1.3. Нормативно-правовое обеспечение управления градостроительным комплексом и проблемы совершенствования градостроительного законодательства

1.3. Нормативно-правовое обеспечение управления градостроительным комплексом и проблемы совершенствования градостроительного законодательства

Анализ специальной литературы по вопросам нормативно-правового обеспечения градостроительной деятельности свидетельствует о многополярности точек зрения по этому вопросу.

Так, например, по мнению профессора Н. М. Конина, все нормативно-правовые акты по государственному регулированию хозяйственных субъектов в строительном комплексе по их направленности, содержанию и функциональному предназначению можно разделить на две категории:

1. Законодательство о градостроительной деятельности, где главная роль принадлежит Градостроительному кодексу РФ и нормативным актам.

2. Законодательство, устанавливающее нормы, правила и порядок обеспечения экологической, техногенной, пожарной, технологической, санитарно-эпидемиологической и других видов безопасности, которые должны получать отражение в строительных нормах и правилах регламентирующих сам процесс строительства любых зданий и сооружений.[63]

Приведённая автором классификация заслуживает внимания, однако за последние годы произошли достаточно заметные изменения в различных сферах экономики, в том числе и в градостроительном комплексе Российской Федерации. Так, в 2004 году в России была проведена административно-правовая реформа системы органов исполнительной власти. Кроме того, за прошедший период был принят ряд федеральных законов, регулирующих вопросы градостроительного комплекса. Например, с января 2005 года вступил в действие Градостроительный кодекс РФ, в декабре 2004 г. приняты Жилищный кодекс РФ, Федеральный закон «О жилищных строительных кооперативах» и др. Поэтому, на наш взгляд, в первую группу, предложенную Н. М. Кониным, после слов к «Градостроительному кодексу РФ и других нормативных акты» необходимо добавить «относящиеся к строительному комплексу».

Достаточно оригинальную классификацию предлагает профессор С. Г. Замойский. В её основу он кладёт целеобразующие критерии нормативно-правовых градостроительных актов.[64] Есть и другие точки зрения.[65] На наш взгляд, в основу системы рассматриваемого анализа должно быть положено расположение и группировка актов в зависимости от их юридической силы.28

Применяемые в сфере управления градостроительным комплексом нормативно-правовые акты можно дифференцировать на законные и подзаконные.

Согласно ст. 3 ГрК РФ отрасль градостроительного права включает в себя Конституцию РФ, настоящий кодекс и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, система законов в сфере управления строительством является трехуровневой и состоит из Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Ведущую роль в этой системе играют Конституция РФ и федеральные законы (в первую очередь ГрК РФ), т. е. нормативно-правовые акты, принимаемые Государственной Думой Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации является актом высшей юридической силы. В ней устанавливаются основополагающие принципы организации и деятельности государства, его органов, политической, экономической социально-культурной и иных сфер общества. Конституция РФ также закрепляет права и свободы человека и гражданина, принцип федеративного устройства Российской Федерации. Участие граждан и их объединений в градостроительной деятельности, обеспечение свобод такого участия базируется на ст.32 Конституцией РФ о праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, ст. 33 Конституции РФ предусматривает право граждан обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления по вопросам осуществления градостроительной деятельности, ст. 31 Конституции РФ наделяет правом проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования.

Свобода участия общественности в градостроительной деятельности во многом определяется её информационным обеспечением (см. ст. ст. 56–57 гл. 7 ГрК РФ «Информационное обеспечение градостроительной деятельности). Согласно ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами (например, проектной строительной документацией), непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. В соответствии со ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Конституционные нормы по вопросам управления градостроительной деятельностью содержатся также в конституциях республик Российской Федерации.[66]

Следующими после Конституции РФ актами высшей юридической силы являются федеральные законы, принимаемые Государственной Думой, Федерального Собрания Российской Федерации.

Федеральные законы, регулирующие градостроительные управленческие отношения, также можно подразделить на два уровня – это Градостроительный кодекс РФ, служащий основой правового статуса физических и юридических лиц в сфере градостроительства и иные федеральные законы.[67]

Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ занимает особое место в системе градостроительного законодательства – он является связующим звеном между Конституцией РФ и остальным массивом законодательства, регулирующим градостроительные отношения. Этот кодекс в ст. 6 устанавливает исключительные полномочия органов государственной власти в сфере градостроительства. В этой части ГрК РФ является законом прямого действия и применяется на всей территории Российской Федерации. ГрК РФ вводит также общие установочные нормы, которые относятся к компетенции исполнительных органов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулированием в сфере градостроительства. (ст.7).

Останавливаясь на федеральном уровне деятельности органов исполнительной власти в исследуемой сфере, отметим, что в частности, Положение о подготовке и утверждении документов территориального планирования Российской Федерации содержит в себе ряд административно-материальных и административно-процессуальных вопросов, решение которых возложено на Правительство РФ. Например, Кодексом установлено, что Правительством Российской Федерации утверждаются схемы территориального планирования Российской Федерации (ч. 1 ст. 11), устанавливаются состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования РФ, порядок внесения изменений в такие схемы (ч. 2 ст. 11), порядок согласования проекта схемы территориального планирования РФ, состав и порядок работы согласительной комиссии (ч. 12 ст. 12),[68] порядок подготовки и утверждения плана реализации территориального планирования РФ (ч. 4.1 ст. 13), порядок согласования проектов схем территориального планирования субъектов РФ, состав и порядок работы согласительной комиссии (ч. 12 ст. 16), порядок согласования документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии (ч. 3 ст 18).

Анализ содержания ст. 6 ГрК РФ позволяет сделать вывод о наличии полномочий и у других федеральных органов исполнительной власти. Например, в подготовке и утверждении документов территориального планирования Российской Федерации вправе участвовать уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, на который возложено право согласовывать проекты схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации в случаях, указанных в ч. 1 ст. 16 ГрК РФ.[69]

Градостроительным кодексом РФ урегулированы основные вопросы, связанные с территориальным планированием и градостроительным зонированием; установлены основы планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства; определены требования к организации информационного обеспечения градостроительной деятельности; установлены основания юридической ответственности за нарушения законодательства о градостроительной деятельности.

В настоящее время принципом градостроительного законодательства на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации на практике становится правило – все другие законы о градостроительстве не должны противоречить этому базовому законодательному акту, регулирующему отношения во всей градостроительной сфере. ГрК РФ принадлежит к категории кодифицированных актов, иерархический приоритет которых по отношению к актам текущего законодательства обусловлен структурно-содержательными признаками, присущими первым. Поэтому ч. 2 ст. 3 ГрК РФ прямо предусматривает, что федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить ГрК РФ. Аналогичную норму содержит и ч. 3 указанной статьи, относящаяся к нормативным актам субъектов Российской Федерации.

К смежным с градостроительными отношениями относятся прежде всего земельные отношения, регулируемые ЗК РФ.[70]

В регулировании земельных отношений участвуют и к земельному законодательству относятся Федеральные законы от 10 января 1996 года N 4-ФЗ «О мелиорации земель»,[71] от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»,[72] от 2 января 2000 года N 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре».[73]

Будучи базисным среди природоресурсного законодательства земельное законодательство включает Федеральные законы от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ «О землеустройстве»,[74] от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»,[75] от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую»[76] и др., всего более сотни федеральных законов.[77]

Регулирование земельных отношений, находящихся в совместном ведении РФ и субъектов РФ согласно ст. 72 Конституции РФ, осуществляется также на основе земельных законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Лесное законодательство представлено головным актом – Лесным кодексом РФ от 29 января 1997 г. (в ред. Федеральных законов от 25 июля 2002 г. N 116-ФЗ, от 10 декабря 2003 г. N 199-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N199-ФЗ, с изм. внесёнными Федеральными законами от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ).[78] Регулирование лесных отношений осуществляется им с учётом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение.[79]

Согласно ст. 133 ЛК РФ леса, расположенные на землях городских поселений, предназначена для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, а также для сохранения благоприятной экологической обстановки.

В лесах, расположенных на землях городских поселений, запрещается осуществление лесопользования, несовместимого с назначением этих лесов. Допускается проведение в указанных лесах рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, прочих рубок.

Лесное законодательство содержит постановление Правительства РФ, например, от 17 ноября 2004 г. N 2004 «О расчёте и возмещении потерь лесного хозяйства при переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и при переводе земель лесного фонда в земли иных категорий».[80]

Водное законодательство включает, прежде всего, Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. Согласно ст. 39 обособленные водные объекты, принадлежащие на правах собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, являются муниципальной собственностью. В муниципальной собственности находятся обособленные водные объекты, предназначенные для муниципальных нужд. От имени муниципальных образований права собственности осуществляют соответствующие органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 1 ВК РФ обособленный водный объект или замкнутый водоём – это небольшой по площади и непроточный искусственный водоём, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.[81]

Использование и охрана лесов и водных объектов при градостроительстве имеет большое значение для обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности граждан, поэтому сочетание градостроительного и лесного, водного законодательства имеет принципиальный характер. В последнее время в ЛК РФ и ВК РФ внесены изменения и готовятся проекты их новых редакций, направленных на разграничение полномочий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, усиление гражданско-правовых начал в природопользовании, уменьшения в нём административных начал.

О законодательстве об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации говорится в ст. 2 ГрК РФ.

В пункте ст. 4 ГрК РФ предусматривается «иное законодательство», которое применяется к градостроительным отношениям, если они не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности, являющимся комплексным составным, не предусмотренным всероссийским классификатором правовых актов.

Ближайшим «иным» законом считается Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г., в ст. 4 которого раскрываются понятия «жилищные отношения» и «участники жилищных отношений», а в ст. 5 – жилищное законодательство, в ст. 8 – применение к жилищным отношениям иного законодательства, в ст. 9 – жилищное законодательство и норы международного права.

В градостроительной деятельности необходимо учитывать требования Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г., в частности:

ст. 7 – «Полномочия органов местного самоуправления в области охраны атмосферного воздуха»;

ст. 16 – «Требования охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности»;

ст. 17 – «Регулирование выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при производстве и эксплуатации транспортных и иных передвижных средств»;

ст. 19 – «Мероприятия по защите населения при изменении состояния атмосферного воздуха, угрожающем жизни и здоровью людей»;

ст. 21 – «Государственный учёт вредных воздействий на атмосферный воздух», ст. 22 – «Инвентаризация выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников», ст. 23 – «Мониторинг атмосферного воздуха».[82]

Многие законы затрагивают регулирование градостроительных отношений, например, Воздушный кодекс от 19 марта 1997 г., которым предусматриваются:

– использование воздушного пространства; запрещение или ограничение использования воздушного пространства; ограничение права пользования гражданскими воздушными судами (ст. 11, 17, 39);

– строительство и реконструкция аэродромов, аэропортов и объектов единой системы организации воздушного движения; строительство в пределах приаэроподромной территории (ст. 45, 46);

– контроль за соблюдением федеральных правил использования воздушного пространства; осуществление государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации; полёт воздушного судна над населёнными пунктами (ст. 12, 28, 72 Возд. Кодекса РФ).

«Иным законодательством РФ», применяемым к градостроительным отношениям, могут считаться Федеральные законы «Об отходах производства и потребления» от 22 мая 1998 г., «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г., «О животном мире» от 24 апреля 1995 г.,[83] «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г.

Градостроительная деятельность учитывает и использует подземные помещения, подземные коммуникации и трубопроводы, в связи с чем применяются Закон РФ «О недрах от 21 февраля 1992 г с последующими изменениями и дополнениями, законы субъектов РФ об общераспространённых полезных ископаемых (глине, песке, гравии, торфе).[84]

Актуальным является взаимодействие и разграничение действия норм градостроительного и гражданского законодательства, представленного, прежде всего, Гражданским кодексом РФ, которым регулируются имущественные и связанные с ними некоторые неимущественные отношения, в частности имеющие отношение к градостроительной деятельности:

ст. 130 – отнесение к недвижимым вещам всего, то прочно связано с землёй, и перемещение чего без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения;

ст. 131 – государственная регистрация в едином государственном реестре учреждениями юстиции права собственности и иных вещных прав на недвижимые вещи;

ст. 260–287 – право собственности и другие вещные права на землю; ст. 288–300 – право хозяйственного ведения, право оперативного управления;

ст. 549–558 – продажа недвижимости; ст. 559–566 – продажа предприятия; ст. 650–655 – аренда зданий и сооружений; ст. 656–670 – аренда предприятий; ст. 784–800 – перевозка; ст. 801–806 – транспортная экспедиция;

ст. 740–757 – строительный подряд, включая распределение риска между сторонами, техническую документацию и смету, обеспечение строительства материалами и оборудованием, контроль и надзор заказчика за выполнением работ по договору строительного подряда, обязанности подрядчика по охране окружающей среды и обеспечению безопасности строительных работ, сдачу и приёмку работ, гарантии качества, устранение недостатков за счёт заказчика;

ст. 758–762 – подряд на выполнение проектных и изыскательских работ, включая передачу заказчиком подрядчику задания на проектирование и иных исходных данных, обязанности подрядчика в соответствии с ними выполнять все работы, согласовывать готовую техническую документацию с заказчиком, а при необходимости вместе с ним – с компетентными государственными органами и органами местного самоуправления, ответственность подрядчика за ненадлежащее выполнение проектных и изыскательских работ.[85]

В ГК РФ предусматриваются и иные общие положения по регулированию имущественных отношений, проецирующиеся на градостроительные отношения, например, порядок заключения и прекращения договоров, в том числе в обязательном порядке (ст. 445), на торгах (ст. 447–449), с помощью публичного конкурса (ст. 1057–1061).

Применяются к градостроительным отношениям и не упомянутые в анализируемой статье административное законодательство (например, Кодекс РФ об административных правонарушениях, законодательство об образовании, о здравоохранении, о культуре, о безопасности дорожного движения, о пожарной безопасности), финансовое законодательство (налоговый кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ).

В развитие ГрК РФ были приняты иные федеральные законы, такие как Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 206 «О внесении изменений в Федеральный закон „О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации“ и в некоторые другие законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования градостроительной деятельности»,[86] Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 215 «О жилищных накопительных кооперативах».[87]

К числу весьма важных, особенно для регулирования отношений связанных с соблюдением строительных норм и правил, следует отнести Федеральный закон от 27 декабря N 184 «О техническом регулировании»[88] который в значительной степени влияет на качество осуществляемой градостроительной деятельности.

Из федеральных законов, также имеющих прямое отношение к функционированию строительного комплекса, следует особо отметить Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 «О защите прав потребителей»,[89] Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».[90] Первый защищает право потребителей строительных услуг, второй содействует развитию конкуренции на рынке строительных услуг.[91]

Однако, как справедливо отмечает В. К Сидорчук, формирование системы федеральных законов в сфере градостроительства пока ещё не завершено.[92] Имеется ряд федеральных законов, прямо предусмотренных ГрК РФ, но по тем или иным причинам не принятых Государственной Думой.

Особенно много проблемных дискуссий возникает, в частности, при реализации Федерального закона «О техническом регулировании».[93]

В основе создавшейся тупиковой ситуации лежит то обстоятельство, что Закон, вступивший в силу с 1 июля 2003 года не допускает с этого момента издания министерствами и ведомствами обязательных норм и правил в сфере обеспечения безопасности продукции (в том числе зданий и сооружений) и процессов её создания. Такие нормы могут содержаться только в технических регламентах. Идеологи реформы технического регулирования не учли тех трудностей, которые возникли при подготовке проектов технических регламентов. В результате регламенты не изданы, а ведомственное нормотворчество запрещено.

Далее отметим явную непродуманность значительной части норм указанного Закона, отсутствие необходимой коррекции с другими нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в сфере градостроительной деятельности. Так, известный специалист в области градостроительного права В. В. Архипов отмечает: «У Закона „О техническом регулировании” удивительная судьба. Весной 2002 года группа малоизвестных публике энтузиастов (не путать со специалистами) взялась за разработку проекта этого закона. Спустя шесть месяцев работу завершили. А затем с невиданной оперативностью недоношенный законопроект был внесён в Государственную Думу, где вскоре и превратился в закон. С 1 июля 2003 года закон вступил в силу.

Ещё на стадии обсуждения законопроекта подавляющее большинство специалистов-практиков выразили ему недоверие. Они дали такой прогноз: этот закон в лучшем случае работать не будет, а в худшем нанесёт ощутимый удар по экономике России. Вот прошло три с половиной года. Закон не работает. А удар по экономике он все-таки нанёс приличный. И лучший. и худший случаи реализовались одновременно».[94]

Однако оставим в стороне несколько эмоциональное выступление (впрочем вполне обоснованное) автора и исследуем создавшуюся ситуацию с позиций административно-правового анализа.

Во-первых, необходимо отметить, что наличие в Законе ст. 46 привело к тому, что вся организационно-правовая база устанавливающая требования безопасности и регулирующая промышленный, строительный и потребительский рынок практически была в бездействии. Итог – массовые происшествия на строящихся или введенных в действие строительных объектах (обрушение путепровода в Екатеринбурге, в аквапарке (Москва) и др.). Однако, сохраняя юридическую корректность, заметим, что экспертизу проектно-сметной документации и сертификацию арматуры можно было проводить и на основе необновленных нормативно-правовых документов. К сожалению такая экспертиза проведена не была. И здесь можно сделать чёткий вывод о наличии управленческо-правового нигилизма, порождённого статьёй 46 и Законом в целом.

В продолжение изучения данного правового аспекта, обозначим и другую проблему. Так, Законом предусмотрена разработка общего технического регламента, по безопасности эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасному использованию прилегающих к ним территорий. Основной организационно-правовой парадигмой здесь является эксплуатация. В то же время безопасно эксплуатировать то, что построено с нарушением требований строительных норм и правил практически невозможно. Учитывая, что вся градостроительная деятельность – процесс складывающейся с организационно-процессуальной стороны из ряда следующих друг за другом стадий, нетрудно сделать вывод о том, что игнорирование таких стадий как изыскательские работы, собственно проектирование и строительно-монтажные работы, приводит к негативным последствиям, так как на этих стадиях и закладываются основы будущей безопасности эксплуатации зданий.

Во-вторых, проводя сравнительно-правовой анализ Закона с другими актами, регулирующими вопросы качества и безопасности строительства, отметим следующее:

1. Он не соответствует по отдельным концептуальным параметрам Соглашению по техническим барьерам в торговле ВТО, европейскому и международному законодательству.

2. В Законе нет чёткого разделения сфер законодательства в области технического регулирования, промышленной безопасности, охраны окружающей среды, охраны труда, пожарной безопасности и здравоохранения.

3. Закон не содержит определения субъектов, полномочных разрабатывать и принимать технические регламенты.

4. Включение в технические регламенты только требования безопасности продукции и процессов и игнорирование показателей качества неприемлемо для организации строительного комплекса, где всё это взаимосвязано.

5. Статья 46 Закона препятствует развитию нормативно-правовой базы регулирования организационно-технических градостроительных отношений.

6. Статья 6 Закона предусматривает разработку общего технического регламента. По вопросам безопасности эксплуатации зданий, строений …», хотя безопасность зданий закладывается и на других стадиях (инженерные изыскания, проектирование, строительство).

Для исправления создавшегося положения, нам представляется необходимым внести в статью 46 Федерального закона «О техническом регулировании» поправку, разрешающую ведомствам корректировку ранее изданных нормативных актов в части норм, отвечающих целям технического регламента. Нынешний статус необязательности Строительных норм и правил (в части, не относящейся к безопасности) ставит эти нормативные акты в трудноопределяемое в правовом аспекте положение. Их требования можно выполнять, а можно и не выполнять. При этом многие учёные-юристы и практики-специалисты говорят о снижении конкурентоспособности отечественной продукции, чему способствовал крупномасштабный управленческий эксперимент с реформой технического регулирования.[95] Есть мнение о существующей угрозе национальной безопасности России накануне её вступления во Всемирную торговую организацию.[96]

Хотелось бы обратить внимание ещё на один аспект проблемы: технические регламенты – нормы с высокой степенью юридической ответственности. Предыдущий опыт их создания показывает, что они всегда разрабатывались профессиональными специалистами с получением научных экспертных заключений. При расплывчатой формулировке «любые лица» на первое место в приоритете правотворческой деятельности выдвинулись коммерческие интересы с игнорированием требований к качеству и безопасности. Поэтому учитывая сегодня разобщённость в деятельности отраслевых (градостроительных) НИИ, представляется необходимым создать межведомственный федеральный орган технического регулирования, подчинив его Правительству РФ.

В процессе нашего научного исследования 1 мая 2007 года был подписан и затем введён в действие Федеральный закон N 65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О техническом регулировании”. Безусловно, в этом Законе есть нужные поправки, появилась возможность проще решать какие-то проблемы, но многие из существовавших проблем сохранились, появились новые вопросы. И в своей основе закон остался тем же. В целом, как представляется, затраченные на изменение закона усилия не приведут к улучшению ситуации по существу, если за этими изменениями не последуют другие и не будут приняты необходимые организационные меры по обеспечению профессионального подхода к реализации закона. Необходимость устранения имеющихся в законе многочисленных нестыковок применительно к области строительства, начиная с целей принятия технических регламентов, снова проигнорирована. Представляется, что вместо решения имеющихся проблем с учётом конструктивной критики закона, которой было немало, авторы изменений просто искали выход из складывающейся почти тупиковой ситуации с разработкой технических регламентов. А утверждения о том, что внесённые в закон изменения являются победой здравого смысла, и теперь закон стал вполне работоспособным, являются скорее желаемым, чем действительным.

Не ставя целью проведение подробного анализа внесённых изменений, остановимся на некоторых основных вопросах:

1. Наиболее существенным с принципиальных позиций изменения Закона „О техническом регулировании” является то, что теперь технические регламенты могут приниматься в общем порядке не только федеральными законами, но и постановлениями Правительства РФ. Раньше Правительству РФ доверялось принимать технические регламенты только в отдельных случаях на время до вступления в силу соответствующих Федеральных законов. Основополагающим требованием Федерального Закона „О техническом регулировании” было исключить возможность принятия обязательных технических норм органами исполнительной власти. Это положение обосновывалось утверждением о том, что технические нормы ограничивают права и свободы граждан и поэтому в соответствии с Конституцией РФ эти нормы могут приниматься только федеральными законами. Доводы о том, что технические нормы защищают права граждан на жизнь и здоровье, в расчёт не принимались. Теперь законодательно подтверждено, что ссылки на Конституцию РФ были неправомерными. Правда, до конца законодатели не пошли навстречу министерствам, которые вырабатывают государственную политику и должны нести ответственность за безопасность и иметь права принимать обязательные технические нормы. Просто некоторые отрасли и области деятельности дополнительно выведены из сферы действия закона новой редакцией статьи 1 и статьи 5 Закона.

Можно ожидать, что в основном технические регламенты будут приниматься постановлениями правительства, а не федеральными законами. Процесс принятия регламентов упрощается, но вряд ли эта частичная уступка будет иметь решающее значение. Во всяком случае, для строительства. Как показали прошедшие годы, установленный порядок и сложившаяся практика разработки регламентов не гарантируют необходимого уровня их качества.

2. Отменённая ст. 8 Федерального закона „О техническом регулировании”, и теперь отсутствует деление технических регламентов на общие и специальные. Принятое до этого по сути правильное направление – структурировать систему регламентов с учётом области их распространения по принципу об общего к частному – было дискредитировано путанным изложением статьи 8, а также непрофессиональными способами её реализации. Отмена статьи 8 позволит решить некоторые конкретные проблемы, но не снимает необходимости обеспечить системный подход к разработке технических регламентов. Пока такого рода попытки просматривались с большим трудом. А без этого невозможно грамотно подойти к определению содержания многих регламентов, в том числе по строительству, с учётом их взаимосвязей и обеспечения необходимой полноты требований по безопасности.

3. В новом законе установлен конкретный перечень из 17 первоочередных технических регламентов, которые должны быть приняты до 1 января 2010 года. Ранее говорили о минимальной «критической массе» – 450 регламентов, которые должны быть разработаны до конца переходного периода (1 июля 2010 года). Утверждённой Правительством РФ программой предусмотрено до 2008 года включительно разработать свыше 1809 регламентов. Судя по всему, никто уже не ожидает, что к концу переходного периода (1 июля 2010 года) будет утверждено нужное число технических регламентов. Нужное для обеспечения безопасности.

Требования перечисленных в новом законе 17 технических регламентов при том количестве и разнообразии объектов технического регулирования, которые приходятся на каждый из них, могут иметь настолько общий характер, что по окончании переходного периода в стране просто не будет чётких обязательных норм по безопасности, на основании которых может вестись достойный диалог между производителями продукции и надзирающими органами. Это видно на примере двух технических регламентов в области строительства, которые в числе семнадцати указаны в законе. Это технические регламенты «О безопасности строительных материалов и изделий» и «О безопасности зданий и сооружений».

Регламент «О безопасности зданий и сооружений», насколько известно, должен заменить собой два регламента, разработка которых была предусмотрена Правительственной программой. Один из них – это практически законченный разработчиками общий технический регламент «О безопасной эксплуатации зданий, сооружений и о безопасном использовании прилегающих к ним территорий», от утверждения которого в разработанном виде, очевидно, отказались вполне справедливо. Другой – специальный регламент «О требованиях к безопасности зданий и других строительных сооружений гражданского и промышленного назначения». Установленные в правительственной программе сроки окончания разработки этого регламента неоднократно менялись – декабрь 2005 года, декабрь 2006 – го, ноябрь 2008 года, но разработка так и не началась, в том числе из-за ненужных дискуссий об изменении названия общего технического регламента по безопасной эксплуатации зданий.

Принятое законом от 1 мая решение о разработке к 2010 году объединённого регламента с новым названием «О безопасности зданий и сооружений» вполне соответствует «строительному компромиссу», который был объявлен на совещании 11 декабря 2006 года в Департаменте технического регулирования Минпромэнерго России и информация о котором была опубликована на сайте Минпромэнерго.

На практике разработка объединённого регламента «О безопасности зданий и сооружений» в рамках одобренной программы разработки регламентов означает, что в этом регламенте будут объединены требования до 100 или более действующих строительных норм и правил. Это градостроительные требования к планировке и застройке территорий, конструктивные, пожарные, санитарные и другие требования к зданиям, их инженерным системам и внешним сетям, нагрузки и воздействия на строительные конструкции, включая сейсмические, требования создания безбарьерной среды для инвалидов и многое другое. Изложить всё это в одном документе в форме требований, соблюдение которых можно проконтролировать для того, чтобы установить соответствие, совершенно нереально. Требуется создание необходимой организационно-правовой базы в виде документов добровольного применения, расшифровывающих общие фразы регламентов.

Самое главное состоит в том, что специалистам строительного нормирования достаточно хорошо известно, каким образом можно решить задачу разработки комплекса технических регламентов по безопасности зданий, сооружений и застройки в целом. Состав комплекса был предложен ещё Госстроем России и его можно было реализовать в течение переходного периода. Ведь методические принципы изложения технических норм, заложенные в Федеральном законе „О техническом регулировании”, вполне корреспондируются с требованиями СНиПа 10-01-94 «Система нормативных документов в строительстве. Основные положения». Различия в том, что в СНиПе с учётом международного опыта достаточно грамотно решены вопросы построения системы норм, организации разработки, утверждения и применения документов, а также учтены особенности, характерные для строительства. И регламент по эксплуатации нисколько не мешал разработке регламентов на продукцию строительства. Тем более что именно вопросы технической эксплуатации строительных объектов менее всего сегодня обеспечены законодательной и нормативной базой.

4. Принятым изменениям в закон введен ещё один вид документа по стандартизации – свод правил. О сводах правил говорилось в информации о «строительном компромиссе», и некоторые считают это большим достижением для строительства. Сводами правил в СНиПе 10-01-94 назывались документы рекомендательного характера, разрабатываемые в развитие обязательных требований СНиП.

На самом деле для строителей, проектировщиков и заказчиков было принципиально важно сохранение единой Системы нормативных документов в целом. Технические регламенты предполагалось разработать в качестве необходимой законодательной основы этой системы. В составе Системы как известно, – строительные нормы и правила (СНиП), своды правил (СП), стандарты (ГОСТ), территориальные строительные нормы (ТСН). Госстроем России предполагалось узаконить всю Систему, а не только своды правил, имеющих ограниченное применение, как это сделано теперь.

Распространяется мнение о том, что поправка о введении в закон понятия, «свод правил» якобы позволяет сохранить Систему СНиПов, своды правил и территориальные строительные нормы как документы добровольного применения, Это «заблуждение» легко рассеивается, если внимательно прочитать закон. Там есть своды правил, но нет ни СНиПов, ни ТСН. Разве что в составе неких «иных документов». СНиПы и своды правил – совершенно разные документы по форме, наименованию и содержанию. Тем более это изменение не касается территориальных строительных норм. Вслед за Федеральным Законом „О техническом регулировании”принципиальная позиция по вопросу о ТСН изложена в статье Градостроительного кодекса. Всё техническое регулирование в области градостроительной деятельности (включая строительство) относится к полномочиям федеральных органов власти. Территориальным органам, по крайней мере после переходного периода, не оставлено ничего, кроме норм градостроительного проектирования. А это не технические, а социально-экономические нормы.

Об обязательных территориальных технических нормах необходимо сказать особо. Если в Федеральном законе „О техническом регулировании” теперь фактически признано, что обязательные технические нормы могут приниматься не только федеральными законами (о чём сказано выше), то совершенно непонятно, на каком основании закон не признаёт территориальных строительных норм. Строительство – это в основной своей части территориальная деятельность. И то, что органы власти субъектов Российской Федерации лишены возможности принимать технические нормативные акты по вопросам строительства, неправомерно и нецелесообразно. Во всех странах с федеративным устройством строительное нормирование в основном осуществляется на территориальном уровне.

5. Действовавшим до 1 мая Федеральным законом „О техническом регулировании” предусматривалось, что для «соблюдения требований технических регламентов» могут на добровольной основе применяться национальные стандарты, перечень которых должен публиковать национальный орган по стандартизации. Национальные стандарты, таким образом, должны служить доказательной базой регламентов в тех случаях, когда это необходимо. Соответствие стандарту означает и соответствие требованиям регламента (практически принцип «презумпции соответствия», о котором много говорится в публикациях). Но в области строительства стандартов на здания не было и нет, есть только стандарты на строительные материалы и изделия. На здания есть СНиПы. Таким образом, из закона фактически вытекала необходимость переработать СНиП в технические регламенты и в национальные стандарты. Можно себе представить масштабы переработки и реальность выполнения этой задачи, учитывая то, как она организована. По предложениям бывшего Госстроя России предусматривалось лишь обобщить требования СНиПов и документов органов надзора для учёта в технических регламентах, сохранив Систему в качестве доказательной базы и внеся необходимые поправки в документы.

Теперь по новому закону все основные строительные нормы и правила предстоит в оставшееся время переработать в один объединённый технический регламент на здания и сооружения, в стандарты и своды правил (или только в технический регламент и своды правил). Но перерабатывать строительные нормы и правила в своды правил представляется нецелесообразным.

Во-первых, потому, что своды правил по определению нового Закона являются документами на процессы, а не на продукцию. Это ясно написано в определении понятия «свод правил», которое установлено в законе. Соблюдение требований свода правил на процессы не может являться гарантией обеспечения безопасности продукции (в данном случае зданий и сооружений). Принцип «презумпции соответствия» применительно к сводам правил на процессы работать не может.

Во-вторых, роль стандартов и сводов правил как юридической базы новым законом обесценена. В качестве юридической базы для оценки соответствия продукции техническим регламентам на основе принципа «презумпции соответствия» новым законом разрешено использовать не только национальные стандарты, и своды правил, но при их отсутствии и фактически любые «иные документы».

В-третьих, своды правил по закону разрабатываются органами федеральной исполнительной власти в пределах своих полномочий в порядке, установленном Правительством РФ.

Ни полномочий, ни управленческо-процессуального порядка сегодня не существует, и когда они появятся – неизвестно. Ясно лишь то, что это (в какой-то части и в новой форме) – возврат к ведомственному нормированию. И если раньше содержание ведомственных норм по строительству хоть как-то координировалось Госстроем России, то теперь никакой координации законом не предусмотрено, и в случае неизбежных противоречий в нормах разных органов власти последнее слово всегда будет за документом (хотя и рекомендуемым) органа надзора.

Показательно и то, что и до выхода нового закона никто не запрещал издавать своды правил по отдельным вопросам проектирования и строительства в качестве актов рекомендательного характера. Хотя и нечасто, но это делалось. Теперь своды правил введены в закон, и для их издания требуются новые сложные управленческие процедуры. Проще выпустить документ любого другого вида, а результат будет тот же.

6. На фоне отсутствия реальной перспективы иметь в ближайшее время и в необходимом объёме технические регламенты, национальные стандарты на здания и своды правил рациональным выглядит принятое Законом от 1 мая 2007 г. вполне разумное, хотя и запоздалое, решение о том, что до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти в целях, соответствующих целям принятия регламентов, и в пределах своих полномочий могут вносить изменения в ранее применяемые нормативные правовые акты.

Но здесь права федеральных органов исполнительной власти вносить обязательные изменения в применяемых ранее нормативные правовые акты в сфере технического регулирования ограничиваются неясностью полномочий и условиями, аналогичными требованиям и порядку разработки регламентов, вплоть до того, что каждое изменение должно приниматься «на основании заключения экспертной комиссии по техническому регулированию» (для технических регламентов легче – с учётом такого заключения). Комиссии создаются федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию, и, как показывает реальная практика, наличие конкретных специалистов из соответствующей области нормирования в этих комиссиях – скорее исключение, чем правило.

Кроме того, не мешало бы уточнить, что федеральные органы исполнительной власти, кроме внесения изменений, имеют право отменять устаревшие документы или документы, вошедшие в противоречие с вновь принятыми актами.

7. Нельзя не остановиться ещё на одном нововведении Закона, которое, видимо не обошлось без участников «строительного компромисса», поскольку появились новые для закона чисто строительные термины. По всему закону, там, где говорится об объектах технического регулирования, слова «обязательные требования к продукции, процессам … и т. д.» заменены словами «обязательные требования к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки … и т. д.».

Где можно найти процессы проектирования и строительства, не связанные с продукцией строительства, – это вопрос к авторам изменений. Но слово «или» вполне ясно означает, что теперь в технических регламентах по строительству можно не устанавливать требований к продукции строительства – зданиям и сооружениям. Достаточно установить требования к процессам проектирования (включая изыскания) производства, строительства и так далее.

То есть в регламенте можно не фиксировать, что кровля здания не должна протекать. Достаточно написать, что должно быть положено три слоя рубероида на мастике. А будет ли она протекать или нет – это уже забота эксплуатирующей организации или собственника. Всё это существовало 20–30 и более лет назад. Вся система прежних СНиПов тогда была построена по видам деятельности (проектирование, производство отдельных видов работ и так далее).

Современные строительные нормы в развитых странах устанавливают требования к законченной продукции – зданиям и сооружениям. Требования к процессам являются всего лишь дополнением требований к продукции необходимым в таких случаях (без чего в строительстве также не обойтись). В СНиПе 10-01-94 была принята именно эта идеология (реализовать которую в полном объёме не успели). На наш взгляд, предложенные изменения не позволяют разрабатывать полноценные регламенты по строительству, содержащие в необходимом единстве требования к зданиям, сооружениям и процессам их создания (конечно, если эти изменения соблюдать).

Данный текст является ознакомительным фрагментом.