3.6 Образование и наука

3.6

Образование и наука

Резервы экономии бюджетных средств в сферах образования и науки связаны с повышением эффективности использования средств, рационализацией сочетания в данных сферах бюджетных и внебюджетных источников финансирования.

В сфере образования в качестве основных направлений экономии бюджетных средств следует выделить:

1. Совершенствование структуры подготовки кадров в системе профессионального образования.

В настоящее время имеются существенные расхождения между структурой подготовки кадров в системе профессионального образования и реальными потребностями рынка труда. Так, не трудоустраивается по специальности в среднем от 15 % до 30 % выпускников технических вузов. По техническому направлению подготовки трудоустраивается около 10 % выпускников. По указанной причине только в вузах, по экспертным оценкам, неэффективно используется от 1/4 до 1/3 средств федерального бюджета, выделяемых на высшее профессиональное образование, что составляет применительно к федеральному бюджету 2002 года 10–13 млрд. руб.

Структура подготовки кадров в системе среднего профессионального образования также требует совершенствования. Доля нетрудоустроившихся по специальности выпускников этой системы составляет от 6 % до 22 %. По оценке, потери бюджетных средств на этом уровне профессионального образования составляют 2–3 млрд. руб. применительно к бюджетам 2002 года.

Быстрее всего структура подготовки кадров меняется в системе начального профессионального образования, однако слабость учебно-производственной базы не позволяет готовить здесь высококвалифицированные рабочие кадры по многим современным и востребованным рынком труда технологиям. Не трудоустраиваются 10–15 % выпускников, имеющих рабочие профессии. Потери бюджетных средств в системе начального профессионального образования в силу устаревшей структуры подготовки можно оценить в 1–1,5 млрд. руб. применительно к бюджету 2002 года. Особенно остро дисбаланс ощущается в строительстве и сельском хозяйстве: российские фирмы стали завозить рабочие кадры из-за рубежа, а выпускники учебных заведений не находят там работы.

2. Сокращение численности оплачиваемых государством студентов высших учебных заведений, приведение ее в соответствие с требованиями, установленными законодательством.

В настоящее время в России 70–75 % выпускников 11-го класса поступают в вузы, что выше показателей многих развитых стран (США — 60–65 % выпускников старшей школы поступают в колледжи и университеты, в Японии — 60 %). Вместе с тем в соответствии с законодательством за счет средств федерального бюджета должно финансироваться обучение в государственных учреждениях высшего профессионального образования не менее 170 студентов на каждые 10 тысяч человек, проживающих в Российской Федерации. Однако в настоящее время значение этого показателя значительно выше и в 2002 году ориентировочно составит 196 студентов на 10 тысяч человек, что влечет за собой дополнительные расходы средств федерального бюджета в размере до 5 млрд руб. С учетом крайне жестких бюджетных ограничений, целесообразно путем сокращения приема в высшие учебные заведения довести значение этого показателя до цифры, предусмотренной законодательством.

Вместе с тем сокращение приема на бюджетные места в вузы должно осуществляться в рамках мероприятий по совершенствованию структуры подготовки кадров, т. е. следует уменьшать прием по специальностям, не пользующимся достаточным спросом в отраслях экономики и социальной сферы.

3. Переход на нормативное подушевое финансирование образования.

В системе общего образования переход на нормативно-подушевое финансирование позволил бы обеспечить в результате эффективного использования бюджетных ресурсов до 10 % относительной экономии бюджетных средств (до 30 млрд. руб.) в силу увеличения прозрачности финансовых потоков и их рационализации. Кроме того, экономия бюджетных средств будет достигаться за счет их частичного замещения внебюджетными средствами в образовательных учреждениях с расширенным учебным планом: гимназиях, лицеях и школах с углубленным изучением предметов. В них повышенный норматив финансирования будет действовать для 20 % мест, выделяемых для детей из малообеспеченных семей (в настоящее время удельные бюджетные расходы в гимназиях, лицеях и школах с углубленным изучением предметов в 2–3,5 раза выше, чем в обычных школах).

В системе высшего образования нормативно-подушевой принцип распределения ресурсов в экспериментальном порядке апробируется сейчас в трех регионах России. В этой сфере повышение эффективности может быть достигнуто за счет дифференциации норматива в зависимости от «качества» студента, которое определяется результатами сдачи выпускником школы Единого государственного экзамена и получения соответствующей категории Государственного именного финансового обязательства (ГИФО). Система ГИФО (если эксперимент по ЕГЭ-ГИФО окажется успешным) начнет в полном объеме функционировать с 2005 года. Эффект от притока дополнительных внебюджетных средств в систему высшего образования, связанный с переходом на финансирование вузов на основе ГИФО, можно оценить в 2005 году в 13 %, что может дать относительную экономию бюджетных средств до 10 млрд. руб.

4. Оптимизация сети образовательных школ при переходе на нормативное подушевое финансирование.

Как показывает опыт пилотных регионов, при переходе на нормативно-подушевое финансирование начинает интенсивно реструктурироваться сеть общеобразовательных школ. Эффект — высвобождение до 10–15 % годового объема средств территориального бюджета, что происходит в течение трех-пяти лет, пока идет основной процесс оптимизация сети. В силу этого потери от неоптимальности сети общеобразовательных школ в целом по стране можно оценить в 13–20 млрд. руб. применительно к бюджетам 2002 года.

5. Повышение эффективности планирования и использования средств, выделяемых на федеральные целевые программы.

Эти программы (кроме Федеральной программы развития образования, призванной обеспечить комплексное развитие системы образования, ее материальной базы, кадрового и информационного потенциалов) направлены на решение конкретной задачи совершенствования образовательной сферы.

Однако в силу общего дефицита средств ФЦП в их нынешнем виде, как правило, обеспечивают лишь определенное увеличение текущего финансирования ряда областей и решение ряда локальных проблем, не давая системного и устойчивого эффекта. Повышение эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на ФЦП, требует четкого определения приоритетов в системе образования и концентрации ресурсов для решения приоритетных задач. В настоящее время потери от неэффективности построения ФЦП и их нескоординированности между собой можно оценить в 0,3 млрд. руб. по всем ФЦП, реализуемым до 2005 года.

6. Совершенствование межбюджетных отношений.

Большое значение в повышении эффективности использования бюджетных средств имело бы изменение подхода к межбюджетным отношениям в сфере образования. Переход к системе стимулирующих субвенций, получение которых связывалось бы с проведением определенной экономической политики в региональных системах образования, позволит, по экспертным оценкам, повысить эффективность использования бюджетных средств (средств ФФПСФ) по этому направлению на 40–60 %. Это означает, что потери только средств федерального бюджета за счет неэффективности организации межбюджетных отношений составляют 5–7,5 млрд. руб. в год. Общий итог показан в таблице 21.

Таблица 21. СВОДНАЯ ОЦЕНКА ПОТЕРЬ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ В ОБРАЗОВАНИИ

В сфере науки в качестве основных направлений экономии бюджетных средств следует выделить:

1. Упорядочение штатов НИИ государственного сектора.

В последние годы, несмотря на дефицит бюджетных средств, росло число государственных научных организаций. За 1994–2000 годы число таких организаций возросло почти на 100. Сегодня в федеральной собственности находится около 2,8 тысяч научных организаций (против 39 в США,45 — в Великобритании,82 — в Германии,96 — в Японии). За счет формирования новых институциональных единиц на 11 % увеличилась сеть научных организаций РАН: пополнение составило 45 единиц. В результате заметно уменьшившиеся в реальном выражении объемы бюджетного финансирования распределяются между организациями государственного сектора, количество которых растет. Такое дробление средств препятствует их концентрации на приоритетных направлениях исследований и разработок, снижает эффективность их использования в сфере науки.

Увеличение числа научных организаций сопровождалось серьезными сдвигами в структуре персонала, выполняющего исследования и разработки, по категориям. Сокращение доли исследователей с 52 до 48 % и техников с 12 до 8,5 % в 1991–2000 годах сопровождалось повышением удельного веса вспомогательного и прочего персонала с 35,7 до 43,5 %. В отдельных секторах науки, в том числе в РАН, на фоне общего спада занятости наблюдался абсолютный рост контингента хозяйственных работников. Снизился образовательный уровень персонала, занятого исследованиями и разработками: сегодня 40 % работающих в науке не имеют высшего образования.

При этом многие научные сотрудники, номинально числящиеся в штате академических и отраслевых НИИ, фактически занимаются иными видами деятельности, работая в других организациях. По оценке, почти половина ученых академических институтов имеет второе место работы.

Учитывая, что базовое финансирование научных организаций составляет порядка 18 млрд. руб., за счет упорядочения штатов этих организаций и соответствующего сокращения расходов на их содержание может быть получена экономия, оцениваемая в 7–9 млрд. руб. применительно к федеральному бюджету 2002 года.

2. Прекращение финансирования дублирующейся тематики из различных разделов федерального бюджета, совершенствование бюджетной классификации.

Наряду с разделом 06 научно-исследовательские работы финансируются также из других разделов федерального бюджета (например, в рамках раздела 24 «Исследование и использование космического пространства», Фонда Минатома России, научно-технических программ угольной промышленности, финансирования геологоразведочных работ, мониторинга окружающей среды, участия в международных научных исследованиях и др.). Эти расходы могут достигать 10 млрд. руб. Упорядочение системы планирования бюджетных расходов на науку позволит, по оценке, сэкономить до 30 % указанной суммы, высвободив, таким образом, до 3 млрд. руб. средств федерального бюджета.

Таблица 22. СВОДНАЯ ОЦЕНКА РЕЗЕРВОВ В СФЕРЕ НАУКИ

Выше было в основном отмечено нерациональное использование бюджетных средств, выделяемых на науку. В более широком плане, говоря о роли государства в развитии науки, следует сделать замечания, которые могли бы стать предметом для специальной дискуссии.

1. Наука не должна рассматриваться как область, содержащая большие резервы экономии государственных расходов. Так сложилось, что в России был создан мощный потенциал фундаментальной науки и прикладных НИОКР, особенно в отраслях, имеющих оборонные приложения. Этот потенциал нужно сохранить и приумножить, ибо наука составляет один из главных факторов прорыва России в экономику XXI века, в ряды развитых и процветающих стран.

2. Позиции российской науки, однако, ослаблены в течение последних 10 лет, как вследствие трансформационного кризиса, так и в силу торможения или, возможно, полной приостановки каких-либо структурных реформ в этой сфере. Существует убеждение, укорененное в среде академической научной элиты и энергично ею распространяемое, что главная беда нашей науки — рыночные реформы и вызванное ими резкое сокращение государственного финансирования. Это сокращение действительно имело место: за 1991–1998 годы почти в шесть раз, если брать только гражданскую науку; в восемь раз, если включить оборонные и космические исследования. Но то расточительное финансирование, которое имело место в советское время, особенно в связи с милитаризацией науки (до 70–75 % всех расходов на науку шли на военно-ориентированные НИОКР), оказалось непосильным для экономики и стало одним из факторов кризиса и распада планово-распределительной системы в целом. Такого масштаба и структуры расходов на науку уже не будет никогда. Тем более необходимо, учитывая стоящие перед наукой национальные задачи, осуществить в этой сфере структурные реформы, которые позволяли бы получать высокие научные и инновационные результаты при существенно более низких относительных затратах.

3. Научные результаты, особенно в фундаментальных исследованиях, характеризуются высокой степенью непредсказуемости, и измерить эффективность затрат на их достижение обычно крайне сложно. Отсюда целесообразность определенной избыточности расходов, гибкости и маневренности, которые учли бы косвенную полезность интеллектуальной среды, бесцельных на первый взгляд конференций, семинаров, убыточных изданий и т. п. Чрезмерно жесткое бюджетное планирование и контроль над целевым использованием выделенных средств могут приносить в этой сфере больше вреда, нежели пользы.

Судить о степени полезности научных работ до материализации их результатов в новых продуктах и технологиях может только профессиональное научное сообщество. В то же время, как и в иных сферах, представители этого сообщества в отсутствие конкуренции склонны к образованию кланов с целью монополизации их влияния в определенных отраслях знаний.

Это положение было характерно для советской науки и в значительной мере сохраняется поныне. Высокий авторитет Российской академии наук, безусловно, связан с тем, что она представляет собой форму организации научного сообщества. Вместе с тем она склонна монополизировать финансовые ресурсы, выделяемые на фундаментальные, т. е. некоммерческие, исследования, превратиться в своего рода ведомство от науки. И в настоящее время, выполняя важные функции в финансировании научных исследований, она реально распределяет средства на сеть учреждений и штатную численность работников, хотя формально в планах присутствуют проекты и программы.

4. Существует мировой опыт применения иной модели финансирования науки в форме научных фондов, организующих конкурсное распределение грантов на основе независимой экспертизы предлагаемых проектов и программ. При этом требуется ротация экспертов и привлечение их в том числе из-за рубежа. Такие фонды были созданы после 1992 года и в России — Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ) и Российский гуманитарный научный фонд (РГНФ). Однако через них распределяется только 8 % бюджета по статье 06 «Фундаментальные исследования и содействие НТП». Остальное — это так называемое базовое финансирование, средства, распределяемые на гражданскую науку по учреждениям через РАН и отраслевые министерства без каких-либо конкурсов и серьезных экспертиз. Они идут на содержание «сети», т. е. нередко пустых вывесок. В перспективе роль научных фондов, видимо, должна быть повышена в разы, чтобы сделать финансирование через них основной формой. Однако в 2003 году обсуждалось сокращение доли научных фондов с 8,5 до 6 %. Иначе как возвратом к советской схеме ведомственного финансирования это назвать нельзя.

5. Традиционная слабость российской науки — коммерциализация, превращение исследовательских результатов в товарный интеллектуальный продукт. Между тем сыграть свою роль в формировании экономики XXI века наука сможет только при условии успешного решения этой проблемы, прежде всего частным сектором. Роль государства должна состоять в том, чтобы содействовать формированию инфраструктуры коммерциализации знаний и технологий, развитию малого высокотехнологичного бизнеса, обеспечивать защиту интеллектуальной собственности.

Мы ограничиваемся здесь только этими замечаниями в силу сложности и остроты проблемы и неготовности к конкретным рекомендациям. Но очевидно, что возможности в этой сфере огромны и необходимо вернуться к обсуждению проблем организации науки в условиях эффективной рыночной экономики.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.