3.1. Введение
3.1. Введение
«Технологические и организационные инновации могут одновременно способствовать развитию сотрудничества и проявлению инициативы. Очевидным источником подобной динамики являются информационные технологии. Совершенствуя методы оценки эффективности и коммуникации, эти технологии позволяют проявлять больше инициативы (за счет снижения стоимости стимулирования) и укрепляют сотрудничество (облегчая координацию и взаимодействие между подразделениями)» [Roberts, 2004, p. 112].
Стремление к контролю издержек и упорядочению процессов привело к повышению интереса к вопросам централизации и децентрализации закупок среди теоретиков, практиков закупок и государственных чиновников. Эффективная политика закупок является, по нашему мнению, одним из основных направлений деятельности частных компаний, международных организаций и правительств. В этой главе закупочные системы будут рассматриваться с точки зрения степени их централизации.
Учитывая значительный объем привлекаемых ресурсов, компании и правительства стараются оптимизировать закупки с целью обеспечения получения лучших ценностей за потраченные деньги (value for money) для хозяйственных субъектов и налогоплательщиков[45]. Основным решением для достижения этой цели часто является выбор между централизованной и децентрализованной системой закупок; прибыльность, эффективность и контроль бюджета в частной компании или госадминистрации могут значительно различаться в зависимости от организации и управления закупками[46].
Перед обсуждением основных аспектов проблемы следует определиться с понятиями централизации и децентрализации в закупках; мы различаем три типа закупочных схем[47].
• Полная централизация: закупки считаются полностью централизованными, когда основные решения (что, как и когда) о закупке продуктов, как путем конкурентных торгов, так и путем переговоров, для удовлетворения нужд компании или государственных органов находятся в руках головного офиса компании или центрального государственного института. Более того, условия контрактов на закупаемые товары одинаковы для местных отделений компании[48] или местных госадминистраций (для государственных заказчиков).
• Полная децентрализация: закупки считаются децентрализованными, когда решение о том, когда, что и как закупать, находится в руках местных отделений компаний, отдельных компаний или местных госадминистраций (каждого государственного заказчика).
• Гибридная модель: между полной централизацией и полным делегированием полномочий на осуществление закупок существует ряд моделей, в которых центральные и местные органы делят ответственность по закупочным решениям.
В частных и государственных закупках превалируют гибридные модели, в которых центральный орган определяет общую стратегию и политику. К примеру, оценка эффективности закупок 2004 г., проведенная информационной консалтинговой фирмой Эй Ти Карни (A.T. Kearney) в 275 международных компаниях, показывает, что все большую популярность набирают модели, в которых стратегические решения принимаются на центральном уровне, а сделки осуществляются на местном уровне[49].
Несмотря на популярность гибридных моделей, нет точных данных о преобладающих в частных компаниях структуре и условиях контракта. В госзакупках, наоборот, рамочные контракты и соглашения, установленные центральными закупочными институтами от лица госадминистраций, применяются довольно часто. В условиях такой мягкой централизации рамочные контракты позволяют всем государственным органам приобретать определенный набор товаров и услуг в установленный промежуток времени по определенной (и часто пересматриваемой) цене. Госорганам рекомендуется прибегать к подобным контрактам во всех случаях кроме тех, когда требуемый товар или услуга отсутствуют или их могут предоставить местные поставщики на более выгодных условиях цены и качества.
Нет сомнений в том, что за последние годы многие страны повысили уровень централизации в закупках. Например, после периода скептического отношения к централизации закупок, которая воспринималась как фактор монопсонизации и снижения конкуренции, новая Директива ЕС 2004/18 в исключительном порядке признала возможность существования центральных закупочных институтов.
И действительно, централизация госзакупок стала явной тенденцией в Европе, США, Южной Америке и Азии. Примерами центральных закупочных организаций, созданных в Европе за последние десять лет, стали OGC Buying Solutions (Великобритания, см. вставку 3.1), UGAP и Opache (Франция), Consip (Италия), Hansel (Финляндия), SKI (Дания), Statskontoret (Швеция) и BBG (Австрия)[50]. Американская GSA (см. вставку 3.2), созданная в 1949 г. для обслуживания федерального правительства, считается одной из наиболее продвинутых централизованных государственных торговых площадок в мире[51]. GSA предоставляет широкий спектр товаров и услуг федеральному правительству США. Кроме того, в период с 2002 по 2004 гг. некоторые штаты (Флорида с программой My Florida Marketplace, Северная Каролина с NC E-Procurement@Your Service и Калифорния с программой California Performance Review) создали электронные закупочные платформы для предоставления централизованных срочных контрактов всем госадминистрациям штата.
Вставка 3.1. Министерство государственной торговли Соединенного Королевства
Министерство государственной торговли (OGC) было создано 1 апреля 2000 г. Целью проекта стало существенное увеличение соотношения цены и качества в бюджете госзакупок, составлявшем около 13 млрд фунтов. В результате слияния закупочных услуг, ранее оказываемых Закупочным агентством (TBA), Центральным агентством компьютеров и телекоммуникаций (CCTA), Советом гражданской недвижимости (PACE) и закупочными отделами Казначейства, 1 апреля 2001 г. была создана OGC Buying Solutions. Эта крупная организация обеспечивает госорганы более чем 50 тыс. видов товаров и услуг посредством рамочных соглашений, а также профессиональной поддержкой в закупке услуг телекоммуникаций, электроэнергии, услуг безопасной электронной почты, Интернета, передачи данных и издательских услуг.
Вставка 3.2. Американская GSA
GSA была основана 1 июля 1949 г. для обслуживания федерального правительства. Федеральный акт по собственности и административным услугам 1949 г. (статья 63, раздел 379), в соответствии с которым была создана GSA, базируется на рекомендациях первого отчета Комиссии Гувера и других исследований, направленных на улучшение практики управления. Акт сгруппировал функции, ранее выполняемые различными агентствами, включая управление недвижимостью, делопроизводство, транспорт и управление муниципальным хозяйством, закупку и управление стратегическими запасами. Позднее GSA были переданы дополнительные и смежные функции, такие как управление федеральными информационными технологиями (обработка данных и телекоммуникации), расширение объемов производства, производство и поставка материалов и мощностей, необходимых для национальной обороны, управление транспортными средствами, представительство правительственных институтов перед федеральными и штатными регулирующими органами, а также управление библиотекой Президента.
Тенденция к централизации также наблюдается в Азии и Южной Америке. С 1949 г. в Корее существует централизованное закупочное агентство PPS, на которое сегодня приходится 30 % госзакупок[52]. В 2003 г. китайское правительство выпустило первое постановление по госзакупкам, названное Законом о правительственных закупках (GPL), применимым к закупке товаров, услуг и строительных проектов госорганами и общественными организациями на всех уровнях власти. В Мексике [Compranet, 1996], Бразилии [Comprasnet, 1997], Чили [ChileCompra, 2003] и других странах Латинской Америки были разработаны централизованные системы электронных закупок.
В 1990?х годах многие частные компании претерпели значительные изменения своих организационных структур; некоторые из них успешно децентрализовали процесс принятия решений, в том числе и закупки. Так было, среди прочих, в компании Motorola, General Electric, United Technologies и Fiat[53]. Однако такие крупные компании, как Honda (и недавно General Motors), последовали противоположной стратегии. В 1973 г. Honda приняла систему децентрализованных решений, когда ответственность за принятие стратегических решений была распределена среди 30 старших управляющих. До конца 1980?х компания расширялась и приносила прибыль. После этого в ней наступил кризис; автомобили больше не соответствовали ожиданиям японского рынка, а компания испытывала постоянное сокращение прибыли и доли рынка, отставая от своих основных конкурентов – Mitsubishi, Nissan и Toyota. Централизация принятия решений помогла Honda рационально перестроить процессы производства, справиться с ситуацией и вновь стать прибыльной компанией.
Волна перемен 1990?х годов свидетельствует о постоянном стремлении фирм оптимизировать организационную структуру, сопровождаемом адаптацией к экономической и технологической эволюции.
Сектор IT следовал схожей с автомобильным бизнесом тенденции. В 1970?х и начале 1980?х годов IT-системы были полностью централизованы; считалось, что вся компания должна поддерживаться мейнфреймами (универсальными ЭВМ). В середине 1980?х годов распределенные вычислительные среды стали преобладать, а IT-отделы стали более разрозненными. В результате штат IT стал более децентрализованным для поддержки географически разрозненных субъектов. На сегодняшний день централизация снова становится более эффективной, поскольку единая IT-структура обладает меньшей себестоимостью и позволяет обеспечить следование технологическим стандартам всей компании, а также избежать повторения решений, систем и приложений, отвечающих на похожие проблемы разных подразделений. Более того, в сравнении с децентрализованной системой, централизация функций IT обеспечивает лучшую поддержку бизнеспроцессов (например, цепь поставок).
Централизация также может быть эффективна для международных компаний, играющих важную роль в соответствующих отраслях. К примеру, с недавних пор утверждается, что в продовольственной безопасности усиление централизации европейской продовольственной политики, в отличие от нынешнего многоуровневого управления, повысило бы уровень потребительского доверия к поставкам продовольствия в ЕС и снизило бы чувствительность системы к кризисам[54]. С этой точки зрения централизация могла бы создать более стабильные нормативные и рыночные условия, повысив уровень прозрачности и отчетности. Что касается сферы здравоохранения, недавно выпущенный Board on Global Health (BGH) (Советом по глобальному здравоохранению) отчет подтверждает преимущества централизованных международных систем для закупки противомалярийных лекарств, хотя в этой сфере идея централизации не нова. В самом деле, ЮНИСЕФ централизовал закупки детских вакцин, а Всемирная ассоциация здравоохранения (WHO) – вакцин от туберкулеза, и уже предложил этот механизм для противомалярийных и ВИЧ/СПИД-препаратов[55]. Другие организации, такие как ООН, сохраняют децентрализованную систему закупки.
Неудивительно, что усиление централизации было во многом вызвано революцией в IT-отрасли. В государственном секторе еще 20 лет назад стоимость координации закупок определенного товара для всех госадминистраций (местных и центральной) могла быть очень высока. Технологии электронной почты и веб-порталов, позволяющие размещать тендеры и заявки в режиме реального времени, снизили в разы стоимость связи между центром и периферией. Централизация, в свою очередь, снижает постоянные издержки на дорогостоящую IT-инфраструктуру.
Споры о централизации в закупках, однако, начались задолго до развития IT-технологий и скорее всего продолжатся и в будущем. Действительно, многие преимущества централизации не связаны с коммуникационной инфраструктурой; к примеру, экономия на масштабе снижает единичную стоимость квалифицированного штата (IT-специалисты, юристы, снабженцы и стратегический менеджмент), работающего в закупочном подразделении; позиция покупателя на переговорах с контрагентами укрепляется, а его трансакционные издержки (организация тендерного комитета, публикации в официальных изданиях) снижаются. Доступность информационных технологий, тем не менее, не позволяет устранить такие недостатки централизации, как физическое расстояние между местным закупщиком и центральным отделением.
Оставшаяся часть главы организована таким образом. В разделе 3.2 рассмотрены основные проблемы выбора степени централизации закупочной системы; раздел 3.3 содержит заключительные положения. Наконец, в конце главы представлен анализ кейса.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.