Правительственный доступ к информации

Правительственный доступ к информации

Одним из важных следствий недостатков публичных консультаций является падение качества данных, используемых при принятии правительственных решений. Несмотря на прозрачность и законы об участии, существующая процедура принятия нормативных актов остается чрезвычайно уязвимой для идеологической ангажированности и манипуляций. Администрация Буша, отбирая научных консультантов на идеологической основе, закрывая совещательные комитеты и выборочно подправляя отчеты об экологической угрозе и вымирании видов, достигла небывалых высот в практике попрания научной правды в политике, которая началась еще с президента Никсона¹⁹.

Некоторые из этих «научных перегибов» можно списать на результат неизбежных и, возможно, желательных политических разногласий²⁰. То, как правительство собирает, анализирует и распространяет знания, открывает возможности для политических злоупотреблений и манипуляций. Даже без злого умысла эта практика ограничивает доступ к информации и научным знаниям. В ходе опроса, проведенного профессорами Дж. Б. Рулом и Джеймсом Салзманом в 2006 г., всего 2 % юристов, специализирующихся на проблемах окружающей среды, согласились с утверждением, что ведомства уделяют должное внимание противоречиям, тогда как 70 % высказались против²¹. И лишь 6 % сказали «да» утверждению, что «агентства применяют адекватный научный анализ данных, которые лежат в основе их окончательных решений», тогда как 56 % отрицали такой факт²².

Последствия, кстати, могут оказаться достаточно серьезными. Взять, например, катастрофу «Челленджера». Комиссия Роджерса, расследовавшая в 1986 г. взрыв космического челнока, возложила вину в том числе и на процедуры принятия решений в NASA, не предпринявшего никаких мер в связи с предупреждениями инженеров, что и привело к инциденту. Физик Ричард Фейнман резко критиковал руководство NASA за обнародование оценки надежности, тысячекратно отличавшейся от данных научного исследования²³.

Одно из средств заполнения пропасти между политикой и наукой – так называемая коллегиальная оценка. Эксперт Гарвардской школы Кеннеди Шила Джасанофф пишет, что такие «процедуры оценки должны быть признаны наиболее эффективным методом подтверждения достоверности научных данных в двух различных сферах профессиональной деятельности: обзоре еще неопубликованных научных статей и мониторинге заявок агентств, спонсирующих федеральные исследования. Есть подкупающая логика в силлогизме, связывающем коллегиальную оценку с “хорошей наукой” в регуляционном процессе»²⁴. С помощью коллегиальной оценки исследователи дают возможность другим экспертам изучать, критиковать и улучшать свою работу. Это повышает качество научных исследований и инноваций, позволяя с максимальной эффективностью использовать скудные временные ресурсы. В ходе взаимного рецензирования коллеги оценивают работу друг друга и таким образом «удостоверяют корректность процедур, устанавливают правдоподобие результатов и распределяют ресурсы»²⁵.

Коллегиальная оценка широко используется и правительством²⁶. Национальный научный фонд и Национальные институты здравоохранения прибегают к услугам коллег-рецензентов для определения новизны исследования и его вклада в свою область знаний. Национальный научный фонд пользуется услугами более чем 50 000 рецензентов. Национальные институты здравоохранения используют внешние группы рецензентов и консультативные советы из числа представителей научного сообщества для рассмотрения более 70 % своих заявок. EPA, раздавая гранты, полагается на мнение научных советов, которые представляют собой группы коллегиального рецензирования, составленные и возглавляемые учеными со стороны²⁷.

Обычно профессиональная элита, представляющая конкретную научную дисциплину, проводит оценку и высказывает свое мнение о представленных результатах работы. Коллегиальная оценка в правительстве не так масштабна, как в научной среде. Агентства пользуются услугами отраслевых и научных рецензентов для рассмотрения заявок на гранты и ревизии университетских лабораторий. Согласно заявлению Главного контрольного управления, ведомства также полагаются на коллегиальные рецензии для оценки достоинств конкурентных и неконкурентных предложений возможных исследований, определения необходимости продлевать или обновлять исследовательские проекты, оценки результатов исследования до их публикации, выработки ежегодных бюджетных приоритетов для исследовательских программ и оценки этих программ и успехов ученых²⁸.

Методы проведения коллегиального рецензирования варьируют не только в зависимости от агентства, но и внутри каждого из них. Например, агентства отбирают рецензентов из числа представителей научного сообщества, частных компаний и правительственных учреждений и получают их комментарии не только во время посещения объектов, но и по электронной почте, в рамках семинаров или используя комбинированные методики. Однако рецензенты от науки не влияют на политику и обычно не имеют отношения к определению бюджетных приоритетов или распределению ресурсов. Коллегиальные рецензенты наблюдают за научными исследованиями, которые сторонние группы проводят для EPA в рамках 541-миллионного бюджета Службы исследований и разработок²⁹. Но они не всегда могут повлиять на принятие решений. Агентства никоим образом не подотчетны научному сообществу.

Конгресс предпринял попытку увеличить использование агентствами коллегиальных оценок (несмотря на то, что это требует уменьшения количества федеральных консультативных комитетов) с целью улучшения качества информации. Закон о безопасности питьевой воды 1974 г. предписывает EPA обнародовать стандарты питьевой воды, основанные на прошедших коллегиальную оценку научных данных. Закон о качестве данных 2001 г., известный как Закон о качестве информации, требует от федеральных агентств «выпустить рекомендации, обеспечивающие максимизацию качества, объективности, полезности и полноты информации (включая статистическую информацию), распространяемой агентством»³⁰.

Хотя конгресс и не говорит об этом прямо, однако уточняющая директива Административно-бюджетного управления гласит, что данными надлежащего качества считаются те, которые прошли независимую коллегиальную оценку. Согласно этой директиве хорошо организованный процесс коллегиального рецензирования уделяет внимание не только срокам получения рецензий, но и отбору рецензентов, прозрачности рецензий и возможностям общественного участия. Законодательство, регулирующее качество данных, провозглашает право «заинтересованных лиц находить и добиваться исправления информации, хранимой и распространяемой агентством», что не соответствует стандартам самого агентства и таким образом создает еще один стимул для проведения экспертного рецензирования³¹. Многие уверены, что Акт о качестве данных мало способствует улучшению доступа к информации, скорее он помогает крупным корпорациям избегать исполнения нормативных актов, оспаривая их научную основу³². Фактически противники этого закона, поддержанного табачной компанией Philip Morris (ныне Altria), указывают, что он был нацелен на создание «беспрецедентного и громоздкого процесса, с помощью которого правительственные агентства должны отвечать на жалобы, касающиеся информации, исследований и отчетов, которые они предоставляют общественности. Это воплотившаяся в реальность мечта врага науки»³³. Хотя внешне Акт о качестве данных обеспечивает прозрачность и объективность правительственной информации, на деле он дает бизнесу возможность приостановить деятельность по выработке регулирующих положений, бросив вызов этой процедуре и разыграв видимость научной баталии.

На первый взгляд может показаться, что коллегиальное рецензирование – достаточно консервативный способ решения проблемы качества информации, который обеспечивает надзор и контроль с помощью усовершенствованной административной процедуры, по крайней мере в том, что касается научных параметров. Но это групповой процесс совместного труда. И на практике институт традиционной коллегиальной оценки чреват проблемами, которые подрывают доверие к нему³⁴. Ангажированность участников, отобранных для рецензирования, неизбежно искажает суть процесса. Нет никакой гарантии прозрачности их выбора. Коллегиальная оценка открыто практикует принцип взаимопомощи – инсайдеры награждают друзей и наказывают врагов. А затраты на отбор рецензентов и организацию процедуры означают, что механизм может быть запущен только в некоторых случаях. Это элитарный, закрытый процесс, а следовательно, предмет для манипуляций и злоупотреблений (закрытый не обязательно означает секретный, он закрытый, скорее, в том смысле, что участников в группы коллегиального рецензирования назначают). Таким образом, можно говорить о возможности влияния на решение со стороны заинтересованных лиц. Это может привести к корпоративной и политической коррупции. Но даже без коррупции научное сообщество не имеет права повлиять на отбор участников.

Не каждого отраслевого или научного эксперта могут пригласить для участия в процессе коллегиального рецензирования. Ограничения необязательно связаны с политикой, хотя политический ценз тоже применяется. Чаще всего они обоснованы специализацией эксперта, что лишает процесс непредсказуемости. В закрытых процедурах нет места для различия мнений и подходов. Например, к обсуждению направлений развития в области энергетики следует пригласить экспертов по внешней политике, окружающей среде и технологиям. Функционеры формата web 1.0 могут быть объединены с экспертами по совместному труду эпохи web 2.0. Те, кто умеет проявить себя в мозговом штурме, должны сесть за один стол с теми, кто способен внести конструктивную критику, и теми, кто умеет синтезировать мнения.

А еще есть люди, обладающие важными знаниями, но не обремененные «нужными» регалиями, которые по этой причине не приглашаются к участию в консультациях. Как член научного сообщества я слишком хорошо знаю, что выступать на конференциях и писать статьи для научных журналов зачастую приглашают одних и тех же специалистов из одних и тех же престижных институтов (я и сама среди них), часто исключая равно одаренных коллег, которые, возможно, не продвинулись по академической карьерной лестнице или, например, еще учатся в аспирантуре. В реальности авторы (причем не всегда лучшие), имеющие связи в издательской отрасли, получают контракты на книги и заключают маркетинговые сделки. Венчурные компании могут инвестировать в новаторские идеи, но нанимают знающих управленцев для их воплощения в жизнь. Крупные гранты получают ученые, работающие над наиболее популярными или наименее противоречивыми темами. Со временем эти гранты превращаются в большие лаборатории, звания и престижные должности. Иными словами, те, кто не находится в меньшинстве, пользуются преимуществами профессии. Конечно, есть риск, что открытые практики могут привлечь в процесс людей, жаждущих его разрушить, но в закрытой процедуре существует риск злоупотреблений.

Поскольку не существует единого набора процедур для коллегиального рецензирования или механизмов обеспечения прозрачности работы рецензентов, тот факт, что работу этих групп называют коллегиальным рецензированием, как и работу их строгих коллег из научного сообщества, не придает им той же строгости. Нет гарантий, что их работа основана на научных достижениях, а не на политических предубеждениях. Главное контрольное управление обнаружило, что «требуются дальнейшие улучшения, чтобы расширить спектр коллегиальных рецензий [в EPA] и сделать их более независимыми» и что внедрение практики коллегиальных оценок в EPA было «неравномерным»³⁵. Даже практика коллегиальных оценок в самом Административно-бюджетном управлении не обеспечена «внутренними директивами, требованиями раскрытия информации о конфликтах интересов, постоянно использует одних и тех же рецензентов и должным образом не сбалансирована». Также не существует гарантий, что предложения, сделанные группами рецензентов, станут руководством к действию или приведут к каким-либо результатам.

Процедура коллегиальной оценки требует много времени для подготовки и проведения. Это сложный процесс, поскольку необходимо определить, рассмотреть и одобрить состав группы, тем более что по вопросу членства могут возникать споры. Заранее должны быть выявлены и улажены конфликты интересов. Участников надо убедить присоединиться к группе. Тем более что хорошо развитая культура коллегиальных оценок существует только в науке, а не в остальных сферах. К тому же коллегиальная рецензия обычно составляется слишком поздно и не может оказать максимальное влияние на принятие регулирующих решений, что отчасти объясняется усилиями, которые необходимы для поддержания самой системы. Агентства обращаются за комментариями к обществу, когда правило уже написано, зачастую предоставляя ему совсем немного времени для обратной связи и оставляя немного шансов для значительных изменений. А уж если команда рецензентов, к примеру, отвергает выводы исследований, она редко когда может предложить взамен нечто позитивное, продуктивное и информативное.

Алан Дол и Джули Двайер в статье о науке в регуляционном процессе утверждают:

«Во многих случаях окончательная рецензия не способна исправить ошибки или оплошности, допущенные на более ранних этапах разработки нормативного акта или заполнить пробелы в данных. Инспекция, проводимая по завершении процесса, может обнаружить научные неточности, но редко способна сократить их количество. Контроль качества научных данных, используемых при разработке регулирующих положений, должен служить противовесом возможному вторжению рецензентов в область политики. В том же случае, когда определение адекватности данных и анализа в регулирующем решении затруднительно, коллегиальная рецензия не решает проблемы. Проблема просто перекладывается с официальных лиц на рецензентов»³⁶.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.