Новый Новый курс

Новый Новый курс

По выражению английского историка Пола Джонсона, если Гувер был социальным инженером, то Рузвельт – социальным психологом. Проблема состояла в том, что ни тот, ни другой не понимали смысла и не отдавали себе отчета в последствиях своей экономической политики.

После победы на выборах 1932 года выяснилось, что, кроме обаяния личности Рузвельта, администрация не располагает практически никаким значимым ресурсом. В этих условиях Рузвельт, обновив персональный состав вашингтонских ведомств, сохранил идейную составляющую политики, расширив набор применяемых средств.

Мы видели, что в норме кризис и спад означают выявление ошибок, сделанных на стадии бума. В фазе депрессии эти ошибки исправляются. Капитал и труд в ходе весьма болезненного процесса нащупывают новые сферы приложения, покидая те виды деятельности, проекты и регионы, которые оказались несостоятельными, как только спала эйфория. Депрессия переходит в оживление, подчиняясь спонтанным силам рынка. Нечто подобное начало происходить и к началу 1933 года. Прибыли, зарплата, объемы производства и занятость, неравномерно (по отраслям и регионам) падая с докризисных уровней, достигли таких значений, при которых стало рентабельным расширять производство и нанимать дополнительных работников. К началу II квартала 1933 года депрессия сменилось совершенно явным оживлением. Уровень зарплаты работающих, достигнув минимума, начал расти (выплаты зарплаты в промышленности выросли на 35%). В то же время, поскольку цены за время, прошедшее с начала кризиса, упали, началось оживление в торговле. Зарплата «отправилась за покупками» – цены тоже стали расти, а запасы непроданных товаров – таять. Падение цен на основные потребительские товары в предшествующий период привело к оживлению спроса – с марта по июль 1933 года розничные продажи в магазинах, хотя и не достигли докризисного уровня, выросли на 23%. Предприниматели получили заказы и начали расширять производство – объем промышленного производства с марта по июль 1933 года вырос на 69%.

NRA - National Recovery Administration

В середине июня 1933 года президент Рузвельт подписал принятый конгрессом Закон о восстановлении национальной промышленности, или NIRA (National Industrial Recovery Act). В соответствии с этим законом Администрации общественных работ поручалось истратить по профилю своей деятельности 3,3 млрд. долларов. Напомним, что с января 1932 года работала гуверовская RFC – суммарный объем кредитов банкам достиг 6 млрд. долларов.

Инициаторами разработки NIRA выступили отраслевые организации бизнесменов, в которых доминировали представители крупных компаний. Их целью было ограничение конкуренции со стороны малого и среднего бизнеса, а также закрытие «своих» рынков от чужаков. Высокие тарифы защищали их от иностранных конкурентов, и идея состояла в том, чтобы изобрести нечто подобное для защиты от конкурентов своих, американских. Предлагая этот закон, они стремились обеспечить себе административное установление цен и условий ведения бизнеса (число рабочих мест, часов работы, производственных площадей и т.п.) на таких уровнях, которые могли бы «потянуть» только крупные компании. Идеологи Нового курса-2 с восторгом восприняли эту идею. Она отвечала их идеологической установке – привнесению в стихию рынка «планово-инженерного начала». Новый закон, как мы увидим ниже, предоставлял широчайшие возможности не только статистикам, но и массе администраторов.

Механизмом для достижения целей NIRA в этой части были выбраны так называемые отраслевые кодексы. Все компании не сельскохозяйственного и нефинансового сектора (т.е. промышленные, строительные, транспортные компании, а также торговля и услуги) были разбиты на крупные группы («отрасли»), которые, в свою очередь делились на подотрасли. Для каждой подотрасли административно устанавливались все параметры деловой активности – объемы производства, уровень рентабельности, минимально допустимые цены. Рузвельтовские эксперты вдохновлялись образцами планирования в СССР и корпоративистском государстве Муссолини. К разработке NIRA были привлечены профсоюзы, вписавшие в отраслевые кодексы максимальную продолжительность рабочей недели, максимальную продолжительность рабочего дня и минимальные ставки заработной платы. Всего было подписано около 500 таких кодексов – по числу охваченных подотраслей – в совокупности накрывающих практически весь частный бизнес Америки.

Для проведения закона в жизнь и контроля за его исполнением был создан новый государственный специализированный орган с широкими полномочиями – Администрация национального восстановления, NRA (National Recovery Administration) Фактически NRA соединяла в своей деятельности законодательную (в части принятия кодексов), судебную (законом о NRA вынесение решений по фактам нарушений и отступлений от условий кодексов было изъято из ведения обычных судов) и исполнительную власть. Полномочия NRA в этой последней части простирались от вынесения предупреждений до блокирования банковских счетов, приостановки деятельности и принудительной внесудебной ликвидации компаний. Существенная часть государственного финансирования направлялась на содержание аппарата NRA на местах – ведь органы этого необычайного учреждения создавались не только в каждом штате, но и на местном уровне. Для успеха дела законодатели решили избежать правовой коллизии и в том же законе приостановили многие статьи антитрестовского законодательства, запрещавшего компаниям ограничивать конкуренцию, согласуя цены и уровни производства.

Приведем характерный эпизод, иллюстрирующий пафос и методы работы NRA. Портной из Нью-Джерси, некто Джек Мэгид был арестован, оштрафован и отправлен в тюрьму по обвинению в том, что он, осуществляя глажку костюмов, брал по 35 центов за костюм, в то время как отраслевой кодекс портных запрещает брать менее 40 центов. Дело получило известность благодаря журналистам. Местный судья прочитал газеты, пришел в ярость, приказал освободить несчастного и распорядился отдать ему для глажки свои брюки.

По всей стране NRA столкнулась с тем, что суды, невзирая на закон NIRA, принимают к рассмотрению иски предпринимателей и выносят по ним оправдательные решения. При почти повсеместной поддержке органов местного самоуправления начал бурно развиваться черный рынок. Для реализации кодексов NRA завела собственную военизированную службу. Бизнес, особенно малый, подвергся настоящему террору. Сотрудники NRA проводили ночные рейды, взламывая двери цехов и мастерских, – они проверяли, не ведутся ли ночные работы, запрещенные кодексами. Обыски и изъятие бухгалтерии стали обычным явлением.

Между тем аппарат NRA увеличивался на 100 человек в день. Только в центральном аппарате трудилось 6 тыс. человек. Деньги текли рекой. Выпускники университета, начиная работать в NRA с зарплатой в 125 долларов в месяц, через полгода получали уже 375 доларов, не имея внятных обязанностей (средняя зарплата по стране была 117 долларов в месяц, учителя старших классов средней школы получали 97 долларов). Деятельность эмиссаров NRA парализовала бизнес. Начавшееся было оживление прекратилось. Промышленное производство с июля по декабрь 1933 года упало на 25%, рост продаж в магазинах прекратился (снижение на 1%), вновь стала расти безработица. Сенаторы (что интересно, от демократической партии), реагируя на протесты своих избирателей, подняли вопрос о расследовании деятельности NRA. Руководство NRA добилось, чтобы членов комиссии утверждал президент, а кандидатура руководителя согласовывалась с NRA.

Сенаторы согласились, и в мае 1934 года вышел отчет комиссии и начались слушания. Итог был сокрушительным – комиссия, назначенная президентом, обнаружила огромное количество злоупотреблений, а отчет был составлен в необычайно резких выражениях. 27 мая 1935 года Верховный суд США единогласно признал NRA неконституционной. В решении говорилось, что Конгресс под давлением президента, передав ему и NRA полномочия принимать законы, нарушил конституцию.

Это решение вызвало всеобщий вздох облегчения. Началось второе оживление, которое и на этот раз не перешло в подъем. Рост производства возобновился, безработица начала снижаться. Пик объема промышленного производства, достигнутый в июле 1933 года, был превзойден осенью 1935 года. Рост продолжался до 1937 года, когда очередные начинания администрации опять отложили окончание Великой депрессии.

Налоговая политика Рузвельта

Мы видели, что Гувер начал поднимать налоги (он не был последовательным в этом, так как в 1930 году налоги с получающих менее 40 тыс. долларов в год были снижены), увеличив предельную ставку подоходного налога в верхней доходной группе с 25 до 63%. Рузвельт и в этой сфере следовал по тропе, проложенной Гувером, увеличив налоговый пресс не только для граждан, но и для компаний.

Прибыль компаний стала впервые облагаться налогом во время первой мировой войны. Соответствующий закон трактовал этот вид налогообложения как чрезвычайную меру, связанную с особыми условиями военного времени. После войны, однако, налог не был отменен, хотя его ставка была значительно снижена. Прибыль, представляя собой разницу между общим объемом выручки и затратами, принадлежит владельцам соответствующего бизнеса, которые принимают решение о ее распределении. Часть прибыли, оставшаяся после уплаты общего налога на прибыль, направляется на выплаты владельцам (дивиденды). Другая часть представляет собой финансовый ресурс для расширения дела – она инвестируется в увеличение или модернизацию производственных мощностей (оборудования, складов, подъездных путей, энергетического хозяйства, зданий и т.п.). Эта последняя называется нераспределенной прибылью. Имеется в виду, что инвестиции, в отличие от дивидендов, не распределяются между владельцами пропорционально их доле участия в бизнесе, а тратятся от имени компании в целом.

Одной из первых новаций Рузвельта в налоговой сфере было введение налога на дивиденды. Эта мера обосновывалась тем, что предприниматели, получая дивиденды, «обкрадывают» общество – вместо того, чтобы инвестировать в производство, они «выписывают» себе незаслуженное вознаграждение. Администрация Рузвельта на этом не остановилась – в 1936 году президент внес в Конгресс билль о налоге на нераспределенную прибыль. По мысли советников и экспертов администрации, предприниматели стали «уклоняться» от вышеупомянутого налога на дивиденды, отказываясь начислять и получать их. Были введены и другие новые налоги – налог на наследование, федеральные акцизы на бензин и др. Кроме того, налоговое ведомство перешло к удержанию подоходного налога по месту выплаты заработной платы, превратив предпринимателей в налоговых агентов государства. Рузвельт продолжил и «традиционную» линию Гувера -- предельная ставка подоходного налога в течение 1930-х годов была повышена с 63% до 77%.

Все эти меры стали холодным душем для начавшего оживать бизнеса. Безработица, снижавшаяся с 1935 года, опять возобновила свой рост, достигнув к 1938 году 11 млн. человек, или 19% рабочей силы.

Итоги политики регулирования занятости и помощи безработным

В начале XX века, до начала эпохи масштабного вмешательства государства в экономику, безработица в самом тяжелом 1908 году (после кризиса 1907 года) колебалась между 1,6 и 6,3% рабочей силы. Послевоенный спад 1920-1921 гг. выразился в 11,2% безработных. До начала широкомасштабных мероприятий по предотвращению безработицы, она колебалась на уровне 0,9 – 3,9%, что можно считать ситуацией, близкой к полной занятости.

Затянувшийся с помощью денежно-кредитной накачки, осуществлявшейся ФРС, бум 1920-х вызвал сильнейший кризис. Начиная с 1930 года обе администрации осуществляли Новый курс. Старый Новый курс республиканца Гувера не привел к улучшению ситуации – процент безработных вырос с 8% в 1930 году до более чем 25% в 1933 году.

Кризис 1920-1921 гг., суть которого сводилась к коррекции экономических итогов военного времени, выразился в 11,2% безработицы – на тот момент самая высокая величина за всю историю США. Как мы видели выше, уже к 1923 году количество безработных снизилось с 4,7 млн. человек до 750 тысяч.

Безработные в очереди в благотворительную столовую. Столовую на фотографии открыл известный чикагский гангстер Аль Капоне

За 1933-1939 гг. было три года, когда безработных было меньше десяти миллионов человек. В течение пяти лет из этих семи лет безработица превышала 9 млн. человек. Лишь два года нового Нового курса она была ниже 8 млн. человек. В лучшем году Нового курса без работы оставались 6,4 млн. человек, или более 12% рабочей силы. И в относительном, и в абсолютном выражении это было больше, чем в худшем году предыдущего периода (1921), когда не существовало никаких программ борьбы с безработицей.

Федеральные корпорации

За годы президентства Рузвельта его администрацией и заинтересованными группами было создано огромное количество федеральных министерств, агентств, бюро и корпораций. Их штаб-квартиры заполнили Вашингтон, затем – окрестности столицы, а под конец они стали открываться в городах других штатов. Множество из этих контор никогда не утверждались решениями Конгресса. Генеральный контролер денежного обращения США (эта должность эквивалентна первому заместители министра финансов), в обязанности которого входило проведение аудита государственных учреждений, позже утверждал, что он никогда не слышал даже названий некоторых из них.

Рузвельт изобрел собственный метод создания государственных контор. Он не вносил в Конгресс биллей, и Конгресс не утверждал ни их уставов, ни смет на их деятельность. Президент выбирал группу лиц, которым своим указом поручал зарегистрировать корпорацию в соответствии с законодательством одного из штатов. Таким образом, вместо правительственного учреждения на свет появлялась государственная корпорация, а вместо чиновников и начальников государственного ведомства – члены совета директоров этой корпорации.

Рузвельт продлил жизнь созданной Гербертом Гувером RFC. Более того, при Рузвельте это странное ведомство-компания получило новый импульс. При Рузвельте RFC получила карт-бланш и неограниченные полномочия по осуществлению заимствований. Общий объем средств, привлеченных (т.е. фактически эмитированных и «отмытых» через заимствования RFC) превысил 20 млрд. долларов. Используя эти средства, RFC выкупало акции созданных государственных корпораций и ссужало им деньги – кому 10, кому 50, а кому 100 млн. долларов (доходило до миллиарда в одни руки). Таким образом, действуя в обход Конгресса, президент тратил средства, изъятые посредством налогов у производительной части общества, на создание бесчисленных кормушек для федеральной бюрократии.

Девальвация доллара и конфискация золота

Закон о золотом резерве, принятый 30 января 1934 года, предоставил президенту США полномочия по переоценке доллара в пределах 50-60% золотого содержания, установленного законом 1900 года и подтвержденного законом 1911 года. Чрезвычайные полномочия президента по изменению золотого содержания доллара истекали 1 июля 1943 года, хотя его полномочия по изменению содержания серебряных и других монет (в той же пропорции, что и золотого доллара) сохраняли свою силу.

На следующий день Рузвельт воспользовался этим правом, подписав 31 января 1934 года указ, которым золотое содержание доллара было уменьшено с 25 8/10 грана до 15 5/21 грана золота 900-й пробы. Это означало установление официальной цены золота на 59% выше паритета, зафиксированного законом о золотом стандарте 1900 года. В результате переоценки золотых запасов была получена «золотая прибыль» – долларовый эквивалент золотых запасов увеличился примерно на 2 млрд. 806 млн. долларов США.

Эти средства, появившиеся в результате росчерка пера, образовали специальный «валютный стабилизационный фонд», созданный тем же законом от 30 января 1934 года. Фонд был поставлен под исключительный контроль министра финансов США, который был наделен полномочиями использовать средства фонда для проведения любых операций, которые он сочтет необходимыми для стабилизации валютного курса доллара. В течение конца 1930-х и начала 1940-х гг. средства из этого фонда использовались без контроля со стороны Конгресса и без всякой отчетности, а в 1945 году именно из него была осуществлена оплата американского участия в МВФ и Всемирном банке.

В соответствии с законом о золотом резерве была прекращена чеканка золотых монет. Было установлено, что граждане обязаны продать все золотые монеты министерству финансов по указанной цене, после чего все эти монеты (т.н. монетарное золото, т.е. золото в монетах и слитках, не являющееся активами ювелиров, зубных врачей и т.д.) должны быть переплавлены и храниться в Минфине в виде слитков. Право владения запасами монетарного золота страны, включая золото на сумму 3,5 млрд. долларов, хранящееся в федеральных резервных банках, было передано министерству финансов США.

Таким образом, была закрыта важнейшая глава истории банковского бизнеса не только США, но и всего мира. Она началась, когда частные лица, желая сохранить свои деньги, сдали их на хранение частным банкирам, получив взамен расписки и открыв счета для безналичных платежей. Затем последовал длительный период, наполненный не столько конкурентной борьбой за лучшее обслуживание потребителей банковских услуг (хотя и она тоже имела место), сколько поисками возможностей по получению от государства монопольных прав в области банковского дела в обмен на разнообразные услуги. Этот период завершился формированием двухуровневой системы, состоящей из центрального банка и банков с частичным резервированием, осуществлявших кредитную экспансию. Деньги вкладчиков, хранившиеся в банках, послужили основанием перевернутой пирамиды – банки эмитировали банкноты, учитывали векселя и открывали счета, отправляя в обращение необеспеченные платежные средства. Наличие центрального банка позволило затягивать период бума, поскольку устанавливаемая им учетная ставка использовалась при принятии решений как сигнал для инвесторов. Однако кризис обнажает тот факт, что публика считает «настоящими» деньгами только золото. Первые добежавшие до окошка банковской кассы могли получить свои деньги во время панических набегов на банки.

Указанное свойство банковской системы было признано «неизбежным пороком капитализма» в его «стихийной» ипостаси. В США институт центрального банка был создан позже, чем в других странах, и в откровенной форме картеля с государственным участием. От классических картелей, представляющих собой форму добровольного сотрудничества, он отличался наличием силовых полномочий по отношению к участникам и отсутствием свободы выхода. Этот картель смог организовать самое длительное искусственное расширение кредита, вызвавшее необычайно длинный период экономического подъема.

Конец нового Нового курса

Последним законом, принятым в рамках нового Нового курса, был закон от 25 июня 1938 года. Он показывает полную неспособность экономической команды президента осознать происходящее. В год, когда кризис увеличил количество безработных почти на 60% (с 6,73 до 10,1 млн. человек), доведя долю безработных почти до 19%, закон о заработной плате и количестве рабочих часов (The Wages and Hours Act) продолжил экспансию государства в направлении регулирования трудовых отношений. Установление законодательного максимума рабочей недели (44 часа в первый год, 42 – во второй и 40 – начиная с третьего года после принятия закона) произошло в расчете на то, что эта «хорошая» (т.е. административная) мера изменит последствия «плохого» (т.е. стихийного) рынка. Эта мера, однако, лишь отсекает от рынка труда тех, кто согласен трудиться больше, т.е. самых бедных. Как бы в насмешку, этим же законом лишались всяких шансов на получение работы и те, кто был готов трудиться за низкую зарплату. Закон установил минимум часовой зарплаты (25 центов в первый год, 30 – в течение следующих шести и 40 – по истечении 7 лет).

Когда Рузвельт натолкнулся на противодействие Конгресса при прохождении этого закона, он попытался возобновить тот порядок осуществления экономической политики, который существовал в 1933 году. На сей раз команда Рузвельта решила сделать временный статус чрезвычайных полномочий постоянным. В Конгресс был внесен законопроект о реформе исполнительной власти. Конгрессмены без труда разглядели попытку сместить политический баланс и при голосовании отвергли ее. Печать прямо называла проект «диктаторским».

Выборы в Конгресс 1938 года отразили разочарование избирателей в экономической политике Рузвельта. Красноречивой деталью может служить результат его личных усилий. В предвыборный период Рузвельт предпринял поездку по стране, в ходе которой он агитировал избирателей голосовать за своих сторонников. По итогам выборов оказалось, что республиканцы увеличили количество мест в Палате представителей почти в 2 раза – с 88 до 169 мест. Кроме того, они завоевали 7 новых мест в Сенате. Не был избран ни один из кандидатов от демократической партии, за которых Рузвельт агитировал лично.

В 1938 году, в разгар созданного его собственной экономической политикой спада, Рузвельт сделал удивительное признание. В конфиденциальной беседе он заявил, что главной проблемой является необходимость придумать достаточное количество «проектов», на выполнение которых можно было бы списать выделяемые деньги.

Вспомним критику демократами расточительной бюджетной политики республиканца Гувера. В увеличении государственного долга администрация Рузвельта, однако, достигла таких рубежей, которые не могли присниться американскому избирателю 1920-х годов. Достигнув к лету 1919 года астрономической суммы в 27,3 млрд. долл., государственный долг усилиями республиканцев Гардинга и Кулиджа был снижен к 1928 года до 17,6 млрд. долл. Столкнувшись с кризисом, Гувер стал искать выхода в наращивании государственных расходов – и к 1932 году госдолг вырос до 19,5 млрд. долл. Победив на выборах (в том числе в связи со своими обещаниями покончить с ростом госдолга), Рузвельт продолжил линию Гувера, привнеся в нее свойственную ему безответственность и размах. Советники убедили его, что кризис не проходит не потому, что государство перераспределяет через бюджет лишнее, а потому, что оно распределяет… недостаточно! Государственный долг стал быстро расти – с 20 млрд. в 1933 до 34 млрд. в 1936 и до 43 (!) млрд. долл. в 1940 году. Отмена золотого стандарта сломала последний тормоз на пути безудержной государственной инфляции.

* * *

Подводя итоги тому, что мы узнали о Великой депрессии, мы должны констатировать что:

кризис 1929 года был вызван безответственной политикой центрального банка в условиях банковской системы с частичным резервированием;

экономический спад эпохи классического цикла превратился в почти непрерывную серию спадов, каждый из которых представлял собой следствие экономической политики государства;

экономическая политика демократа Рузвельта представляла собой продолженную во времени и расширенную по составу антирыночных мер экономическую политику республиканца Гувера;

политическая линия обоих президентов соответствовала преобладающим умонастроениям американского общества – практически все общественно значимые силы считали идеи свободного рынка скомпрометированными, а идеи государственного планирования – новыми и дающими надежду;

этим надеждам не суждено было осуществиться – после второй мировой войны с ее особым режимом управления экономикой наиболее одиозные конструкции Нового курса были «по-тихому» демонтированы, а мера государственного вмешательства решительно снижена. Процветание 1950-х годов было итогом совершенно иной экономической политики, чем та, которая породила «Великую депрессию» 1929-1939 гг.