Необходим ли обман для запуска проектов?

Необходим ли обман для запуска проектов?

Остается открытым вопрос: осуществлялись ли вообще какие-либо мегапроекты без участия некоторой доли обмана, то есть получил бы проект одобрение, если бы истинные затраты и доходы были известны заранее? Данные, представленные выше, подтверждают, что промоутеры проектов и прогнозисты ответили бы на этот вопрос отрицательно; похоже, они считают, что заблуждение необходимо для запуска проектов, и эффективно предоставляют обманчивые прогнозы. Однако, мы не согласны, что заблуждение необходимо для осуществления проектов, и хотим указать на целую трясину экономических, юридических и этических проблем, которые сопутствуют практике обмана.

Легко найти мотивы для предоставления обманчивых прогнозов затрат и выгод. Политические деятели могут иметь «комплекс увековечения», инженеры любят строить, а представители местной власти иногда имеют менталитет строителей империи. Кроме того, развитие проекта дает работу инженерам и строительным компаниям, и многие заинтересованные лица делают на этом деньги. Если эти заинтересованные лица участвуют или косвенно влияют на процесс прогнозирования, то в результате проект, скорее всего, будет реализован. Недооценка затрат и завышение доходов бывают экономически обоснованы для таких заинтересованных лиц, так как это может увеличить вероятность доходов и прибыли. Собственный экономический и политический интерес также присутствует на уровне городов и стран. Это также может объяснить недооценку расходов и переоценку доходов. Дон Пикрель обращает внимание на то, что транспортные инвестиционные проекты в США конкурируют друг с другом за дискреционные гранты, ежегодно предоставляемые из ограниченного федерального бюджета[104]. Это создает стимул для городов создавать проекты таким образом, чтобы на бумаге они выглядели выигрышнее в отношении затрат и прибыли, иначе деньги получит какой-нибудь другой город. Наконец, в некоторых кругах недооценка затрат расценивается как способ снижения расходов[105].

Несмотря на то что мотивы найти несложно, гораздо большую сложность представляет поиск промоутеров и прогнозистов проектов, желающих рассказывать о фактических случаях недооценки расходов и завышения доходов. По юридическим, экономическим, этическим и другим причинам, если промоутеры и прогнозисты намеренно сфабриковали обманчивую оценку расходов и доходов для запуска проекта, вряд ли они расскажут об этом исследователям или другим людям[106]. Нам известно только об одном исследовании, в котором действительно удалось вызвать на разговор людей, участвующих в недооценке затрат и переоценке доходов[107]. Мартин Уочс провел опрос среди государственных должностных лиц, консультантов и планировщиков, участвовавших в разработке транспортных проектов в США. Он обнаружил, что модель очень обманчивых прогнозов затрат и частной финансовой поддержки нельзя объяснить техническими проблемами и лучше всего объясняется ложью. Каждый раз планировщики, инженеры и экономисты говорили Уочсу, что они должны были фальсифицировать прогнозы, чтобы предоставлять цифры, удовлетворяющие их начальство, и приемлемые для запуска проектов, независимо от того, подтверждались ли эти данные технической базой[108].

Один типичный планировщик признал, что неоднократно занижал стоимость и завышал данные частной финансовой поддержки проекта, над которым работал, чтобы удовлетворить местного выборного чиновника, который хотел максимально увеличить шансы запуска проекта. Работа Уочса необычно проницательна для исследований, касающихся прогнозов. Но это всего лишь маленькое исследование, не имеющее статистического значения, к тому же Уочс признает, что большинство его доказательств – косвенные[109]. Имеющиеся данные не позволяют делать выводы относительно контингента проектов. Тем не менее, на основании устойчивой модели явного искажения и лжи, выявленной им в ходе проведения социологических исследований, Уочс выдвигает гипотезу о том, что тип злоупотребления, которое он раскрыл, «почти универсален» и имеет место не только в транспортном планировании, но также и в других секторах экономики, где прогнозирование обычно играет важную роль в политических дебатах, например энергетике, планировании природоохранных мероприятий и жилищном строительстве[110].

Наша более обширная база примеров, позволяющая делать статистически обоснованные выводы, подтверждает заявление Уочса: модель недооцененных затрат и переоцененных доходов обнаруживается не только в небольшом количестве примеров тех проектов, которые изучил Уочс. Модель статистически значима и характерна для большинства транспортных инфраструктурных проектов. Представляется, что использование обмана и лжи в качестве тактики для запуска новых проектов лучше всего объясняет, почему в транспортных инфраструктурных проектах затраты в значительной степени и систематически недооцениваются, а доходы переоцениваются[111].

Несомненно, промоутеры проектов и прогнозисты обычно считают, что их проекты принесут благо обществу, и поэтому фальсификация затрат и выгод с целью получения одобрения для их запуска оправдана. Однако такое рассуждение глубоко неверно. Недооценка затрат и переоценка доходов для конкретного проекта ведет к искусственно завышенному соотношению доходов и затрат, что, в свою очередь, создает две проблемы. Во-первых, проект может быть запущен, несмотря на то, что он экономически нежизнеспособен. Или, во-вторых, он может быть начат вместо другого проекта, который мог бы принести больше дохода, если бы были известны реальные затраты и выгоды от обоих проектов. Оба случая ведут к неэффективному использованию ресурсов, а для государственных проектов – к трате денег налогоплательщиков. Таким образом, исключительно из соображений экономической эффективности аргумент об оправданной недооценке расходов и переоценке выгод должен быть отвергнут.

Но этот аргумент должен быть отклонен также и по юридическим, и этическим причинам. В большинстве демократических государств преднамеренное дезинформирование законодателей, администраторов, банкиров, общества и СМИ промоутерами и прогнозистами проектов не только считалось бы неэтичным, но в некоторых случаях даже незаконным, например, если государственные служащие преднамеренно дезинформируют членов правительства или члены правительства преднамеренно дезинформируют парламент. Существует формальное «обязательство правды», включенное в самые демократические конституции как средство повышения ответственности. Это обязательство нарушается преднамеренным искажением затрат и выгод независимо от причины такого искажения. Страдает не только экономическая эффективность, но также демократия и демократическая ответственность.

Наш первый ответ на вопрос, вынесенный в подзаголовок главы, о том, может ли вообще осуществляться какой-либо мегапроект без участия некоторой доли обмана, гласит: даже если бы обман в форме манипулирования стоимостью и оценкой выгоды был необходим для реализации проектов, такой обман не был бы оправдан в либеральных демократических государствах по экономическим, юридическим и этическим причинам; в этом случае страдали бы экономическая эффективность и демократическая ответственность. Наш второй ответ: обман не нужен для запуска проектов, так как существует много проектов с достаточно высокими выгодами и достаточно низкой стоимостью, чтобы оправдать их реализацию. Проблема состоит не в том, что не существует проектов, которые стоило бы реализовать. Проблема состоит в том, что сомнительные и широко распространенные методы недооценки затрат и переоценки доходов, используемые промоутерами и прогнозистами проектов, чтобы продвинуть их любимый проект, создают «королевство кривых зеркал», в котором чрезвычайно трудно решить, какие проекты заслуживают реализации, а какие – нет. В результате, как мы отметили во вводной главе и как признает даже собственный отраслевой орган – Ассоциация крупных проектов, «слишком много осуществляется проектов, которые не следовало бы осуществлять». Еще мы хотим добавить, что существуют также проекты, которые не реализуются, а должны были бы, если бы не проигрывали не лучшим проектам, а проектам с «лучшим» обманом, то есть проектам, в которых «лучше» манипулируют оценками затрат и выгод.