21.1. Закон Додда – Франка

21.1. Закон Додда – Франка

21 июля 2010 года президент Обама подписал закон, которому суждено было инициировать самые масштабные изменения в финансовом регулировании США со времен Великой депрессии.

Как и заявлено в его названии, «Закон Додда – Франка о реформировании Уолл-стрит и защите потребителей» затрагивал весьма широкий спектр вопросов¹. Этот пухлый фолиант объемом в 2319 страниц, названный в честь сенатора Кристофера Додда и конгрессмена Барни Франка, которые продвигали его в Конгрессе, должен был послужить инструментом борьбы с доктриной системообразующих финансовых учреждений, крах которых имел бы катастрофические последствия для экономики.

Принятию закона Конгрессом предшествовали бурные переговоры, лоббирование и компромиссы, не прекращавшиеся вплоть до самого голосования. Законодатели пытались примирить версии законопроекта от Сената и Палаты представителей и сорвать планы республиканцев из северо-восточных штатов, пытавшихся оттянуть его утверждение. Законопроект был принят сенатским большинством 60 голосами против 39.

Несмотря на целенаправленное лоббирование со стороны финансового сектора и попытки в последнюю минуту выторговать уступки, закон оказался более крепким орешком, чем думалось еще год назад, когда Министерство финансов США опубликовало его проект. Тут сыграла свою роль волна общественного недовольства ситуацией на Уолл-стрит, которая получала огромные доходы и бонусы в то время, когда «Мэйн-стрит» – то есть все остальные Соединенные Штаты – захлестнула волна безработицы.

Стремясь обратить вспять последствия трех десятилетий финансового дерегулирования, авторы закона Додда – Франка хотели, чтобы крупные банки Америки никогда больше не смогли привести мир на грань экономического и финансового коллапса, американские потребители были лучше защищены в финансовом отношении, а «дырки» в регулировании рынков капитала, обнаружившиеся во время кризиса, надежно заделаны.

Хотя закон Додда – Франка и не был первой послекризисной законодательной инициативой G20 (например, в марте 2010 года Агентство финансовых услуг Японии представило в парламент страны законопроект о круге полномочий центрального контрагента, хранении коммерческих данных и требованиях к отчетности), новый американский закон вызвал мировой резонанс и стал эталоном в области изменений в регулировании финансового сектора среди стран G20 и за ее пределами.

В Титуле VII устанавливалось, что сделки с деривативами на внебиржевом рынке подлежат регулированию в первую очередь. Законодательство, имеющее целью создать новую инфраструктуру регулирования своп-операций, своп-рынков и их игроков, было достаточно сложным. Оно содержало 73 раздела и занимало почти пятую часть всего закона.

Чтобы предотвратить появление еще одной AIG и не допустить цепной реакции банкротств среди участников клиринга, закон предписывал в виде общего правила, что своп-операции подлежат клирингу с представлением маржи, если такое решение принимается соответствующей комиссией – CFTC или SEC. Чтобы сделать прозрачным установление цен и содействовать управлению рисками на рынках внебиржевых деривативов, закон устанавливал общее правило, гласившее, что подлежащие клирингу свопы должны исполняться в электронном виде на бирже или на площадке исполнения свопов – новой регулируемой платформе, созданной в рамках этого закона, – а отчет об этом должен направляться в торговый репозиторий.

Закон Додда – Франка поделил все свопы на две части, что отражало раздел полномочий в области регулирования между CFTC и SEC в зависимости от характера соответствующих свопов и рынков. Такое деление обусловило различные правила и наименования рынков, финансовых инструментов и функций участников рынка в зависимости от того, относилось ли законодательство к «свопам», регулируемым CFTC, или «свопам на ценные бумаги», регулируемым SEC.

Таким образом, в юрисдикции CFTC находились 22 категории свопов, в том числе на процентные ставки, валюты, товары, государственные ценные бумаги, погодные условия, энергию, металлы, эмиссии акций и кредитные дефолтные свопы на обобщенные индексы ценных бумаг. В сфере ответственности SEC находились свопы на единичные ценные бумаги или займы, специальные индексы ценных бумаг и единоименные кредитные дефолтные свопы. Смешанные свопы, когда контракты включали в себя элементы обеих своповых категорий, входили в сферу ответственности обеих комиссий.

Рыночные игроки должны были проходить регистрацию. Они разделялись на «дилеров по свопам» и «основных участников рынка свопов» (регулятор – CFTC) и «дилеров по свопам на ценные бумаги» и «основных участников рынка свопов на ценные бумаги» (регулятор – SEC). В дальнейшем для простоты понимания в этой книге будут использоваться термины «свопы», «дилеры по свопам» и «основные участники рынка свопов», вне зависимости от регулятора (CFTC или SEC), если не возникнет особой необходимости в уточнении.

Установив порядок регулирования основных участников рынка свопов, закон Додда – Франка распространялся на компании:

– которые занимали значимые позиции на своповых рынках;

– чья подверженность рискам могла оказать серьезное негативное воздействие на экономику, банковскую и финансовую систему США;

– с большой долговой нагрузкой, но при этом не подпадающие под действие требований о достаточности банковского капитала.

Подобно дилерам, эти организации обязаны были проводить клиринг по своим сделкам со свопами.

Одно из важных исключений из клиринговых требований относилось к коммерческим конечным пользователям, которые использовали свопы для хеджирования или снижения коммерческих рисков. По определению, конечный пользователь не мог быть финансовой компанией, если только не являлся так называемой кэптивной компанией – финансовым филиалом производственной компании, которые использовали свопы для хеджирования, но деятельность которых более чем на 90 % относилась к коммерции или производству материнской компании или группы компаний.

Когда закон Додда – Франка обсуждался в Конгрессе, то и в Белом доме, и вне его бурно обсуждались некоторые поправки, привлекшие к себе пристальное внимание прессы. Возможно, самой животрепещущей из них стало «правило Волкера», названное по имени бывшего главы ФРС Пола Волкера, которое воспрещало банкам вести торговые операции на собственные средства и ограничивало для них возможности инвестирования в хедж-фонды и фонды прямых инвестиций.

По важности – в особенности для своповых рынков и клирингового бизнеса – с ним соперничала «статья Линкольн», названная по имени сенатора от Арканзаса, председателя сенатского комитета по сельскому хозяйству Бланш Линкольн. Сенатор хотела принудить банки прекратить столь прибыльные для них своповые операции, запретив оказание государственной поддержки в форме чрезвычайной финансовой помощи любым компаниям, осуществляющим торговлю свопами.

В процессе подковерных политических переговоров в Конгрессе «запрещающие» предложения сенатора Линкольн подверглись существенным изменениям. Однако закон Додда – Франка в качестве общего правила полностью воспретил предоставление государственной финансовой поддержки дилерам по свопам и основным участникам рынка свопов. Хотя и были сделаны исключения для банков, осуществлявших законные хеджевые операции или торговые сделки со свопами, относившиеся к активам, в которые национальный банк мог делать вложения, статья Линкольн, как ожидалось, должна была заставить банки, желавшие продолжать торговлю свопами, создавать отдельные дочерние компании с собственным капиталом для ведения такого рода бизнеса.

Пока внимание было приковано к этим двум статьям, из закона исчезла поправка Линча, согласно которой дилерским банкам и основным участникам рынка свопов могло принадлежать не более чем 20 % любой клиринговой палаты по свопам. Вместо этого вопрос об ограничениях на участие в капитале был передан в юрисдикцию CFTC и SEC и весьма скоро возник в проекте CFTC, который детализировал правила ввода закона в действие.

Хотя закон Додда – Франка наметил пути развития клиринга, оставалось заполнить еще немало лакун. CFTC, SEC и другим федеральным органам было поручено в течение 360 дней сформулировать сотни детальных правил и определений.

В ряде случаев CFTC и SEC работали сообща – например, когда надо было точно определить, что такое «своп», «дилер по свопам» и «основной участник рынка свопов». Еще одним аспектом, требовавшим слаженных действий, были смешанные свопы. В других областях обе комиссии проводили консультации, координировали действия и работали совместно с другими ведомствами, в том числе с советом Федеральной резервной системы, Федеральным банком Нью-Йорка, Министерством финансов США и Федеральной корпорацией страхования банковских вкладов. Все эти организации, образно выражаясь, участвовали в «наращивании плоти на костяк» закона Додда – Франка.

Законодатели не решились сформулировать точное определение «стандартизированных» внебиржевых деривативов, подлежащих клирингу. Клиринговые палаты и регуляторы должны были вместе определить, какие из свопов подлежат клирингу.

Клиринговые палаты должны были представлять в CFTC и SEC свопы, по которым планировали проводить клиринг, а уж те решали, по каким свопам клиринг обязателен. Предполагалось, что, принимая решения по данному вопросу, CFTC и SEC будут учитывать следующие аспекты: номинальная стоимость сделки, ликвидность данного свопа и наличие данных по цене; наличие правил, достаточного операционного опыта и необходимой кредитной инфраструктуры для проведения клиринга по данной сделке; влияние на системные риски и конкуренцию; а также наличие правовой определенности относительно позиций клиента и контрагента по свопу на случай банкротства клиринговой палаты или одного или более участников клиринга.

Закон предписывал клиринговым палатам предоставлять открытый равноправный доступ к своповым контрактам, подлежащим клирингу, чтобы взаимозачеты по контрактам проходили на равных условиях. Тем не менее среди множества проблемных моментов закон содержал положение о том, что в целях минимизации системных рисков ни при каких обстоятельствах клиринговая палата деривативов «не может быть принуждена принимать на себя контрагентский кредитный риск другой клиринговой организации».

Регулирующие органы – в том числе банковские пруденциальные регуляторы – обязаны были установить минимальные требования к размеру капитала и к размеру первичной и вариационной маржи для дилеров по свопам и основных участников рынка, торгующих не подлежащими клирингу свопами. В законе указывалось, что данные требования являются более жесткими, чем требования к подлежащим клирингу свопам, поскольку первые несут бо?льшие риски. В то же время данный вопрос служил предметом переговоров международных банковских регуляторов, работавших совместно в Базельском комитете по банковскому надзору в Банке международных расчетов над так называемыми предложениями «Базель III», суть которых заключалась в обновлении стандартов достаточности банковского капитала.

Закон Додда – Франка предписывал CFTC и SEC ввести требования о раскрытии данных по сделкам со свопами и ценам на них в режиме реального времени, чтобы повысить прозрачность ценообразования. Также закон ввел требование по регистрации репозиториев данных по свопам и разрешил клиринговым палатам регистрироваться в качестве репозиториев.

Обе комиссии должны были разработать новые этические стандарты ведения бизнеса для дилеров по свопам и основных участников рынка свопов касательно ведения учета, действий в ситуациях мошенничества, манипулирования и других нарушений.

Помимо клиринговых палат, регуляторами которых являлись CFTC и SEC, закон ввел третью категорию: Совет по надзору за финансовой стабильностью (FSOC) – новый ведущий форум регуляторов, учрежденный законом, имел право объявлять отдельные клиринговые палаты деривативов «системно значимыми».

В состав Совета, первое заседание которого состоялось 1 октября 2010 года, входят ведущие финансовые регуляторы США, в том числе Федеральная резервная система, CFTC и SEC. Его председателем является министр финансов США. Совет может придавать клиринговым палатам и другим финансовым инфраструктурам статус «специальных учреждений финансового рынка», которые должны соответствовать более высоким стандартам по критериям финансовых ресурсов, управления рисками и пруденциальных правил.

Основная цель Совета по надзору за финансовой стабильностью состояла в идентификации рисков и предотвращении ситуаций, когда крупные связанные между собой банки и другие финансовые институты могли бы угрожать американской экономике новым Армагеддоном. Одна из задач Совета – способствовать установлению рыночной дисциплины в системно значимых организациях путем устранения, окончательно убедив акционеров, кредиторов или контрагентов в том, что государство не станет защищать их от убытков.

Единственное исключение было сделано для «специальных учреждений финансового рынка». Чтобы снизить последствия системных рисков и поддержать финансовую стабильность, такие учреждения могут в крайних случаях обращаться в Федеральный банк с просьбой о скидках и займах. Такая поддержка будет оказана «только в экстраординарных или неотложных обстоятельствах» после положительного решения, принятого большинством голосов совета управляющих ФРС, и консультаций с министром финансов, при этом соответствующее «специальное учреждение» должно доказать, что оно «не способно получить необходимые кредиты от других банковских организаций».

Этот раздел должен был узаконить введение категории системообразующих финансовых учреждений ради блага Америки и мировой экономики в целом. Другим разделом закона Федеральная корпорация страхования банковских вкладов получала полномочия на принятие решений по упорядоченной ликвидации системообразующих финансовых институтов, чтобы их крах не мог оказать негативного воздействия на экономику.

Несмотря на всю свою многоплановость, закон Додда – Франка не мог охватить все требующие внимания аспекты финансовой системы США. Например, с его страниц исчезли новые правила касательно Федеральной национальной ипотечной ассоциации (Fannie Mae) и Федеральной корпорации жилищного ипотечного кредита (Freddie Mac). Так что вряд ли стоит считать его последним словом в финансовом законодательстве США.

Сразу после того, как президент Обама поставил свою подпись под законом Додда – Франка, CFTC определила 30 ключевых сфер нормотворчества, необходимых для претворения закона в действие. Говоря о стоящих перед комиссией задачах, председатель CFTC Гари Генслер разъяснил, как именно «группы сотрудников комиссии распределят между собой работу над отдельными нормами и будут отвечать за весь процесс от анализа требований к правовым нормам и консультаций до представления рекомендаций по предлагаемым нормам и опубликования итоговых формулировок»². Шесть групп занялись правилами, относящимися к клирингу.

Согласно первичным прогнозам, по словам Генслера, более 200 компаний должны были зарегистрироваться в качестве дилеров по свопам. Он заявил, что по закону Додда – Франка от 20 до 30 фирм будут зарегистрированы в качестве площадок исполнения свопов или «специальных рынков контрактов», помимо 16 фьючерсных бирж, уже регулируемых CFTC. Более того, ожидалось, что количество зарегистрированных в США клиринговых палат деривативов возрастет с 14 до примерно 20³.

Наблюдатели в Вашингтоне получили необычную возможность наблюдать, как CFTC и SEC – которые с трудом уживались на протяжении своего существования – теперь дружно работают вместе. Через сутки после того, как президент подписал закон, более двадцати руководителей групп CFTC, занимавшихся нормотворчеством, приехали в SEC на встречу со своими коллегами.

Но при всем при том воплощение в жизнь закона Додда – Франка отнюдь не было формальным и легким занятием. Предложенные поправки были вынесены на общественное обсуждение. В самих комиссиях отсутствовало единство подходов, что подтвердила первая нормотворческая сессия CFTC 1 октября 2010 года.

На этой сессии Генслер поддержал правила управления клиринговыми палатами по деривативам, которые позволяли CFTC ограничивать права голоса участников клиринговых палат. В частности, для отдельных случаев вводился совокупный предельный уровень в 40 %, а если структура собственности на право голоса была более диверсифицированной, предел составлял 5 % на каждого члена клиринговой палаты или на каждую организацию⁴. Однако Джил Саммерс, один из членов комиссии от республиканской партии, высказалась против на том основании, что ограничения на права голоса противоречат принципу конкуренции. В поддержку своей позиции она напомнила, что подобные меры были отвергнуты Комиссией ЕС на заседании 15 сентября 2010 года. Третий член комиссии, Скотт О’Малия, призвал к более гибкому подходу⁵.

Что касается лоббистов в Вашингтоне, то принятие закона, образно выражаясь, послужило первым залпом, ознаменовавшим наступление нового года бурной деятельности по отшлифовке окончательных формулировок закона.

А для законодателей по всему миру закон Додда – Франка, несмотря на все имеющиеся неопределенности, стал эталоном для выработки собственных норм регулирования рынков кредитных дефолтных свопов.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.