Туннель под Ла-Маншем, Большой Бельт, Эресунд и другие проекты

Туннель под Ла-Маншем, Большой Бельт, Эресунд и другие проекты

Когда в 1987 г. Eurotunnel стал известен как компания, инвесторам было сказано, что проект сравнительно прост. Относительно риска в проспекте говорится:

«Тогда как сооружение туннеля такого типа обязательно сопряжено с определенным строительным риском, используемые технологии хорошо обоснованы… Директора, проконсультировавшись с руководителем работы (Maitre d’Oeuvre), полагают, что 10 %… будет разумным допуском для возможного влияния непредвиденных обстоятельств на строительные расходы»[177].

Двести банков сообщили данные о стоимости и риске инвесторам, в том числе ряду мелких вкладчиков. Как уже говорилось, любой, кто решился купить акции Eurotunnel в надежде, что оценка стоимости представляет средний из возможных результатов, был в действительности введен в заблуждение[178]. Оценка стоимости, указанная в проспекте, как оказалось, строилась на маловероятном предположении, что все будет идти согласно плану без задержек, изменений в эксплуатационных характеристиках, без проблем в управлении и проблем с контрактными договоренностями, новыми технологиями или геологией, без крупных конфликтов, невыполненных политических обещаний и так далее. Другими словами, предполагался идеальный мир. Реальный риск для туннеля под Ла-Маншем в несколько раз превышал тот, о котором было сказано потенциальным инвесторам. Это доказывает тот факт, что реальные затраты проекта в два раза превышали прогнозируемые.

Таким же образом перед ратификацией проекта Большой Бельт члены датского парламента получили следующую информацию о риске от министра транспорта:

«Я не считаю, что неточность общей оценки стоимости строительства сообщения через пролив Большой Бельт выше, чем для другого большого проекта моста или туннеля, реализуемого в этой стране»[179].

Однако стоимость проекта даже самого большого моста и туннеля, осуществленных в Дании до сообщения Большой Бельт, была меньше одной десятой от первоначального бюджета Большого Бельта, и ни в один из этих проектов не входило бурение туннеля[180]. Поэтому только лишь в силу размера и инноваций риск, связанный с сообщением Большой Бельт, был значительней, чем для любого другого транспортного инфраструктурного проекта в современной истории Дании. Кроме того, были выше геологические и технологические риски, а, следовательно, и риски, связанные со стоимостью строительства. Однако ни финансового, ни экономического анализа риска для проекта Большой Бельт не проводилось[181]. Как и в случае туннеля под Ла-Маншем, оценка стоимости сообщения Большой Бельт оказалась оптимистичной и была ближе к маловероятному лучшему результату, чем к наиболее вероятному. При перерасходе средств на 110 процентов для железнодорожного туннеля Большой Бельт, железнодорожное сообщение оказалось перед угрозой нежизнеспособности и было спасено только встречным субсидированием со стороны автодорожного сообщения (см. главу 4). Общая стоимость строительства оказалась на 54 процента выше прогнозируемой. Но, в отличие от туннеля под Ла-Маншем, в проекте Большой Бельт рисковали деньгами налогоплательщиков, а не деньгами инвесторов.

Для сообщения Эресунд были проведены частичные анализы риска. В одном таком анализе группа правительственных чиновников определила, что с учетом исторического опыта превышение расходов на 50 процентов «не может расцениваться как нереалистичная предельная оценка» для сообщения[182]. Кроме того, группа нашла проект материально нежизнеспособным даже без этого перерасхода, так же как и три другие экспертизы, выполненные должностными лицами за несколько месяцев до представления проекта датскому парламенту. Однако когда министр транспорта представил проект для ратификации в 1991 г., эта информация нигде не прозвучала. Ни предложенный закон, ни сопровождающие комментарии не содержали никакой информации о риске нежизнеспособности.

Когда два года спустя стало широко известно, что такая информация существовала и скрывалась от парламента, министр транспорта был подвергнут острой критике со стороны Генерального аудитора Дании[183]. Генеральный аудитор обнаружил, что предпосылки, на которых основывались оценки жизнеспособности проекта, «представляют экономические предположения, уместные для самофинансируемого проекта». Подобные предположения создают видимость жизнеспособности на бумаге, а не отражают наиболее вероятное развитие[184]. В отношении более поздних бюджетов, разработанных государственными предприятиями, ответственными за строительство датских подъездных путей и собственно сообщения, Генеральный аудитор также обнаружил, что совсем не очевидно, что они находятся в пределах заявленного уровня неопределенности[185]. Кроме того, Генеральный аудитор выяснил, что риски относительно будущего развития процентных ставок и финансовых затрат игнорировались, и что «было бы естественно» упомянуть об этом в бюджетах проекта[186].

Поэтому Генеральный аудитор решил провести аудит и мониторинг проекта Эресунд, чтобы выяснить, будет ли принятое основание для проекта фактически реализовано, а также будет ли проект самофинансируемым, как требуется в соответствии с датским политическим соглашением и в соответствии с соглашением между Данией и Швецией о строительстве сообщения[187].

Работа с риском в проектах туннеля под Ла-Маншем, Большой Бельт и Эресунд была явно неадекватной. Тем не менее, организационная и институциональная система сообщений Большой Бельт и Эресунд как государственных предприятий, финансируемых займами и потребителями, возможно, более усовершенствована по сравнению с ранними транспортными инфраструктурными проектами в Дании относительно определения и распределения риска. Затраты, доходы, жизнеспособность и воздействие на окружающую среду стали более очевидными, чем раньше. Однако есть еще обширное поле деятельности для усовершенствования в будущих проектах, как показано выше и как мы увидим в дальнейшем. В отношении других крупных проектов – транспортных и нетранспортных – выводы аналогичны. Подразумеваемые риски высоки и обычно рассматриваются в неадекватной, иногда даже вводящей в заблуждение манере анализа экономической целесообразности и оценки проекта, если рассматриваются вообще. Исследование 92 проектов, проведенное Всемирным банком, обнаружило, что лишь немногие из них содержали «глубокий» анализ риска, свидетельствующий о «добросовестной практике»[188]. Экспертизы проектов Всемирного банка обычно более полные и более строгие, чем экспертизы других проектов.

Однако важно отметить, что существуют и хорошие примеры. Мы уже упомянули в главах 2–4 о строительстве высокоскоростных железных дорог Париж – Юго-Восток и Париж – Атлантика[189]. Также космическая программа Аполлон, весьма рискованная с технологической точки зрения, считается классическим примером успешного планирования и осуществления мегапроекта. Перерасход средств в этом проекте стоимостью в 21 миллиард долларов США составил только 5 процентов. Однако мало кто знает, что в первоначальные бюджетные сметы были включены 8 миллиардов долларов США на непредвиденные расходы[190]. Предусмотрев риск заранее, программа избежала большого перерасхода средств в конце, что дестабилизирует много крупных проектов в процессе осуществления. Подход проекта Аполлон с его реалистическим пониманием рисков, затрат и непредвиденных обстоятельств должен быть принят в большинстве крупных проектов.

Исследование 92 проектов, проведенное Всемирным банком, обнаружило, что лишь немногие из них содержали «глубокий» анализ риска, свидетельствующий о «добросовестной практике».