8 Структурная политика

8

Структурная политика

Старый спор относительно необходимости и содержания активной структурной политики, казалось бы, должен решиться сам собой, если выбирается путь модернизации снизу, с опорой на частную инициативу, тем более что выше мы подчеркивали принципиальность однозначного выбора. И тем не менее, оставаясь на этой позиции^ считаю необходимым обсудить этот вопрос применительно к конкретным условиям модернизации экономики России, ко второму этапу ее трансформации.

Суть дела в том, что, будучи предоставлена исключительно частной инициативе и рыночным силам, наша экономика будет с большой вероятностью склоняться к топливно-сырьевой ориентации. Можно себе представить, какой она будет в этом, причем не худшем, варианте, через 15 лет: сельское хозяйство и пищевая промышленность более или менее обеспечивают внутренний рынок; экспорт нефти, газа, металлов и леса позволяет импортировать все остальные продукты. Мы пользуемся достижениями мировой цивилизации — компьютерами, информационными системами, средствами телекоммуникаций и т. п. в той мере, в какой доходы от сырьевого экспорта позволяют нам все это закупать. Или отчасти собирать в России из компонентов, произведенных за рубежом. В лучшем случае мы сохраняем способность производить вооружения и оборудованием основном для внутреннего потребления. В сущности, примерно так выглядит Россия уже сегодня и, с поправкой на технический прогресс, выглядела в начале XX века. Только вместо нефти экспортировала зерно.

Вопрос в том, насколько нас это устраивает. Решая его, надо понимать, что благополучие на нефти и газе непрочно, ибо основано на невоспроизводимых ресурсах, добываемых во все худших условиях и продаваемых на рынках, которые подвержены существенным конъюнктурным колебаниям. Устойчивое процветание достигается только в инновационной экономике, живущей производством качественных продуктов и нововведений. Кроме того, в XXI веке перспективы имеют лишь те страны, которые смогут в массовом прядке, большинством населения приобщиться к достижениям информационного общества. Остальные окажутся за бортом. Очевидно, что описанная 15-летняя перспектива российской экономики не гарантирует нам попадание в клуб состоятельных стран.

Точнее, как и сейчас, для одной, относительно небольшой, части населения, либо причастной к экспортным отраслям и финансовому сектору, либо являющейся носителем высококвалифицированного труда, будут доступны все блага цивилизации. Эта часть будет принадлежать к информационному обществу, как большинство граждан развитых стран; но для большинства населения у нас все эти блага и возможности будут недоступны. Поэтому остальная часть окажется менее конкурентоспособной на рынке труда. Богатство и высокий достаток распространяться на все большее количество людей не будут. Просто потому, что они не смогут поставлять на рынок труд или товар, эквивалентный этому достатку.

Хочу подчеркнуть, что это наиболее вероятный результат развития свободной рыночной экономики, итог либеральных реформ в России.

Иной сценарий предполагает серьезные усилия по созданию конкурентоспособного сектора инновационной экономики, производства продуктов с высокой добавленной стоимостью, создаваемой знаниями и умениями. Тогда российская экономика сможет стабильно создавать больше валового продукта и равномерней его распределять.

Главный вопрос структурной политики: достанет ли для выхода на второй, более благоприятный сценарий развития одних сил частной инициативы? Иначе говоря, нужна ли вообще структурная политика?

С точки зрения либеральной ортодоксии ответ заранее известен: конечно, не нужна. Более того, для достаточно развитой экономики этот ответ, безусловно, верен. Но можно ли то же сказать об экономике переходной? Притом сильно деформированной, в момент, когда она вступает в период модернизации? Думаю, нельзя. Для нас ныне активная государственная структурная политика является необходимостью.

Второй вопрос: какой она должна быть по формам и содержанию, чтобы не входить в противоречие с выбором в пользу модернизации снизу, чтобы не ущемлять, а, напротив, поддерживать частную инициативу?

Сразу следует исключить возможность административного вмешательства, т. е. навязываемых бизнесу рекомендаций вкладывать свои деньги в те или иные проекты, будь то Интернет, образование или горнолыжные курорты.

Остается один способ — государственные расходы в виде прямых инвестиций, кредитов или гарантий. При господствующем и в основном справедливом убеждении, что государственные вложения менее эффективны и неизменно усиливают коррупцию, представляется все же, что без них не обойтись. Государство не должно делать за рынок то, что он может лучше сделать сам. Но там, где возможны негативные последствия действия рыночных сил, они должны быть направлены и усилены средствами государственной структурной политики.

Учитывая задачи, которые структурная политика должна решать в процессе модернизации российской экономики, можно выделить следующие приоритеты:

• экспорт продукции обрабатывающей промышленности, поддержка его гарантиями по экспортным кредитам;

• аэрокосмическая и атомная промышленность как средоточие унаследованного потенциала мировой конкурентоспособности в сфере высоких технологий;

• информатика и телекоммуникации; в течение ближайших пяти-шести лет должны быть реализованы программы «Народный телефон» и «Школьный компьютер» как локомотивы формирования в России информационного общества: система телекоммуникаций через спутники, обеспечивающая доступность мобильных телефонов для 80 % населения страны; число абонентов Интернета — не менее 25–30 % численности населения — таковы жесткие условия вхождения страны в «клуб состоятельных» и способных к развитию;

• наука и образование как отрасли генерирования знаний, создания потенциала инновационной экономики; в России они должны стать экспортными отраслями, т. е. производящими на экспорт научные и образовательные услуги.

Теперь о возможностях. Основная формула структурной политики предполагает определение количественных соотношений между:

• снижением налогов и государственных расходов с целью оставить больше ресурсов для экономики и частных инвестиций;

• выполнением обязательств по государственному долгу (добиваться реструктуризации или нет);

• текущими непроцентными расходами, включая расходы на оборону, безопасность, государственное управление и социальные программы;

• расходами на развитие.

В число последних целесообразно включать (для приближенной оценки):

• прямые государственные инвестиции;

• расходы на осуществление реформ, например военной реформы или реформы государственной службы; сюда же входят и упоминавшиеся социальные инвестиции;

• расходы на науку и образование.

Налоговая нагрузка в 2000 году по бюджету расширенного правительства составила примерно 39 % ВВП. Это много для такой страны, как Россия, которая с низкого старта намерена организовать быстрый экономический подъем. В 1999 году было 32 %. Если без крайностей, то 30–32 % ВВП — это верхний предел налоговой нагрузки, который мы можем себе позволить. По федеральному бюджету это не более 15–16 % ВВП.

Обслуживание только внешнего государственного долга в 1999 году потребовало 3,6 % ВВП, или 24,5 % расходов бюджета. В предстоящие годы эти расходы будут расти, тем более что наступают сроки погашения долгов, а возможности новых заимствований для рефинансирования старых будут ограничены, да и сомнительна их целесообразность. В 2003 году расходы на погашение и обслуживание внешнего долга достигнут по оригинальному графику 19,4 млрд. долл., что составит примерно 6,6 % ВВП и 41 % расходов федерального бюджета. Желательная реструктуризация снизила бы эти расходы до 10–12 млрд. долл., что считается посильным для российской экономики. Это все равно составляет примерно 4 % ВВП и около 25 % расходов федерального бюджета.

Таким образом, если брать федеральный бюджет как основной инструмент государственной структурной политики, на все остальные, т. е. непроцентные, расходы остается в ближайшие годы примерно 11–12 % ВВП. Причем подавляющая масса текущих расходов носит характер несокращаемого минимума, будь то расходы на денежное довольствие в армии или на оплату топлива и энергии в бюджетной сфере. Напротив, их надо повышать, не случайно государственные инвестиции непрерывно сокращались и в 1999 году составили 6,6 % расходов бюджета, или 0,96 % ВВП против аналогичных показателей 1995 года — 9,5 и 1,75 % соответственно.

Расходы на образование и науку составили в 1999 году 4,8 % федерального бюджета против 6,1 % в 1997. Правда, расходы на образование идут в основном из региональных бюджетов, где их доля достигает 20 %, а в целом из консолидированного бюджета на него идет примерно 12 % расходов. В 1999 году это составило 3,19 % ВВП против 4,54 % в 1997. А вместе с наукой — 3,4 % ВВП против примерно 5 % в 1997 году.

Всего на цели, считая государственные инвестиции, образование и науку, федеральный бюджет в 1999 году израсходовал примерно 2,8 % ВВП. Не густо. И, судя по приведенному раскладу, особых резервов на увеличение не предвидится. А нет средств, нет и политики, в данном случае структурной политики, способной вывести страну в разряд развитых стран XXI века.

Это представляется серьезной задачей, одной из главных в долгосрочной стратегии. Решение нужно найти.

Во-первых, изыскать все же в бюджете возможности увеличения расходов на науку и образование. В бюджете 2001 года в этом направлении что-то удалось сделать. Реформа образования должна повысить эффективность затрат и вовлечь в большей степени средства населения.

Во-вторых, добиваться всеобъемлющей реструктуризации внешнего долга, которая позволила бы сократить процентные платежи на 3–4 млрд. долл. ежегодно в течение ближайших шести-семи лет.

В-третьих, искать новые возможности сотрудничества с частным капиталом в решении задач развития. Попытки соинвестирования важных проектов, предпринимавшиеся в 1995–1998 годах, провалились не потому, что идея плоха, а потому, что государство не выполняло своих обязательств.

В-четвертых, для целей развития можно прибегнуть к средне- и долгосрочным заимствованиям на внутреннем и внешнем рынках, разумеется, на приемлемых условиях. Последнее означает, что объемы заимствований в первое время будут невелики. Укрепление доверия, формирование благоприятного инвестиционного климата позволят в дальнейшем нарастить масштабы, обеспечивая в то же время эффективное управление привлеченными средствами.

От этих проблем все равно не уйти, лучше их решать уже сегодня.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.