы имеем.

ШИЛО НА МЫЛО?

С учетом имеющегося у нас опыта жизни с рублем в руке и долларом в уме, зачастую хочется найти радикальное решение, вроде перехода на какую-то другую, комбинированную англо-японско-китайскую систему, при которой одно правительство, или одно парламентское большинство, или одно Политбюро отвечало бы за все. И, соответственно, руководители Центробанка были бы им подчинены и безобразий, подобных тем, что нам известны (а еще более — все еще неизвестны), не допускали

Такие предложения я слышал неоднократно. Что ж, так мы устроены, что подмена понятий в споре, навязывание второстепенной проблемы вместо основной — достигает своей цели И не исключено, что в какой-то момент (после очередного дефолта и т.п ), когда нужны будут уже не только козлы отпущения, но и видимость радикальных мер по изменению самой системы, вместо приведения в соответствие со здравой логикой норм, правил и механизмов работы нынешнего ЦБ может быть осуществлена подобная реформа. Даст ли она что-нибудь? Ответ на этот вопрос станет яснее, если мы проанализируем, как у нас Президент, Правительство и Парламент реализуют хотя бы свои ныне имеющиеся функции. Из того, о чем мы уже говорили выше, иллюстрацией может быть первая часть этой книги «Тропические кочегары в действии», посвященная управлению нашей государственной собственностью...

В целом же все зависит от того, как будет выстроена новая система — в соответствии с логикой мотивирования на служение интересам общества или же как ныне — вопреки им. В последнем случае (как это вообще-то часто у нас и бывает) такую реформу уместно будет сравнить с ситуацией, когда вместо ремонта в машине изначально дефектных, например, тормозов ресурсы тратятся на покупку другой машины ... с неисправным, например, рулевым управлением... Далеко ли уедем?

Пока же дело ограничивается практически лишь косметическими изменениями, которые, образно говоря, являются заменой шила на мыло. Причем мыло предлагается такое, что оно зачастую даже хуже того шила, что было раньше

Так, летом 2002 года после долгих и продолжительных дебатов некоторые изменения в закон о ЦБ все-таки были внесены. Часть важнейших полномочий по регулированию механизмов деятельности ЦБ попытались изъять из рук руководства самого ЦБ и его Совета директоров. В частности, острый спор разгорелся по ключевым вопросам о том, кто будет определять систему бухгалтерского учета Центробанка, устанавливать смету расходов ЦБ на собственное обеспечение, зарплату Председателю Центробанка и его заместителям и т. п.

Результат, казалось бы, обнадеживает — решение ряда из перечисленных ключевых вопросов из рук Совета директоров Банка изъято. Значит, наконец-то хотя бы частичная, но все же победа?

Признаюсь, пользуясь лишь информацией СМИ, я оказался столь близок к тому, чтобы поверить в возможность торжества (после семи лет борьбы) хотя бы минимального здравого смысла в организации нашей финансовой системы, что на одном из мероприятий весной 2002 года даже спросил М.Задорнова, действительно ли и он поддерживает такой законопроект? Ответ оказался положительный. После чего мне осталось лишь спросить: «Миша, что же случилось, почему семь лет назад ты выступал за одно, а теперь — за другое?» Ответ я получил примерно такой: «Ничего подобного, я всегда за это выступал...» С учетом всего выше уже изложенного, читатель может себе представить мое недоумение. Тем не менее, мы договорились, что он направит мне последний вариант законопроекта, подготовленный тогда уже ко второму чтению.

Изучение полученного от Задорнова текста все расставило по своим местам: подозревая своего бывшего коллегу по «Яблоку» в конъюнктурном изменении позиции, я был неправ. В новом проекте все осталось, как и прежде: в пользу произвола, безнаказанности и, соответственно, безответственности...

Данный текст является ознакомительным фрагментом.