7.4 Госкорпорации [76]

Новейшей по времени формой экспансии государства в экономику стали государственные корпорации (госкорпорации). Эта форма принципиально отличается и от создания государственных холдингов, и от обычной национализации. В последних двух случаях появляется либо новое действующее лицо, либо новый собственник, но остаются неизменными гражданско-правовой статус, институциональная среда, а также цели и мотивы деятельности.

Госкорпорация в том виде, который установлен законом, — экономический агент «ненормальный», принципиально отличный от всех других. Во-первых, госкорпорация — это один из видов некоммерческой организации. То есть ее целью является не получение прибыли, а решение некоторых содержательных задач, сформулированных в учредительных документах, и вместе с тем она имеет право заниматься любой коммерческой деятельностью, если полученные доходы в конечном счете используются для решения этих задач. Во-вторых, каждая госкорпорация учреждается отдельным законом. В-третьих, государственное имущество, переданное госкорпорации при ее учреждении, является собственностью последней, так же как и доходы от его использования.

И наконец, у госкорпорации очень специфическая система управления. Ключевую роль в формировании руководства — генерального директора и наблюдательного совета — играет президент РФ. Правительство также имеет определенные рычаги воздействия на госкорпорации, в частности, в составе уже созданных наблюдательных советов значительную долю составляют министры и высокопоставленные чиновники. Возглавляются эти советы чаще всего профильным министром, а в одном случае — заместителем председателя правительства. Тем не менее, на наш взгляд, госкорпорации фактически выпадают из сложившейся в России системы обычного государственного регулирования экономики, замкнутой на исполнительную власть [77].

Государственная корпорация как организационно-правовая форма была введена в законодательство в 1999 г. специально для придания особого статуса создававшемуся в то время Агентству по реструктуризации кредитных организаций. В конце 2003 г. этот статус перешел к его наследнику — Агентству по страхованию вкладов. После более чем трехлетней паузы с мая по ноябрь 2007 г. было создано еще шесть госкорпораций:

1. Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)

2. Российская корпорация нанотехнологий («Роснанотех», с недавнего времени — «Роснано»)

3. Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (ФСР ЖКХ)

4. Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию Сочи как горно-климатического курорта («Олимпстрой»)

5. Государственная корпорация по атомной энергии («Росатом»)

6. Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции («Ростехнологии»)

Будет ли продолжен процесс создания госкорпораций, сказать трудно. В конце 2007 — начале 2008 г. с различной степенью настойчивости выдвигались проекты по созданию таких структур для океанского рыболовства, улучшения имиджа России за рубежом, на базе ФГУП «Почта России» и т. д. Некоторые эксперты заговорили о возможности появления до полусотни госкорпораций, связывая это количество с числом либо отраслевых министерств в СССР, либо федеральных агентств в правительстве РФ. Однако противоположное мнение было высказано значительно более авторитетно. Выступая в начале 2008 г. в качестве кандидата в президенты перед промышленниками и предпринимателями в Краснодаре, Д. Медведев заявил, что число госкорпораций умножаться не будет и эта форма является временной. Двумя неделями позже эта позиция была вроде бы поддержана В. Путиным, который на пресс-конференции заявил: «Мы будем стремиться к тому, чтобы в течение нескольких лет после осуществленных капиталовложений со стороны государства, после поднятия технологического уровня и капитализации этих компаний постепенно выводить эти компании на IPO и делать их частью рыночного хозяйства. Вплоть до полной продажи отдельных их частей, когда они будут восстановлены и конкурентоспособны не только в стране, но и на международных рынках, вплоть до полной приватизации» [78]. Впрочем, неясно, имел ли он в виду собственно госкорпорации или АО с доминирующим участием государства в капитале, обсуждавшиеся в предыдущем параграфе.

В соответствии с официальной версией нынешние госкорпорации созданы для того, чтобы в полной мере использовать преимущества массированного государственного инвестирования (и, от себя добавим, авторитета государства) и одновременно снять проблемы, имманентно присущие прямому участию исполнительной власти в экономике: во-первых, неизбежная бюрократизация, во-вторых, ограничения на оплату труда чиновников и искажение стимулов для их деятельности.

Основные аргументы сторонников данной новации наиболее последовательно и эмоционально сформулированы партнером адвокатского бюро «Вегас-Лекс» А. Еганяном. Приведем некоторые цитаты из его статьи «Право на госкорпорацию» [11]: «…на настоящий момент в государственной политике преобладает логика инновационного и инфраструктурного прорыва, с помощью которого правительство рассчитывает снять страну с нефтяной иглы и начать формирование новой структуры экономики. Вызовам, стоящим перед страной, нужно противопоставлять новые механизмы и инструменты… Предполагается, что госкорпорации могут стать ключевыми точками прорыва в отечественной экономике именно потому, что на них не будут распространяться традиционные ограничения системы госфинансов… В отличие от ФГУПов — традиционных распорядителей ФЦП, госкорпорации должны оказаться более эффективными участниками рынка в финансовой части, поскольку имеют право привлечения отечественных и иностранных кредитов, получения гарантий и выпуска облигаций… Госкорпорации окажутся и более предпочтительным партнером для частного бизнеса… В любом случае, по нашему мнению, на настоящем этапе у нас нет иного менее рискованного способа ответить на вызовы и потребности инновационной и инфраструктурной модернизации».

Нам представляется, что позицию А. Еганяна можно резюмировать следующим образом. Госкорпорация — адекватный, а может быть, и оптимальный инструмент для некоего прорыва, являющегося основной государственной задачей в сфере экономики. С таким утверждением мы спорить не будем. Но к словам надо относиться серьезно, и поэтому разберемся с самим «прорывом». Заметим, что во всех областях, кроме исходной — военного дела, это слово не более чем образ чего-то хорошего, но неясного. А в военном деле прорыв вовсе не благостная штука. Успешный прорыв из окружения — это когда воинская часть выходит к своим, оставив раненых, утопив тяжелую технику в болоте, но сохранив половину личного состава и знамя. А при успешном наступательном прорыве потери наступающих, как правило, в несколько раз превосходят потери обороняющихся. Кстати, чаще всего рядом со словом «прорыв» оказывается словосочетание «любой ценой», которое с точки зрения экономики абсолютно бессмысленно.

По нашему мнению, мотивы создания госкорпораций можно описать и в более приземленных терминах. Если существует проблема, которую необходимо решить, то для этого нужно создать государственную структуру. Если эта проблема важная и сложная, то и структура должна быть с особыми полномочиями. И наполняться она должна людьми, полностью подконтрольными, но выведенными за тесные рамки государственной службы [79]. Вполне логично. Но означает это, что вотум недоверия вынесен не только бизнесу (что уже несколько лет не новость). Политическое руководство также не доверяет регулярной бюрократии (она же — чиновная корпорация, она же — госаппарат) как инструменту решения экономических проблем. И разумеется, в качестве обоснования своей позиции может указать на ее хорошо известную коррумпированность и недисциплинированность.

Заметим также, что госкорпорации выпадают из законодательного поля — не формально, но фактически. К ним невозможно или, по крайней мере, крайне сложно применить весь набор нормативно-правовых документов, регулирующих деятельность акционерных обществ и ФГУПов. Однако корпоративное законодательство, несмотря на все имеющиеся недостатки, все-таки формировалось в течение пятнадцати лет и некие осмысленные рамки задает.

Впрочем, обсудим каждую из вновь созданных госкорпораций отдельно.

Меньше всего сомнений и возражений вызывает «Олимпстрой». Задача перед ним поставлена локальная и обозримая — построить точно определенный набор объектов с точно определенными характеристиками к конкретному сроку. И результат, и процесс будут строго и объективно проконтролированы конечным заказчиком — международной спортивной общественностью (а также экологическими организациями и пр.).

Кроме того, цель проведения олимпиад в любой стране — повышение ее престижа. Все возможные экономические выгоды далеко на втором плане. Таким образом, есть все основания для работы по данному проекту именно некоммерческой организации. Более привычной альтернативой мог бы быть специально созданный орган госуправления, но априорные основания считать, что какой-то из вариантов лучше, отсутствуют.

Нет, на наш взгляд, оснований для особой тревоги и в связи с присвоением статуса госкорпорации Банку развития. Во-первых, он создан на базе Внешэкономбанка, который всегда действовал на основании специально для него написанного закона и за годы своего существования доказал способность решать поставленные перед ним задачи, не выходя за рамки экономической рациональности [80]. Во-вторых, во многих странах организации с функциями, аналогичными нашему Банку развития, также имеют специальный статус.

Госкорпорация «Роснано» при создании, насколько нам известно, получила от государства только солидную сумму денег, которую должна эффективно потратить на исследования, разработки и развитие производства в соответствующей области. При этом область трактуется весьма широко и заведомо является междисциплинарной. На наш взгляд, в данном случае мы являемся свидетелями процесса формирования нового механизма финансирования прикладной науки и инноваций наряду с уже имеющимися. К преимуществам «Роснано» можно отнести, во-первых, отсутствие жесткой связи с унаследованными от СССР и во многом устаревшими структурами управления в науке, а во-вторых, то что его возглавляет один из самых эффективных государственных менеджеров — А. Чубайс. Поэтому, возможно, госкорпорация сумеет выстроить более современную и ориентированную на конечный результат систему приоритетов и контроля. Впрочем, возможно и противоположное. Как раз невписанность «Роснано» в системы управления и функционирования науки (обладающие огромной инерцией) станет причиной его провала.

Кардинально иная, на наш взгляд, ситуация с другим «денежным мешком» — госкорпорацией «Фонд содействия реформированию ЖКХ». Ясно, что ни прокладывать теплосети, ни устанавливать счетчики из Москвы невозможно. Фонд может только раздавать средства регионам, и, скорее всего, не непосредственным исполнителям, а неким промежуточным структурам [81], т. е. имеет место просто передача на аутсорсинг прямых функций исполнительной власти. Причем ЖКХ весьма рутинная и неинновационная сфера, и особой оперативности или поиска принципиально новых решений здесь не требуется, а потому совершенно непонятны преимущества новой формы перед стандартным бюджетным финансированием, в рамках которого существуют устоявшиеся и формализованные технологии распределения средств (тендерная система госзакупок и пр.) и контроля (через Министерство финансов или Счетную палату).

Наибольшее недоумение вызывают две госкорпорации, наполненные реальными активами, — «Ростехнологии» и «Росатом».

Первая описывалась в параграфе 6.2 главы 6 в качестве одной из ИБГ «высшей лиги» (см. также Приложение 1). И ведет она себя в подавляющем большинстве случаев как субъект крупного бизнеса. Направления ее экспансии, с точки зрения внешнего наблюдателя, не имеют общей логики, но весьма разнообразны [82]. По планам, заявленным руководством «Ростехнологий», она предполагает получить в собственность более 300 государственных предприятий и объединить их в 33 холдинга.

Если бы речь шла об акционерном обществе, пусть даже со 100 %-м государственным участием, это никого не должно было бы волновать — ведь оно имеет право и должно делать все, что считает прибыльным. Но госкорпорация — это некоммерческая организация, реализующая публично заявленные цели. И если серьезно относиться к цели, сформулированной в законе о создании «Ростехнологий» [83], то появятся вопросы. Какое отношение к разработке, производству и экспорту высокотехнологичной продукции имеет такая составляющая госкорпорации, как «Топливно-заправочный сервис аэропортов»? И какое содействие может быть оказано и так успешным высокотехнологичным компаниям «ВСМПО — Ависма» и «Вертолеты России», первая из которых ориентируется на требования своих основных заказчиков Boeing и Airbus, а вторая на равных конкурирует с мировыми лидерами отрасли?

Что касается «Росатома», то удивительным представляется объединение в его составе гражданской и сугубо военной частей атомного комплекса. На наш взгляд, в гражданской части есть составляющие, которые могут и должны быть полноценным бизнесом (например, АЭС или производство оборудования для них), а военная, напротив, от любого рынка должна быть отделена «китайской стеной». Официальное основание для создания «Росатома» — утвержденная программа развития атомной энергетики на ближайшие десятилетия (более масштабная, чем реализованная в свое время в СССР) — не объясняет необходимости включения военного сектора. Если только реальная цель состоит не в том, чтобы обеспечить возможность более свободного перераспределения средств между гражданскими и военными задачами в пользу последних.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.