Глава 6 Создание региональных экономических объединений

Глава 6 Создание региональных экономических объединений

Анализируя дискуссию по проблемам изменения мировой политической и экономический системы, которая заметно интенсифицировалась в связи с мировым экономическим кризисом, нетрудно заметить, что баланс глобальной и региональной проблематики в ней существенно изменился в пользу региональных проблем и вопросов взаимодействия региональных политических и экономических комплексов с глобальной системой. Данное обстоятельство обусловлено двумя факторами.

Во-первых, превалирующие совсем недавно представления о темпах глобализации, размывании государственного суверенитета и гомогенизации мировой экономики и политики существенно обогнали реальность. Мир глобализируется, но этот процесс идет неравномерно и медленно, всемирные механизмы глобализации вроде ВТО дают сбои, а региональные интеграционные схемы, наоборот, все чаще демонстрируют успех. Усиление роли государств в экономическом регулировании и протекционизма в целом в связи с кризисом также заставило экспертное сообщество пересмотреть свои представления о темпах и глубине процессов глобализации.

Во-вторых, в мире практически не осталось, за исключением США, глобальных игроков, обладающих не только глобальными интересами, но и глобальным видением мира в целом, а также ресурсами для форматирования политической и экономической систем в глобальном масштабе. Призыв «мысли глобально, действуй локально» сегодня все чаще интерпретируется как «мысли и действуй регионально». Практически все крупные центры экономической мощи и политического влияния (Европа, Китай, государства Персидского залива, АСЕАН) сегодня формулируют свою политическую и экономическую стратегии в региональных рамках.

В настоящее время регион, с точки зрения многих экспертов, становится системообразующей единицей мировой политико-экономической системы в вопросах как безопасности, так и экономического развития. Следует заметить, что и Россия в последние годы направляет существенные усилия на региональные проекты политической и экономической интеграции (ОДКБ, ШОС, Таможенный союз). Причины выделения Россией в своих планах прежде всего региональных вопросов является как общая логика развития сегодняшнего мира, так и концентрация ее национальных интересов в пределах Евразии. В дополнение следует отметить и некоторое отрезвление, наступившее в российском руководстве относительно возможностей нашей страны экономически и интеллектуально влиять на перестройку мировой финансово-экономической системы. Предложения России были вежливо выслушаны на лондонском саммите Большой двадцатки, но всерьез их обсуждать участники, по сути, не стали. Будучи не силах повлиять на изменения глобальных правил игры, Россия сконцентрировала свои усилия на обустройстве части постсоветского пространства.

Такую политику России следует рассматривать не изолированно, а как часть усилий, предпринимаемых ею как для выхода из текущего кризиса, так и для защиты своей экономики и политического суверенитета от грядущих потрясений.

Россия активно участвует в глобальной дискуссии о необходимости и путях реформирования существующей финансово-экономической архитектуры мира. Она поддержала идеи реформирования мировых финансовых институтов, изменения их повестки дня и системы управления ими, а также обсуждение идеи замены нынешней мировой резервной валюты (доллара) другими инструментами – СДР , корзинами валют, включающими валюты новых экономических гигантов. Не прекращается дискуссия о создании новых международных финансовых институтов, и некоторые шаги в этом направлении уже сделаны, прорабатываются вопросы об усилении регулирования международных и национальных финансовых рынков.

По нашему мнению, формируемая Россией политика в отношении проектов региональной интеграции во многих аспектах перекликается с задачами закрепления страны на выгодных позициях в глобальной политико-экономической системе и должна рассматриваться исходя из тех же методологических посылок.

6.1. Причины роста интереса к региональной проблематике в 1990–2000-х годах

Регионализм как политическая и экономическая тенденция был выведен на передний план мировой политики и экономики несколькими разнородными, но тесно связанными между собой процессами. В качестве основных среди них можно выделить два: политические последствия окончания холодной войны и смещение фокуса многих проблем международной безопасности на региональный уровень, а также замедление темпа мировой экономической интеграции, в частности отсутствие прогресса на дохийском раунде ВТО. Последнее подтолкнуло многие государства к идее решения своих внешнеэкономических проблем и проблем развития через региональные механизмы, прежде всего региональные экономические объединения. В дополнение к этому, крупные государства, не в силах существенно повлиять на формирование глобальных режимов, поставили перед собой задачу формирования хотя бы региональных политико-экономических режимов для обеспечения своих интересов. Рассмотрим эти факторы подробнее.

Холодная война и созданная ею биполярная система мироустройства двояко влияла на вероятность и интенсивность возникновения региональных конфликтов. С одной стороны, многие местные конфликты интернационализировались. Большинство сторон региональных конфликтов принимали статус ведомого и клиента в отношении одного из полюсов системы и обращались к нему за поддержкой. Опасаясь того, что помощь противостоящей державы своему клиенту станет решающей и позволит противоположной стороне победить, сверхдержавы вынуждены были приходить на помощь своему клиенту даже в тех случаях, когда такие действия не вполне соответствовали ее интересам. Существовала и обратная тенденция: сверхдержавы опасались эскалации локального конфликта до уровня глобального, а потому активно сдерживали развитие конфликтов. Они также оказывали существенное стабилизирующее влияние на возникновение и эскалацию конфликтов в подконтрольных им зонах, поскольку опасались внутреннего раскола своего лагеря, который дал бы повод и возможность для вмешательства противостоящей стороны.

Сегодня сдерживающий фактор присутствия в региональной политике сверхдержав исчез. С одной стороны, у глобальной державы – США – и великих держав во многом исчез стимул присутствовать в региональной политике безопасности, и региональная политика безопасности во многих случаях стала для великих держав делом местным. С другой стороны, великие державы не готовы более в условиях, когда они уже не ощущают угрозу своей безопасности, направлять существенные ресурсы на управление региональными конфликтами.

Регионализация политики безопасности не является универсальной тенденцией. Многие вопросы безопасности по-прежнему могут рассматриваться лишь на глобальном уровне. К таким вопросам относится, например, проблема распространения ядерного оружия. В то же время большинство государств вынуждены искать новые способы обеспечения свой безопасности. Одним из магистральных путей в этом направлении на сегодняшний день становится создание региональных объединений как военно-политического, так и экономического плана.

К настоящему моменту регионы более рельефно видны на политической карте мира. По сравнению с глобальным уровнем они стали более частой и очевидной ареной военно-политических конфликтов. В то же время окончание холодной войны открыло возможность к построению более стабильных региональных режимов, которые могут благотворно влиять на поддержание и укрепление безопасности стран-участниц.

Рис. 6.1. Рост количества региональных экономических объединений (РЭО) в мире

Важной причиной, вызвавшей повышение интересов политиков и ученых к региональным системам различной природы стало относительное замедление процессов глобализации торговли и разочарование в глобальной финансовой системе, погрузившей большинство государств мира в экономический кризис. В мире постоянно растет число региональных соглашений по торговле. Всего к 2009 г. в мире действовало 470 региональных экономических объединений разных типов, причем около 120 из них были вполне активны.

Причины усиления регионализации видятся экспертами по-разному. Одни специалисты указывают на кризис в ВТО, вызванный глубинным конфликтом интересов индустриальных и развивающихся стран, что не позволяет этой организации сделать мировую торговлю полностью глобальной [83] . Другие видят основную проблему в чрезмерно возросшем числе участников ВТО, что делает любую попытку нахождения компромисса между ними бесполезной [84] . Существуют объяснения повышения интереса государств к региональным экономическим объединениям, лежащие в области общей культуры, языковой близости, осознания общей идентичности [85] . Независимо от того, какой комплекс факторов влияет на замедление процесса развития глобальной торговой организации, он очевиден, как очевиден и растущий интерес к созданию местных, региональных торговых режимов.

Аналогичные тенденции наблюдаются и в мировой валютно-финансовой системе. В то время как глобальная финансовая архитектура в целом пока остается неизменной и прошедшие встречи «финансовой двадцатки» наметили лишь косметические меры по ее ремонту, все новые группы государств идут по пути создания региональных валютно-финансовых систем. Примеры такой политики можно найти среди государств Персидского залива (создание зоны Халиди), ряда латиноамериканских государств (зона Сукре), а также в расширении зоны использования юаня во внешнеторговых расчетах через своповые соглашения с торговыми партнерами Китая. Подобные действия не создают по-настоящему глобальную альтернативу существующей мировой валютно-финасовой ситеме, но значительно ее реконфигурируют, позволяют странам – участницам региональных валютных систем, и особенно странам – организаторам региональных валютных систем, решить целый ряд экономических и политических проблем, укрепить и стабилизировать свои доходы и политическое влияние.

6.2. Политика и экономика региональной интеграции

Несмотря на то что исследования политических и экономических процессов регионального уровня начались более 50 лет назад, единого определения региона ни экономисты, ни политики так и не выработали. Сегодня по-прежнему остается актуальной констатация американского политолога Я. Вайнера: «Хотя экономисты утверждают, что находят пользу в концепции “экономического региона”», нельзя сказать, что им удалось подобрать функциональную формулу для определения того, входят ли две или более территории в единый экономический регион» [86] .

Основное различие, которое имеется в литературе по поводу определения региона, – это необходимость наличия географической близости стран-участниц. Некоторые авторы полагают, что в основе регионализма лежат «естественные силы близости, общность политики и источников получения дохода, интенсивная внутрифирменная торговля» [87] . Существенным подспорьем в понимании природы региона являются и другие негеографические его определения. Так, известный американский политолог Б. Коен считает, что использование группой стран единой валюты также формирует особый тип региона [88] , а его коллега Ч. Купчан добавляет, что регион составляют страны, ощущающие некую общность, которая может быть основана на разных факторах – религии, языке, культуре [89] . Признавая ценность данных концепций для некоторых специфических ситуаций, мы все же берем за основу традиционное географическое определение региона, которое подразумевает непропорционально высокую концентрацию экономических связей и/или координацию внешнеэкономической политики группой стран, находящихся в непосредственной близости друг от друга.

Такое определение также включает концентрацию военно-политических связей между соседствующими странами, поскольку данные государства «являются или ощущают себя политически взаимозависимыми» [90] . Экономические связи и политическая взаимозависимость региона формируют единую систему, где взаимосвязи разной природы «демонстрируют высокую степень регулярности и интенсивности, так что изменения, произошедшие в одной части системы, влияют на состояние других частей системы» [91] .

Существенный вопрос, стоящий как перед исследователями, так и перед политиками-практиками, состоит в следующем: является ли регион некой объективной данностью или регионы формируются, в том числе и целенаправленной политикой государств? Во многом ответ на этот вопрос будет зависеть от используемого определения региона. Вместе с тем мы исходим из того, что регионы, и особенно формируемые на их основе региональные организации, в большой степени являются продуктом целенаправленной политики входящих в них государств. Данный вывод касается как экономических, так и военно-политических проектов интеграции. Более того, разделять формы интеграции на экономические и политические можно лишь условно. Очевидно, что заключение военно-политических союзов создает между государствами тесную систему связей и атмосферу доверия, которые способствуют наращиванию торгово-экономических связей и сотрудничества в валютно-финансовой сфере. Торгово-экономические связи, в свою очередь, формируют общность политических интересов стран-участниц, в том числе и в сфере национальной безопасности.

Отталкиваясь от очерченного выше понимания процессов региональной интеграции, можно перейти к обсуждению следующей группы вопросов, имеющих непосредственное отношение к выявлению интересов России и ее партнеров в региональных интеграционных проектах. В центре нашего внимания находятся два вопроса: какие интересы преследуются государствами своим участием в интеграционных проектах? Какие преимущества и обязательства выпадают на долю государств – центров интеграционных проектов?

6.3. С какой целью государства создают интеграционные схемы?

Обычно, говоря о целях экономической интеграции, на первый план ставят экономические выигрыши, которые страны-участницы предполагают получить от данного процесса. Однако это далеко не всегда так. Например, такие региональные организации, как Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива (ССАГПЗ) или латиноамериканская АЛБА, объединились в первую очередь на основе политических интересов и лишь во вторую – стали решать экономические задачи. Вместе с тем аргументы экономического выигрыша весьма важны, поэтому рассмотрим их подробнее.

Работы, посвященные экономической эффективности интеграционных схем для участников, появились уже давно, еще в 1950-х годах. Среди классических работ на эту тему можно вспомнить книги и статьи Я. Вайнера, Дж. Миде и Р. Липси, где показано, что создание региональных интеграционных схем создает между их участниками более интенсивные торговые потоки, чем с внешними странами, и поэтому способствует более быстрому росту их благосостояния [92] . Данные выводы исходят из классических теорем политэкономии о выгодности торговли – модели Рикардо и неоклассической модели. В 1970-х годах доказано, что можно формировать такие региональные интеграционные схемы, которые, с одной стороны, отвечают экономическим интересам всех их участников, а с другой – не подрывают благосостояние стран, оставшихся вне схемы [93] . Подчеркивалось также, что создание региональной экономической организации расширяет объем внутреннего рынка стран-участниц и дает объединению бо?льшую рыночную силу ( market power ), чем странам-участницам по отдельности. Это, в свою очередь, позволяет участникам сформировать оптимальный тариф по отношению к третьим странам. Кроме того, существуют работы, доказывающие экономическую эффективность создания таких форм региональной интеграции, как валютные зоны [94] .

Общим для всех концепций экономической эффективности создания региональных экономических объединений является идея о том, что подобного рода региональные договоренности снижают «потери на трение» во взаимной торговле и взаиморасчетах стран-участниц, а также ведут к повышению их благосостояния. Однако следует отметить, что при этом остаются открытыми несколько вопросов, весьма важных для принимающих решения политиков, а именно: об относительной полезности таких объединений для разных участников (кто выиграет относительно больше, а кто – относительно меньше) и как в результате внутри объединения изменится баланс богатства и влияния между его участниками. Важна и другая проблема: какие группы интересов в том или ином государстве от таких схем выигрывают, а какие – проигрывают. И, наконец, не последним является и вопрос об относительном перераспределении выгоды от государства (таможенные сборы) к бизнесу. В практической политике такие последствия создания региональных схем интеграции могут иметь большее значение, чем соображения об общей выгоде подобных проектов.

Таблица 6.1

Уровни интеграции

Существует также весьма аргументированная точка зрения, согласно которой двигателем экономической интеграции являются в первую очередь политические интересы, и они же порой становятся препятствием для экономической интеграции, несмотря на очевидные «денежные» выгоды. По нашему мнению, данный подход не только интересен, но и хорошо применим к российской ситуации, где региональные схемы экономической интеграции формулируются не столько бизнес-сообществом, сколько политическим руководством страны.

С точки зрения политической науки интерес государства к формированию интеграционных схем можно объяснить и описать как минимум двумя способами: с позиции анализа институтов и их функций, а также как часть общей политики государства по укреплению своего влияния в конкурентной среде международных отношений. Соответственно данные подходы будут представлять школы функционализма и реализма.

Функциональный анализ исходит из того, что государства создают различные международные институты (в том числе и региональные) для решения неких функциональных задач. Согласно такой точке зрения укрепление региональных торгово-экономических связей подталкивает государства к созданию институтов, которые продвинут эти связи на новый уровень и тем самым повысят благосостояние участников [96] . Существенное воздействие на этот процесс могут оказывать негосударственные игроки. Так, Э. Хаас показал, как группы бизнес-интересов и некоторые политические партии европейских стран способствовали созданию единой Европы [97] . Вновь образованные институты ведут работу по решению экономических задач, повышают благосостояние заинтересованных групп и благодаря этому завоевывают себе дополнительную политическую поддержку в дальнейшем расширении институтов.

В последние десятилетия классические аргументы функционалистов были дополнены еще несколькими интересными положениями. Представлены свидетельства тому, что региональные интеграционные институты способны в какой-то степени компенсировать «провалы» рынка ( market failures ) [98] . Международные институты регионального уровня стимулируют государства к расширению сотрудничества также и благодаря тому, что минимизируют проблему коллективных действий (трудности взаимодействия большого числа участников и соблазн «проехаться зайцем» за счет других участников). Минимизация достигается как появлением возможности увязывать множество разных вопросов и тем самым повышать для государств потенциальный ущерб при невыполнении договоренностей, так и удлинением горизонта планирования, что дает государствам больше оснований проводить политику взаимности в долгосрочной перспективе [99] .

Вместе с тем объяснения стимулов к созданию региональных объединений, предлагаемые функционалистами, на наш взгляд, достаточно далеки от мэйнстрима российского политического мышления. Современная российская внешняя политика в существенной степени построена на видении мира с позиций реализма и конкурентной среды, поэтому основное внимание в анализе движущих сил создания региональных объединений, видимо, следует уделять концепциям, предложенным школой реализма.

Первая из таких концепций – демонстрация зависимости векторов расширения торговли и создания экономических блоков от системы военно-политических связей государства. Е. Мэнсфилд и Дж. Гова в свое время провели подробный сравнительный анализ географии и интенсивности военно-политических союзов с географией и интенсивностью мировой торговли и пришли к выводу о том, что военно-политические связи являются определяющим фактором в укреплении торгово-экономического и финансового сотрудничества [100] . Иными словами, было показано, что экономические региональные объединения, как правило, – это продукт военно-политического сотрудничества и что государства в большей степени склонны либерализовывать свою торговлю с политическими союзниками, чем с соперниками.

Другая отправная точка анализа региональных объединений в духе реализма – понимание региона как системы, формируемой и управляемой региональной державой-гегемоном. В отличие от мировой системы региональная система не является закрытой и при анализе выстраиваемых в ней взаимосвязей необходимо учитывать наличие внешних для нее факторов как военно-политического, так и финансово-экономического свойства. Тем не менее в ее центре находится региональный лидер, у которого есть и потенциал, и воля выстраивать архитектуру региональной политической, экономической и финансовой систем.

Региональный военно-политический гегемон в своей политике региональной экономической интеграции руководствуется двумя основными стимулами.

Один из них заключается в следующем. Внешняя торговля генерирует выигрыш в экономической эффективности, а тот может использоваться как способ укрепления военно-политической мощи державы. По этой причине у регионального гегемона нет сильной заинтересованности в расширении торговли с потенциальными соперниками и, наоборот, есть интерес к созданию регионального объединения, отделенного от соперника общим таможенным тарифом. Установление такого тарифа призвано перераспределить выигрыши от торговли в пользу державы – организатора таможенного союза. Другой стимул состоит в том, что коммерческое усиление политических союзников укрепляет союз в целом и его лидера в том числе [101] .

Схожие по природе механизмы действуют и в рамках региональных валютных интеграционных проектов, т.е. валютных зон. В своем исследовании валютных зон Б. Коэн подчеркивает, что архитектура валютных зон и отношения политического влияния между их участниками находятся во взаимосвязи, причем отношения военно-политического доминирования первичны [102] . Параллельно с расширением географического пространства использования некой валюты расширяется и зона политического влияния государства, которое эту валюту эмитирует. Остальные государства – участники валютной зоны начинают зависеть в обеспечении своей финансовой стабильности от государства-гегемона. Но и свобода рук государства-гегемона в своей денежной политике оказывается ограниченной – местный центр региональной финансовой системы вынужден поддерживать доверие к своей валюте и проводить стабильную денежную политику.

Концепция регионального доминирования позволяет выявить и политические стимулы «малых» государств региона к вступлению в региональные экономические объединения с крупной державой.

Во-первых, вместе с региональной системой экономической интеграции «малые» страны получают и определенные политические экстерналии: укрепление легитимности правящих режимов и неформальных отношений в области безопасности, вытекающие из экономической близости страны с региональным гегемоном [103] . Поскольку в современном мире основные угрозы безопасности государств являются внутренними, а не внешними, подобные отношения с региональным гегемоном очень ценны для правящих элит. Интересен аргумент, согласно которому новые страны становятся участниками экономических объединений и потому, что видят пример соседей и боятся остаться «за бортом» неких потенциально важных процессов. Таким образом, появление соглашений стимулирует заключение новых договоренностей, к которым новые государства присоединяются частично из соображений конкуренции, частично из-за желания войти в уже доказавшие свою эффективность группировки.

Во-вторых, строительство общих с гегемоном институтов экономической интеграции предоставляет другим участникам проекта некоторые инструменты сдерживания гегемона в его экспансионизме и возможность участия в выработке коллективных решений. В отсутствие экономических интеграционных соглашений страны лишаются платформы для согласования своих внешнеполитических интересов.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.