Все не так, как надо

Все не так, как надо

Неразбериха, которая царила в начале 2001 года среди чиновников, ответственных за финансовую политику, лишний раз подтвердила, что в течение всего постсоветского периода разработка экономической политики в России страдала из-за недостаточно компетентного руководства и отсутствия оперативного взаимодействия.

Итак, российские власти рассчитали очередной бюджет исходя из того, что получат определенное финансирование в размере 3 млрд долларов (за счет отсрочки погашения долгов и возможности использовать освободившиеся средства на другие цели), и на подготовительном этапе даже заручились предварительным согласием кредиторов. Они заложили в бюджет реструктуризацию долга Парижскому клубу, тем более что прежде такая реструктуризация осуществлялась ежегодно начиная с 1992 года. Правда, в защиту российских властей следует признать, что на финальном этапе принятия закона о бюджете изменить какие-либо позиции, изначально заложенные в его основу, примерно так же трудно, как развернуть на 180 градусов современный супертанкер. А ведь работа над проектом бюджета была закончена еще в августе, и он уже давно был представлен на рассмотрение в Думу.

Принципиальным, с точки зрения российских властей, было то, что в свете итогового коммюнике кельнского саммита «Большой семерки» 1999 года помощь, о которой шла речь, была весьма скромной. Касьянов, бывший во время саммита министром финансов, гордился включенной в коммюнике формулировкой, которая гласила: «Мы призываем Парижский клуб к тому, чтобы сразу после вступления в силу соглашения с Международным валютным фондом он незамедлительно провел переговоры по заключению соглашения с Россией о реструктуризации долгов. Для того, чтобы поддержать усилия России по обеспечению макроэкономической стабильности и устойчивого роста, мы будем содействовать тому, чтобы Парижский клуб продолжил заниматься проблемой российской задолженности, возникшей на основе долговых обязательств советского периода, с целью ее всеобъемлющего решения на последующей стадии, когда в России будут созданы условия, позволяющие осуществить программу более глубоких экономических реформ». Теперь же, признавая, что при сложившемся международном отношении к России рассчитывать на «всеобъемлющее» решение преждевременно, российские власти, как им казалось, выступали с весьма скромной просьбой всего лишь перенести сроки текущих платежей.

Миссия МВФ исходила из понимания, что долговой вопрос в 2001 году требует решения, и включила прогноз о 3-миллиардном разрыве в доклад, который в сентябре утвердил и Совет директоров. Никто не ставил это понимание под вопрос ни на двухсторонних переговорах в Праге, ни во время других контактов осенью 2000 года. Напротив, в начале ноября, после состоявшейся в Москве встречи с немецкой делегацией, заместитель министра финансов Сергей Колотухин сообщил, что единственная оговорка немцев по поводу российской просьбы о помощи заключалась в том, что речь не должна идти ни о каком возможном сокращении или списании долга.

Однако платежный баланс России продолжал укрепляться. С июня по декабрь 2000 года, несмотря на значительно возросший отток капитала из страны, валютные резервы ЦБ увеличились на 6 млрд долларов. После того как в ноябре миссия МВФ на основе свежих данных пересчитала показатели российской экономики и поделилась ими с кредиторами из Парижского клуба, стало ясно, что при таких условиях уже даже чисто технически невозможно считать предоставление чрезвычайной финансовой помощи России обоснованным. Конечно, определенную роль сыграло и то, что Россия в тот момент не пользовалась в международном общественном мнении ни уважением, ни доверием и что любое выделение средств было бы воспринято как поддержка Западом российских действий в Чечне. В начале декабря о возникших у Парижского клуба сомнениях неофициально уведомили российскую сторону.

Москве было трудно поверить в такой поворот событий. 29 декабря министр финансов Кудрин направил Парижскому клубу письмо с просьбой в предварительном порядке начать рассмотрение реструктуризации на следующий год. Однако его просьба была отвергнута. Кредиторы потребовали погашения долга в полном объеме по установленному графику. В России с возмущением заговорили о лицемерии Запада и о неисполнении им своих обещаний. Кто-то предлагал сказать кредиторам, что уже поздно и технически невозможно включить платежи в бюджет, кто-то указывал, что бюджет уже стал законом и нарушать его нельзя, а кто-то и вовсе призывал не поддаваться «давлению Запада». Ставки в споре были высоки: в конце января наступал срок погашения крупных сумм, а отказ платить означал бы дефолт, за которым неизбежно должен был последовать кризис.

По мнению Запада, сомнений быть не могло: в 2001 году Россия ни в какой реструктуризации долга не нуждалась. В случае же возникновения каких-то проблем к вопросу о ней всегда можно было вернуться снова. И, в любом случае, не было заключено соглашение с МВФ, так что и говорить было не о чем.

В Москве тем временем раздавались воинственные призывы не сдаваться, поскольку в прошлом, когда Москва проявляла достаточно неуступчивости в финансовой политике, Запад всегда в конце концов шел на попятную. Но все-таки главным занятием тогда стал поиск виновных в случившемся национальном унижении. Ошибок было допущено, конечно, достаточно. Некий анонимный правительственный чиновник непринужденно обмолвился о якобы принятом «решении» не погашать долги Парижскому клубу в первом квартале до завершения переговоров с кредиторами. Многие ждали чего-то от Касьянова, поскольку традиционно считалось, что он главный специалист по отношениям с Парижском клубом, а он, тем не менее, давал понять, что дело целиком в руках Кудрина. Но и внутри самого Минфина чиновники, ответственные за работу с долгом, были явно не согласны с мнением их коллег, занимавшихся бюджетом.

В конце концов Касьянов публично объявил, что поручил министру финансов Кудрину «немедленно начать консультации с Парижским клубом и руководством Международного валютного фонда» об отсрочке платежей (в бюджет было заложено 1,24 млрд долларов при необходимости выплатить по оригинальному графику 3,5 млрд долларов). Премьер-министр сказал, что у правительства растет неуверенность в дополнительных доходах бюджета, а без них незапланированные расходы по обслуживанию долга не могут быть осуществлены.

На следующий день Касьянову вновь пришлось комментировать ситуацию, и он неосторожно произнес слова, за которые в результате получил еще больше критики: «В январе мы не сможем полностью осуществлять платежи Парижскому клубу, часть платежей будет нами оплачена, а часть нет. Мы вынуждены в некоторой степени жертвовать своей репутацией, но сохранить базисные основы для движения вперед всей экономики России. Мы говорим, что не можем подвергать социальную ситуацию в стране рискам».

Реакция главы Европейского банка реконструкции и развития Жана Лемьера, сказавшего, что желание России реструктурировать советский долг «с точки зрения платежного баланса трудно оправдать», была еще весьма дипломатичной по сравнению с другими комментариями на Западе.

Но и в России действия правительства одобряли далеко не все. 17 января экономический советник Путина Андрей Илларионов собрал пресс-конференцию, на которой раскритиковал официальную позицию правительства и заявил, что Россия может и должна платить, как всякая нормальная страна, а позиция правительства недопустима и унизительна. А на вопрос о том, выступает ли он от своего имени или от имени президента, он сказал: «Это не мои взгляды. Это взгляды президента. Президент сказал после встречи с канцлером Шредером [249] , что Россия будет выполнять свои финансовые обязательства. Я думаю, так и будет в конечном итоге» [250] .

В конечном итоге Кудрин получил новое поручение – решить проблему выплат, Россия отказалась от просьбы о реструктуризации и пообещала все суммы погасить в срок, оставив за собой право вернуться к этому вопросу позднее.

Что касается Илларионова, то он, как мне кажется, чаще выступал не генератором политических решений, а как бы критиком власти изнутри самой власти. Так случилось, например, в нашумевшей истории с планом реструктуризации энергетической монополии РАО «ЕЭС России». В конце 2000 года Чубайс разработал радикальную программу реорганизации своего сектора. Она предусматривала либерализацию рынка электроэнергии и масштабную приватизацию активов, призванную обеспечить конкуренцию и привлечение около 135 млрд долларов инвестиций в настоятельно необходимую модернизацию всей отрасли. План Чубайса в полном соответствии со стандартной тогда международной практикой был направлен на развитие конкурентных оптовых рынков электроэнергии за счет создания независимых генерирующих компаний на базе крупных электростанций, входивших в состав РАО, а также дочерних региональных подразделений РАО, при сохранении смешанной государственно-частной распределительно-сетевой монополии. План у Чубайса был, бесспорно, очень приблизительный, но смысл в том и заключался, что требовалось действовать без промедлений, а детали отрабатывать уже по ходу практического осуществления программы.

Чубайс, как всегда, безошибочно почувствовал благоприятный для реформы момент. Он понимал, что если не осуществить немедленно главные преобразования, то позднее, когда политическая атмосфера в преддверии парламентских выборов 2003 года в очередной раз накалится, могут возникнуть непреодолимые трудности. А с учетом роста спроса на электроэнергию нехватка инвестиций ближе к концу десятилетия неизбежно привела бы к серьезным проблемам. Момент, когда требуется решительно действовать, Чубайс почувствовал правильно, но с тактикой ошибся.

Миноритарные акционеры РАО из числа иностранных инвесторов посчитали, что план Чубайса нанесет им ущерб [251] , и Кремль счел их вопросы правомерными. Илларионов вступил в острую публичную полемику с Чубайсом, и в конце концов весь проект был отправлен на новое рассмотрение, уже в рамках недавно созданного Государственного совета. В конечном виде план был принят только в начале 2002 года, а его осуществление началось еще два года спустя, уже после президентских выборов [252] .