Принимая стороны

Принимая стороны

Подъем партийной демократии в XIX в. служил как достижению массового согласия, так и построению более масштабного и изощренного государственного аппарата.

В республике учителей капиталист будет политическим неудачником.

Основы светского западного государства благосостояния, вероятно, были заложены в 1834 г. английским законом о бедных — не потому, что он положительно повлиял на благополучие бедняков (на самом деле влияние было негативным, поскольку закон отменял помощь, предоставляемую бедным, живущим самостоятельно вне стационарных учреждений), а потому, что государство, озаботившись проблемой бедных, передало большую часть соответствующих административных полномочий от непрофессиональных и независимых местных властей своим собственным профессионалам, составлявшим то, что в тот момент начинало оформляться в систему государственной службы. Самым главным автором и инициатором этой схемы усиления государственной власти и расширения ее возможностей для управления был великий утилитарист-практик Эдвин Чедвик, без активных усилий которого вмешательство английского правительства в социальные вопросы могло бы по большей части отодвинуться на несколько десятилетий. Однако случилось то, что случилось, и Чедвик своим рвением ускорил приход исторически неизбежного примерно на двадцать лет, четко осознавая, что, если государство собирается эффективно реализовывать хорошую идею, оно не должно полагаться на добрую волю независимых посредников, которых оно не контролирует[85]. Впоследствии, обратив свою энергию на общественное здравоохранение, он добился создания Центральной комиссии по охране здоровья с собой во главе, с тем чтобы она была распущена после его отставки в 1854 г., продемонстрировав, насколько сильно все зависело от одного человека на этой начальной стадии реализации исторически неизбежного. Лишь в 1875 г. в законе об общественном здравоохранении государство вернулось к воссозданию соответствующего административного органа и тем самым попутно совершило «самое большое посягательство на права собственности в XIX в.»[86]. Учитывая власть, которую государство приобретало над своим подданным в других областях общественной жизни, удивительно, что образование оставалось факультативным вплоть до 1880 г.

На более низком уровне, по сравнению с таким выдающимся деятелем, как Чедвик, инспекторы, появившиеся в результате первых фабричных законов, играли вполне аналогичную роль авангарда социальной реформы и одновременно процесса расширения государственного аппарата. Надзирая за соблюдением все новых фабричных законов, они предельно добросовестно находили другие социальные проблемы, которые государство должно было решать. По мере того как государство энергично бралось за решение все новых проблем, неожиданным побочным продуктом стало то, что власть инспекторов и количество их подчиненных также увеличились. На самом деле первая мощная волна расширения государственного попечения и, параллельно с этим, роста государственного аппарата пришлась на период, начинающийся с принятия закона о реформе 1832 г. и заканчивающийся в 1848 г., как если бы ее целью было закрепление лояльности новых избирателей; затем последовал период относительного затишья с 1849 по 1859 г., совпавший с периодом консервативной реакции на континенте; после чего начался и до сих пор продолжается прилив активизма.

По оценкам, за период с 1850 по 1890 г. число британских государственных служащих увеличилось примерно на 100 %, а с 1890 по 1950 г. — еще на 1000 %; средняя доля государственных расходов в ВНП в ХIХ в. составила 13 %, после 1920 г. она ни разу не опускалась ниже 24 %, после 1936 г. — ниже 36 %, а в наши дни она составляет чуть ниже или чуть выше половины, в зависимости от того, как эти расходы подсчитывать[87]. Долгосрочные статистические ряды заслуженно подвергаются сомнению, поскольку их контекст может существенно изменяться. По аналогичным причинам международные статистические сопоставления, скажем, доли потребления общественного сектора и трансфертов в ВНП должны применяться с определенными оговорками. Тем не менее в тех случаях, когда относительные цифры показывают резкие перепады во времени или между странами, можно прийти по крайней мере к предварительному выводу о том, что государство в Англии за последние полтора века выросло в несколько раз или что среди крупных промышленно развитых стран ни одно правительство не оставляет такую большую долю ВНП для частного использования, как японское. Здесь, вероятно, уместно снова вспомнить об отсутствии управленческого рвения у Уолпола и связать это с тем фактом, что в его правительстве было всего 17 000 сотрудников, четыре пятых которых занимались сбором доходов[88] [89].

Я не стану во второй раз рассматривать неопровержимый диалектический аргумент о том, что, когда в ситуации конфликта классовых интересов государство принимает сторону рабочего класса, на самом деле оно принимает сторону класса капиталистов, поскольку тот, у кого в распоряжении есть непобедимые слова «на самом деле», всегда выиграет спор на эту тему, как и на любую другую. Я лишь замечу, что в сферах, потенциально заслуживающих внимания, которые раннее английское государство по большей части игнорировало (причем при Ганноверской династии — еще более решительно, чем при ее предшественниках Стюартах), в XIX в. государственная политика стала играть все большую роль, которая, по крайней мере prima facie[90], была благоприятной для многих бедных и нуждающихся. Переход от отсутствия и незаинтересованности государства к все большему доминированию имел ряд последствий (отчасти предсказуемых) для свободы контрактов, автономии капитала и того, как люди стали рассматривать ответственность за собственную судьбу.

По крайней мере в начале того века антикапиталистическое направление реформ определенно не было следствием неких изощренных вычислений государства о том, что «слева» можно получить больше поддержки, чем потерять «справа». В терминах электоральной арифметики до 1832 г. это в любом случае был бы весьма сомнительный расчет. Вплоть до электоральной реформы 1885 г. и даже, может быть, позднее главная политическая выгода от принятия стороны трудящейся бедноты заключалась не в том, чтобы получить ее голоса, а в том, чтобы получить голоса прогрессивного, профессионального среднего класса. Раннее законодательство в поддержку трудящихся благоприятствовало в первую очередь землевладельцам и вдобавок тем магнатам, которые особенно презирали стяжательство владельцев фабрик и их безразличие к благополучию рабочих и их семей. Садлер, Оустлер и Эшли (лорд Шефтсбери) были полны праведного гнева по отношению к фабрикантам, а в 1831–1832 гг. Специальный комитет по фабричному труду детей во главе с Садлером подготовил один из наиболее жестких по отношению к промышленникам докладов.

Защита со стороны капиталистов отличалась характерной неадекватностью. С течением времени, по мере того как государственная политика помогала бедным за счет богатых, она, помимо этого, была направлена на удовлетворение альтруизма или зависти некоторой третьей стороны — среднего класса, воспитанного на философском радикализме (а пару раз еще и того или иного чрезмерно влиятельного выпускника Бейллиол-колледжа[91]). Даже когда широкая народная поддержка стала более открыто признаваться и провозглашаться целью государства, ясно артикулированное мнение среднего и высшего класса часто толкало государство дальше, чем требовалось для получения осязаемых политических выгод от некоторых прогрессивных мер. Предварительные прогнозы политических выгод и издержек редко обходились без «ложного сознания», готовности принять на веру (на грани легковерия) то, что говорится об обязанностях государства по отношению к социальной справедливости. Вероятно, наиболее загадочной особенностью сравнительно быстрой трансформации «почти минимального» георгианского государства во враждебную капиталу викторианскую партийную демократию, обеспечившую себя автономной бюрократией (хотя и в более умеренных масштабах, чем многие другие государства, которые, по разным причинам, с самого начала были более сильными и самостоятельными), является безмолвное пораженчество, с которым капиталистический класс согласился на роль политического изгоя вместо того, чтобы черпать уверенность из доминирующей идеологии того времени, как можно было бы ожидать, удовлетворившись деланием денег. Для того чтобы сформулировать и выразить становившиеся насущными мысли о надлежащих ограничениях власти государства и ужасных последствиях суверенитета народа, у Германии был Гумбольдт, у Франции — Токвиль. У Англии в этом лагере были только Кобден, Брайт и Герберт Спенсер. Ее крупнейшие мыслители, продолжая придерживаться утилитаристской традиции, фактически готовили идеологические основания для антагонистического государства. (По общему признанию, историческая ситуация, в результате которой во Франции возникло якобинство, а в Германии — низкопоклонство перед национальным государством, гораздо меньше благоприятствовала этатизму в Англии, где его идеологам приходилось туго вплоть до последней трети XIX в.) У Милля, несмотря на звонкие пассажи в трактате «О свободе», недоверие ко всеобщему избирательному праву и нелюбовь к посягательствам на свободу со стороны народного правительства, не было доктрины ограничений, налагаемых на государство.

Прагматизм тянул его в другую сторону. Для Милля вмешательство государства, связанное с нарушением личных свобод и прав собственности (в той степени, в которой они различаются между собой), плохо всегда, за исключением тех случаев, когда это хорошо. В полном соответствии со своими обще-утилитаристскими склонностями он довольствовался тем, что судил действия государства «по их достоинствам» в каждом конкретном случае.

Доктринальную импотенцию капиталистических кругов замечательно иллюстрирует развитие трудового законодательства. С 1834 по 1906 г. английское законодательство о профсоюзах описало полный круг — от запрета на соглашения об ограничении конкуренции и на стороне спроса, и на стороне предложения до легализации соглашений об ограничении предложения и отмены обязательства соблюдать контракты в тех случаях, когда это неудобно. Почти столь же благоприятных для труда результатов можно было бы добиться и менее провокационными способами. Нарушение принципа равенства капитала и труда перед законом, как можно было бы подумать, подталкивает к этому выводу. Но достойной доктринальной контратаки со стороны капиталистов так и не произошло, не было обращения ни к фундаментальным принципам, ни к до сих пор не опровергнутым истинам политической экономии.

Английское государство, дважды почти полностью разоруженное перед гражданским обществом в 1641 и 1688 гг., вернуло себе преобладание над частными интересами под эгидой социальной реформы, осторожно, шаг за шагом почти на протяжении столетия совершая партийный антикапиталистический поворот. В континентальной Европе гражданскому обществу никогда не удавалось разоружить государство, которое оставалось сильным в том, что касается властного аппарата и способности к подавлению, даже когда оно стояло на глиняных ногах. Антикапиталистический поворот как средство построения базы для согласия в этих странах произошел позднее, но был осуществлен быстрее. Годы водораздела, когда капитализм стал политическим неудачником (хотя по большей части оставался хозяином положения в финансовом отношении, становясь социально приемлемым и — в случае таких выдающихся семей, как братья Перейра, Ротшильды, Блейхрёдеры или Морганы, — сохраняя возможность принудить государство служить его целям), пришлись примерно на 1859-й во Франции, 1862-й в Северогерманской федерации и 1900-й в США.

Примерно в 1859 г. Наполеон III, по его собственному мнению человек левых взглядов, действительно начал опираться на Законодательный корпус и пользоваться рудиментами парламентской демократии, причем весьма специфическими: Гизо и Одилон Барро покинули сцену, а на смену им пришли радикальные левые — Жюль Фавр, Жюль Ферри и Гамбетта, и лишь «презренный Тьер» олицетворял неприятную преемственность с буржуазной монархией. Наполеон III проявлял благожелательный интерес к поощрению профсоюзов: забастовки были узаконены в 1864 г., а хартия о профсоюзах, содержавшая дополнительные меры — от пенсий рабочим до контроля над ценами на хлеб, — была принята в 1867 г. Возможно, это случайное совпадение, но, смещаясь в сторону политики согласия, он элегантно проигнорировал интересы капиталистов, разом открыв для более эффективных английских и бельгийских конкурентов французскую черную металлургию, машиностроение и текстильную промышленность. Разделяя распространенное убеждение в том, что нация лавочников заплатит за хорошую коммерческую услугу политической поддержкой, которая была нужна для его трансальпийских амбиций, в конце 1859 г. Наполеон III отправил Шевалье, экс-профессора экономики с фритредерскими убеждениями, которым способствует такая профессия, в Лондон, к Кобдену; двум родственным душам потребовался час, чтобы договориться о совершенно новом фритредерском тарифе, к яростному изумлению министра финансов и производителей, затронутых этим тарифом. Хотя этот случай, возможно, представляет лишь анекдотический интерес (подобная история вызовет улыбку у любого, кто немного знаком с переговорами о тарифах), он вполне характеризует ту степень уважения, которую французское государство тогда, как и всегда, питало к интересам своих промышленников.

Другой гранью антагонистического государства, которая проявилась при Второй империи и стала крайне важной в Третьей республике, была автономная эволюция бюрократии. Профессиональная французская государственная служба, созданная трудами Кольбера, Лувуа, Машо, Мопу и, в неразрывной преемственности, Наполеона, первое время была тесно связана с вопросами собственности и предпринимательством, как по причине существования купли-продажи и (первоначально) сравнительно высокой капитальной стоимости должностей, так и по причине двойственности роли, которую большинство династий государственных служащих играло в королевской администрации и главных занятиях капиталистов того времени — снабжении армии и откупе налогов. К моменту падения в 1848 г. Июльской монархии, режима, который меньше остальных стремился господствовать над обществом, государственная служба была более сильной, чем когда-либо, и, конечно, более многочисленной (Маркс в качестве существенного элемента своей характеристики Второй империи отмечал, что, помимо 500 000 солдат, гражданское общество душили 500 000 бюрократов), но ее представители владели уже лишь небольшими долями во французской промышленности и вообще незначительной собственностью. Отчуждение между капиталом и бюрократией обострилось еще больше в период Третьей республики. Хотя верхние слои государственных служащих, несомненно, принадлежали к высшему классу (к возмущению Гамбетта) и оставались династическими, от своей собственности они получали в основном ренту, а предпринимательский капитализм не понимали и не имели с ним общих интересов.

Более того, когда в 1906 г. вознаграждение депутата было почти удвоено, профессия законодателя в одночасье стала весьма привлекательной в качестве источника средств к существованию. До этого, независимо от социально-экономического происхождения государственных служащих, среди них, по крайней мере в законодательной сфере, были представлены капиталисты, промышленники и землевладельцы. Однако с этого момента республика нотаблей быстро превратилась, по выражению Тибоде[92], в «республику учителей», каковой, судя по роду занятий последующих французских законодателей, она с тех пор и оставалась.

В отличие от Франции, в Германии не было «буржуазной» революции (да и неочевидно, как изменилась бы ее история, если бы эта революция произошла). Не было у нее и своей июльской монархии, поощрявшей немецкую буржуазию к обогащению, хотя последняя (несмотря на поздний старт в середине века) при всем при том не упустила этой возможности. Во времена романтического антикапитализма Фридриха Вильгельма IV (т. е. до 1858 г.) прусское государство, сопротивлявшееся импортированным из Рейнской области национал-либеральным идеям, все же устранило значительную часть административной неразберихи и бессмысленного вмешательства в предпринимательскую деятельность. Такой относительный экономический либерализм был причиной (хотя и второстепенной) всплеска предпринимательства, характерного для 1850-х гг. Когда Бисмарк занял высший государственный пост в 1862 г., национал-либералы были вынуждены отказаться от каких бы то ни было серьезных надежд на то, чтобы определять государственную политику. Если не считать слишком грубым упрощением отношение к ним как к партии капитала, то можно сказать, что их поведение в дальнейшем действительно означало согласие капиталистических интересов на второстепенную политическую роль.

Действуя и напрямую, и окольным путем, используя одержимость Вильгельма I армией, Бисмарк добился того, чтобы общегерманским и иностранным делам отдавался абсолютный приоритет практически независимо от налогового бремени, которое это могло создать для промышленности. Схематическое объяснение такой свободы маневра, конечно, состоит в умелом использовании перемирия с основным направлением социал-демократов, временами доходившего до полноценного альянса. Простой (хотя и не поэтому неверный) способ понять политику Бисмарка заключается в том, что чрезвычайно развитое законодательство о социальном страховании и социальных пособиях стало той ценой, которую он заставил немецкий капитал заплатить за спокойствие и согласие в стране, требовавшиеся ему для эффективной реализации его приоритетов во внешней политике. Выгодность последней для немецкой промышленности и финансов была неоднозначной. Но, возможно, более точным было бы заключить, что немецкое машиностроение, оседлав волну, могло бы извлечь определенную выгоду практически из любой более-менее компетентной и последовательной политики, будь она активной или пассивной, по крайней мере до тех пор, пока она приводила к созданию Германского таможенного союза. Для процветания большего ему и не требовалось. В случае более масштабных достижений во внешней политике выгоды для промышленности, вероятно, не покрыли бы издержек.

Однако ключевая сделка Бисмарка с ключевой частью левых социалистов и бюджетные потребности его внешней политики были не единственными поводами для сурового отношения прусского государства, а позднее Второго рейха к капиталу. Еще одной причиной было интеллектуальное господство Kathedersozialismus («социализм профессорской кафедры», «социализм учителей» будут равно неадекватными переводами этого термина) в умах самых амбициозных и преданных элементов в государственной службе, осуществляемое как через систему формального образования, так и в результате влияния исследований, проведенных в Verein fur Sozialpolitik[93]. Хотя это общество и было более могущественным и приобрело свое влияние быстрее, чем фабианцы в Англии, его более сильное первоначальное воздействие на законодательство и государственное регулирование в основном было обусловлено высокой квалификацией и значительной свободой политических действий немецких государственных чиновников. Государственная служба имела сильную традицию, восходящую к Штейну[94], требующую не только служить, но и формулировать и интерпретировать благо государства без ложной скромности по поводу того, что бюрократия якобы «лишь исполняет» волю своих политических начальников. Если мы к тому же вспомним, что, как правило, у государственных служащих не было состояний (или же они были невелики), а их фамильные корни принадлежали суровому Востоку, в то время как средний немецкий капиталист происходил с Запада или Севера, у нас будет достаточно составляющих элементов, чтобы оценить враждебное отношение Рейха к капиталу в период величайших организационных и технических успехов последнего. Разрыв с Россией, лихорадочная внешнеполитическая деятельность Вильгельма II и столкновение с Францией и Англией в 1914 г. стали кульминацией предпринимавшихся на протяжении полувека политических шагов, рациональных и компетентно осуществлявшихся вначале, но со временем все менее рациональных, при которых узкие интересы немецкого капитала были без колебаний принесены в жертву собственным представлениям государства о глобальном национальном благе. Это было достигнуто при поддержке большинства социал-демократии и профсоюзного движения.

Если вообще можно найти разумные основания для попыток точно определить даты исторических поворотов, то избрание Теодора Рузвельта президентом можно считать началом периода антагонистических отношений между американским правительством и капиталом на том основании, что любая более ранняя дата будет включать годы президентства Мак-Кинли, которое является почти самым очевидным антитезисом к выдвигаемому мной тезису. Соперничество Мак-Кинли и Уильяма Дженнингса Брайана было последним случаем, когда кандидат, вопреки всем раскладам, был избран только благодаря деньгам. В последние годы XIX в. исполнительная власть зависела от поддержки капиталистических кругов, а не от популярности ее политики, и это уже никогда не повторилось впоследствии. Тем большим контрастом стала политическая окраска двух сроков Теодора Рузвельта. Его достижения в сфере борьбы с монополиями, железными дорогами и коммунальными предприятиями были настолько же огромны по прежним стандартам, насколько малы они были по стандартам большинства его преемников. Возможно, недалеко от истины утверждение о том, что его риторика была более агрессивной, чем его политика, что его основной политической чертой была демагогия, а не реальные достижения, что его администрация была менее популистской и проюнионистской и меньше рядилась в одежды демократов, чем можно было бы заключить из ее заявлений. Однако в краткосрочном периоде его слова были не менее эффективны, чем любые действия, в том, что касалось установления дистанции между ним и большим бизнесом в глазах общества и мобилизации общенациональной поддержки для решения его задач.

Наверное, будет справедливым сказать, что, в отличие от некоторых режимов Англии и континентальной Европы, в Америке никогда не было такой администрации, которая не полагалась бы почти полностью на согласие для того, чтобы добиться подчинения. Администрация Линкольна, вынужденная вступить в гражданскую войну с меньшинством, в противном случае могла бы потерять согласие большинства (что в точности соответствует мысли Актона о потенциально трагических последствиях демократии в неоднородном обществе). Согласие — это либо голоса, либо влияние. Народные защитники обычно опираются непосредственно на голоса. Прочие в первую очередь полагаются на влияние тех, кто сосредотачивает в своих руках частную власть, будь то люди или организации, которые стоят между государством и аморфной массой граждан и придают обществу структуру[95]. Чередование двух способов организации согласия — прямого и косвенного — играло в американской политической жизни во многом ту же роль, которую в других странах исполняло (и исполняет) чередование идеологически окрашенных тенденций и партий — консервативной и прогрессивной, христианской и светской, монархической и республиканской. При Теодоре Рузвельте в США исчезло определяемое таким образом чередование; остались две партии, но обе они ведут за собой народ. И хотя одна из них менее враждебна к капиталу и охотнее пользуется чистым влиянием, различие между ними невелико, в частности потому, что влияние уже не столь коррелирует с капиталом.

Пример Америки, где материальное неравенство долгое время было скорее объектом восхищения, а не возмущения, а перераспределение от богатых к бедным и от богатых к среднему классу лишь недавно стало основным инструментом построения согласия, плохо подходит для прояснения соотношения между согласием на основе голосования и согласием на основе влияния. Вместо нее рассмотрим в качестве отправной точки некую «страну», где абсолютно господствует подавление, скажем концентрационный лагерь. Для успешного функционирования лагеря в соответствии с задачами, поставленными его коменданту, лояльность или поддержка запуганных и истощенных заключенных не имеет значения независимо от их численности; лояльность и поддержка менее многочисленной группы заключенных, сотрудничающих с администрацией и получающих хороший паек, несколько важнее, а лояльность и поддержка горстки хорошо вооруженных охранников весьма существенна. Со стороны коменданта лагеря весьма опрометчиво было бы пытаться склонить заключенных на свою сторону, обещая им пайки охраны, даже если у него есть такая возможность. Подмножество лагерного общества, в которое входит комендант и охрана, по сути представляет собой чистую выборную демократию в том смысле, что, если охранники одинаково хорошо вооружены, коменданту нужно добиться поддержки большинства, и здесь имеет значение чистый подсчет голосов (даже если формальная процедура голосования отсутствует). Если рассматривать более широкое подмножество, в которое входят и доверенные заключенные, то придется использовать влияние охраны, чтобы обеспечить для них «перевес голосов» и согласие большинства с тем, как комендант управляет лагерем. Обычно для этого достаточно неявной угрозы выдать несогласных заключенным. Если по каким-либо причинам демократическое подмножество еще больше расширяется и правило согласия распространяется и на заключенных, их придется разделить на две части и добиваться поддержки одной части (если это вообще возможно), обещая ей пайки второй. Чем меньше влияние охраны и доверенных заключенных или чем меньше им можно пользоваться, тем больше весь лагерь будет похож на чистую выборную демократию, в которой согласие определяется простым подсчетом голосов и при которой большинство получает пайки меньшинства.

Есть странное заблуждение, от которого многие государства страдают не меньше, чем их подданные, — стремление к государству, основанному на согласии и одновременно являющемуся государством для всех, стоящему над классами и групповыми интересами, не контролируемому никакой группой и беспристрастно реализующему свое представление о наибольшем благе для общества.

Когда государство встает на ту или иную сторону, оно не только создает необходимую для согласия базу. Оно «обучается делая», возможно, неосознанно и непреднамеренно. С каждым шагом, который оно предпринимает для того, чтобы оказать предпочтение подданному или группе подданных, модифицировать систему вознаграждений и обязательств, основанную на обычаях или добровольных контрактах, изменить действующее социально-экономическое устройство, по сравнению с тем, которое было бы при отсутствии его вмешательства, оно приобретает новые знания о делах своих подданных, расширяет и улучшает административный аппарат, т. е. получает дополнительные средства для того, чтобы придумывать и осуществлять дальнейшие шаги. В этом процессе скрыты два канала непреднамеренной причинно-следственной связи, которые образуют самоподдерживающуюся цепь. Первый канал ведет от вмешательства к способности вмешиваться подобно тому, как физический труд ведет к росту мускулов. Второй ведет от расширения государственного аппарата к изменению баланса интересов в обществе в пользу большей роли государства; увеличивая себя, государство увеличивает электорат, выступающий за государственное вмешательство.

Эти каналы действуют внутри государственного аппарата, а не между ним и гражданским обществом. Другая и, возможно, более мощная цепь ведет от благодеяний государства к условиям возникновения зависимости и привыкания в гражданском обществе, что приводит к требованиям новых благодеяний. Легче понять механизм действия этих цепочек, чем быть уверенным в их стабильности и в способности встроенных регуляторов предотвратить их выход из-под контроля.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.