3.10 Государственная служба или бюрократия

3.10

Государственная служба или бюрократия

Требование сокращения расходов на управление, на бюрократию звучит рефреном в общественных дискуссиях и дебатах по бюджетам. Между тем численность работников органов государственного управления и расходы на их содержание постоянно растут, при том что работа этих органов остается крайне неэффективной.

В бюджете 2002 года эти расходы достигнут 56,7 млрд. руб., а их доля составит 3,03 % общих расходов федерального бюджета. При этом доля расходов на функционирование исполнительных органов государственной власти уже на протяжении ряда лет составляет 0,7 % в федеральном бюджете и около 2 % — в бюджетах субъектов РФ.

Причинами ускоренного роста расходов на федеральном уровне явились: стабилизация численности работников исполни тельной власти; периодический рост оплаты их труда; значительное увеличение числа работников законодательных органов, имеющих более высокий уровень и динамику оплаты труда. На региональном уровне произошло увеличение числа работников органов исполнительной и законодательной власти, оплата их труда росла более высокими темпами, чем на федеральном уровне. Во всех случаях речь, конечно, идет о росте номинальной зарплаты, поскольку реальная зарплата за период с середины 1990-х годов, наоборот, снизилась.

Таблица 27. ДОЛЯ РАСХОДОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ОБЩИХ РАСХОДАХ СООТВЕТСТВУЮЩИХ БЮДЖЕТОВ, %

Приведенные данные не учитывают численность сотрудников силовых ведомств — МО, МВД, ФСБ. По экспертным оценкам, их общая численность достигает 3 млн. чел.

В I квартале 2001 года среднемесячная заработная плата работников органов государственной власти по сравнению с соответствующим периодом 2000 года возросла: в федеральных органах в среднем на 30 %, в органах субъектов Российской Федерации — в 1,6 раза, в органах местного самоуправления — почти в 2 раза. В указах Президента РФ от 25 июня 2002 года предусматривается введение надбавок в размере 1,6–3,5 раза от основного оклада в зависимости от групп и категорий должностей (см. табл. 29). Однако полностью выплатить установленные надбавки в текущем году не удастся, поскольку определенная в бюджете на эти цели сумма составляет 31,3 млрд. руб. Исходя из этой суммы среднее повышение денежного содержания возможно в 1,5 раза.

Таблица 29. СРЕДНЕМЕСЯЧНАЯ ЗАРАБОТНАЯ ПЛАТА (ВКЛЮЧАЯ ВЫПЛАТЫ СОЦИАЛЬНОГО ХАРАКТЕРА) РАБОТНИКОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В I КВАРТАЛЕ 2001 ГОДА (руб.)

Приведенные данные, а также общее понимание, что за такие деньги от чиновников нельзя требовать добросовестной и эффективной работы, свидетельствуют: заметных резервов сокращения государственных расходов в этой сфере нет. Вместе с тем повышение качества государственной службы жизненно необходимо, в том числе для постоянного и максимального снижения расходов в других сферах.

Особенность государственной службы состоит в том, что это машина по выработке государственных, политических и экономических решений, от которых очень многое зависит. Теоретически эта машина призвана технически обслуживать политический уровень управления, а также оказывать публичные услуги, оплачиваемые налогоплательщиками. Но практически она в силу своих функций, накопленных профессиональных знаний ее представителей и владения процедурами документирования очень часто выходит за технические рамки и начинает влиять на решения, в том числе в своих интересах. В этих случаях мы имеем дело с бюрократией, с управлением чиновников, которые не несут реальной ответственности за принимаемые решения, разве кроме собственного увольнения, но пользуются их результатами. Особенно опасно, когда и на политическом уровне начинают действовать по-бюрократически, передавая ответственность все меньшему числу лиц, а в конечном итоге — одному. Бюрократия, таким образом, неизбежно тяготеет к авторитаризму, толкает к нему.

В том, что касается публичных услуг, которые государственные органы обязаны оказывать гражданам согласно их компетенции, то бюрократия порождает коррупцию. Ее масштабы зависят, конечно, от уровня официальных заработков чиновников (при зарплате ниже определенного уровня взятки становятся необходимыми, а возможны они всегда), но в большей степени от того, насколько общество это позволяет, насколько оно мирится с коррупцией. Бывает, что общество предпочитает дать взятку конкретному чиновнику, чем добиваться устранения коррупции, иногда с риском для своего бизнеса и спокойствия. Здесь единственный и сколько-нибудь действенный инструмент — только демократия, институты гражданского общества.

При этом демократический контроль, при прочих равных условиях, тем действеннее, чем менее широки и расплывчаты функции государства. В связи с этим сокращение бюджетных расходов и государственного вмешательства в экономику в целом выступает важным условием ограничения коррупции. Иными словами, уменьшение прямой, официально устанавливаемой нагрузки государства на экономику, как правило, обеспечивает одновременное уменьшение косвенной, теневой нагрузки.

В рамках же организации государственной службы в собственном смысле слова ключевое значение в борьбе с коррупцией имеют три фактора.

Первый фактор: четкая, максимально формализованная регламентация служебных действий, оставляющая как можно меньше места административному усмотрению.

Разумеется, в государственном аппарате имеются функции, выполнение которых требует творческого подхода и принятия ответственных решений. Однако эти функции можно и необходимо сосредоточить в сравнительно небольшом числе органов и возложить их на немногочисленных, высококвалифицированных представителей высшей бюрократии, которые должны оплачиваться на уровне менеджеров крупных корпораций и вместе с тем постоянно находиться в фокусе общественного внимания, что препятствует коррупции. Основная же масса чиновничества должна функционировать в режиме стандартных процедур. Применительно к большинству рабочих мест на государственной службе можно задать не более двух-трех десятков типовых ситуаций, а в отношении каждой из них — стандартную последовательность действий, ожидаемые результаты каждого действия, отводимое на него время и т. п. Отклонение от стандарта, например невыдача нужной справки или разрешения в установленное время, будет влечь за собой санкции.

Второй фактор: прозрачность государственной службы. Любая информация, которой располагают государственные служащие, за исключением той, официально (со специальной мотивировкой) признанной конфиденциальной, должна быть открытой для общественности.

Третий фактор: эффективное стимулирование служебной деятельности. Антикоррупционный эффект дает не столько размер заработка сам по себе, сколько его увязывание с результативностью работы государственного аппарата.

Основные перспективы изменений государственной службы, включая использование резервов относительного сокращения расходов на ее содержание, связаны с проведением административной реформы и реформы государственной службы. К настоящему моменту подготовлен и в основном одобрен Комиссией под председательством М. М. Касьянова проект программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)». Подготовлены проект Федерального закона «О системе государственной службы в Российской Федерации», ряда постановлений Правительства Российской Федерации, в том числе о проведении эксперимента по применению современных методов планирования, оценки и стимулирования деятельности, финансового управления в ряде федеральных органов исполнительной власти. В процессе подготовки — проекты Федеральных законов «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (новая редакция), «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших федеральную государственную службу в Российской Федерации, и их семей».

Несколько упрощая ситуацию, можно сказать, что в настоящее время идет дискуссия между сторонниками двух моделей реформирования государственной и муниципальной службы. Первая ориентируется на закрытость системы государственной службы; жесткую формализованную (тем или иным вариантом «табели о рангах») иерархию; пожизненную бюрократическую карьеру; приоритет стажа государственной службы как квалификационного требования и условия служебного продвижения; на формальные процедуры. Вторая модель ориентируется на открытую и гибкую систему с возможностями «бокового входа», обмена кадрами между государственной службой и негосударственным сектором, с приоритетом требований к квалификации при отборе и продвижении, ориентацией на результат (удовлетворение запросов гражданина и потребителя). Сторонники обеих моделей признают необходимость ликвидации избыточных и дублирующих функций, сокращения численности государственного аппарата, существенного повышения социального статуса и материального благосостояния государственных служащих. Различие позиций заключается в методах достижения большей рациональности государственной службы. В одном случае — за счет усиления вертикальной системы контроля, унификации системы стимулирования; в другом — путем децентрализации полномочий и ответственности, большей гибкости и свободы принятия решений по всему спектру управленческих вопросов при жесткой ориентации на результаты деятельности.

В настоящее время осуществляется выбор между этими двумя моделями. В пользу выбора второй модели можно привести следующие аргументы.

Во-первых, «традиционная» (веберовская) модель, действовавшая в свое время в странах континентальной Европы, не была в полной мере свойственна советской системе управления. В советский период на сколько-нибудь ответственные должности в министерствах и ведомствах, как правило, выдвигались «производственники», а не карьерные чиновники. В этом смысле первая («традиционная») модель является для России столь же нетрадиционной, как и вторая.

Во-вторых, страны континентальной Европы сами уже отходят от «традиционной» модели и начинают внедрять «англосаксонские» подходы, в том числе и потому, что «традиционная» модель оказалась нерезистентной к коррупции. Характерно, что в Италии отход от «традиционной» модели частично совпал по времени с антикоррупционной кампанией, в ходе которой сменилось около 80 % государственных служащих.

В-третьих, в условиях федеративного государства и отделенное(tm) местного самоуправления от государственной власти жесткая «традиционная» модель ведет не к созданию единой системы государственной службы, а к формированию разобщенных систем государственных служб на федеральном уровне и в каждом из субъектов Федерации, порождает сложно разрешимые противоречия и проблемы, не может учесть местной специфики и всего многообразия локальных условий деятельности.

В-четвертых, если учесть российские бюрократические традиции, укоренившиеся не только в аппарате, но и в обществе, реформирование государственной службы требует нестандартных решений, более либеральных, чем во многих (любых) зарубежных аналогах.

Это относится, в частности, к составу органов исполнительной власти. Так, наша страна в отличие от ряда других не может позволить себе сохранение отраслевых министерств, поскольку связанные с этим издержки значительно превосходят выгоды. Это связано со специфическим вариантом отраслевого управления, сложившимся при гипертрофии экономической роли государства и в отсутствие разделения властей. Первая после 1905–1917 годов попытка создать исполнительную власть в собственном смысле слова была предпринята после 1992 года, но в условиях конфронтации ветвей власти, когда правительство при поддержке президента зачастую сознательно брало на себя более значительную роль, чем это принято в странах с устойчивым разделением властей.

Вместе с тем от советского периода была унаследована традиция преимущественно отраслевого управления. Она была органична не только для экономической, но и политической организации советского общества. Если в условиях разделения властей госаппарат отвечает за исполнение законов, то в советской системе он отвечал за все стороны жизни. В правовом государстве аппарат структурируется по тем конкретным формам воздействия государства на общество, которые предусмотрены законодательством. В советской же системе естественной была структуризация по объектам, у каждого из которых был свой полновластный «директор», например министр — «директор», точнее, почти не ограниченный законом «наместник» отрасли как «цеха единой фабрики».

Отсюда тесная связь руководящего состава отраслевых министерств с директорским корпусом соответствующих отраслей. Уже в 70–80-х годах весьма заметное место в деятельности министерств заняло интенсивное лоббирование интересов отрасли, персонифицируемых преимущественно директорским корпусом. Подобный суррогат представительства интересов при отсутствии самостоятельной представительной (законодательной) власти играл в том числе позитивную роль. Приоритет, однако, получали интересы производителей, а не потребителей. Это, в частности, благоприятствовало монополизму и расточительности, в особенности в отношении бюджетных средств.

После того как большинство предприятий было приватизировано, а оставшиеся в госсекторе крупные предприятий и учреждения фактически обрели экономическую самостоятельность, отношения руководящих работников отраслевых министерств и ведущих директоров (ректоров, главврачей и т. п.) перестали быть однозначно «вертикальными». Соответственно функция лоббирования стала едва ли не главной. Директора все чаще относятся к отраслевым руководителям прежде всего как к видным представителям собственной корпорации, делегированным во власть, чтобы «выбивать» бюджетные расходы, льготы и т. п.

В подобных обстоятельствах для России максимальное изживание отраслевого принципа в структурировании исполнительной власти особенно значимо в нескольких отношениях. Оно будет способствовать постепенному переносу лоббистских усилий из сферы исполнительной власти в сферу законодательной и соответственно более адекватному отношению исполнительной власти к бюджету. Оно будет также благоприятствовать реальной консолидации исполнительной власти, а значит, эффективности управления. В том числе рациональному использованию бюджетных средств. Наконец, оно ослабит роль административного ресурса как инструмента лоббирования дополнительных расходов.

По нашим оценкам, число только федеральных министерств может быть сокращено вдвое.

Разумеется, ликвидация министерств энергетики, транспорта, связи, образования, здравоохранения, культуры и т. п. не должна быть механической мерой, социально значимые отрасли не должны остаться без государственной поддержки и регулирования. Решение состоит в том, чтобы:

• полностью освободить федеральные органы исполнительной власти от роли «дирекций», повседневно администрирующих отраслевые «объединения»; это станет возможным после реформирования статуса ведущих учреждений (самостоятельность в сочетании с ответственностью, финансирование через системы страхования и т. п., а не по сметам, утверждаемым вышестоящими органами).

Учреждения, не способные действовать в качестве крупных самостоятельных товаропроизводителей, должны быть переданы регионам и муниципалитетам. Допустимо также создание «объединений» во главе с дирекциями, которые должны быть, однако, выведены за пределы исполнительной власти и иметь статус хозяйственных органов;

• в результате — обеспечить равноудаленность федеральных органов исполнительной власти от всех субъектов отраслевых рынков и возможность освободить их персонал примерно от половины нынешних трудозатрат;

• структурировать функции, сохраняющиеся за федеральными органами исполнительной власти, преимущественно по типам воздействий на субъектов рынка, а не по отраслям. (Гипотетический пример: специалисты по финансированию здравоохранения составят значительную часть сотрудников бюджетного департамента министерства, ответственного за социальную политику, а специалисты по регулированию рынка медикаментов — сотрудников департамента регулирования рынков; вероятно, в составе департаментов потребуются соответствующие отделы. Целесообразно, однако, обойтись не только без самостоятельного министерства здравоохранения, но и без крупного отраслевого департамента с универсальными функциями, главной из которых в сложившихся обстоятельствах на деле оказалась бы функция лоббирования.)

В процессе проработки моделей и подготовки административной реформы были произведены расчеты для федерального уровня по двум вариантам — инерционному (первая модель) и реформистскому (вторая модель). Различия в исходных данных определяются тем, что инерционный вариант предполагает сокращение численности федеральных служащих на 2 % и увеличение их зарплаты на 22 % ежегодно; реформистский же вариант планирует сокращение численности ежегодно на 20 % и прирост средней зарплаты (в % к предыдущему году) (см. табл. 30).

Таблица 30. ПРИРОСТ СРЕДНЕЙ ЗАРПЛАТЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ГОССЛУЖАЩИХ (реформисткий вариант административной реформы)

Кроме того, реформистский вариант предполагает более высокие темпы роста пенсий (10 % в год против 2 %), привлечение внешних экспертов (до 5 % общего фонда зарплаты и примерно 10-кратное увеличение расходов на подготовку и внедрение новых методов работы). Прочие исходные данные одинаковы. Результаты расчетов представлены в таблице 31.

Таблица 31. ИНЕРЦИОННЫЙ И РЕФОРМИСТСКИЙ ВАРИАНТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Анализ вариантов показывает, что, во-первых, реформистский вариант, несомненно, предпочтительней.

Во-вторых, несмотря на явное стремление авторов подчеркнуть достоинства второго варианта, принципиальных различий между вариантами, по крайней мере в расчетах, не видно. Увеличение заработков чиновников в 2,5 раза против 1,66 раза в первом варианте не даст заметных результатов относительно повышения заинтересованности в качестве работы и снижении коррупции.

В-третьих, экономии государственных расходов на гражданском государственном управлении явно не получается. Сокращение численности велико, а увеличение зарплаты недостаточно, относительная экономия в 5 млрд. руб. по сравнению с первым вариантом находится в пределах точности расчетов. В 2005 году по второму варианту средняя зарплата госслужащего составит примерно 386 долл. в месяц при курсе 35 рублей за доллар против 187 долл. в 2001 году при курсе 31,5 рублей за доллар. В частном секторе сопоставимые по квалификации специалисты и сегодня стоят дороже.

Чтобы человек дорожил своим рабочим местом, он должен получать сегодня в среднем 600–700 долл./мес. Зарплата руководителя департамента в федеральном министерстве, учитывая зависящие от него решения, должна быть не больше чем на 10–15 % ниже зарплаты сотрудников на аналогичных должностях в крупных компаниях, т. е. на уровне не менее 3,5–4 тыс. долл./мес. Таким образом, по сравнению с нынешним средним уровнем зарплату федеральных чиновников следует повысить примерно в 3,5–4 раза при существенном усилении дифференциации: должности, влияющие на принятие решений, нужно оплачивать в 10 раз дороже клерков.

Конечно, резкий рост зарплаты не приведет к немедленному повышению качества работы и работников. Он сам по себе не избавит и от коррупции. Это — лишь необходимое, хотя и недостаточное условие серьезного улучшения работы государственной службы. Однако условие, позволяющее существенно повысить эффективность тех мер, которые оказываются достаточными.

Если работник дорожит своим рабочим местом, а значит, своей репутацией, он становится восприимчив к санкциям и поощрениям. Открывается возможность для результативной работы по укреплению дисциплины и порядка, для инициативы в интересах дела, а не в вымогательстве взяток.

Пора избавиться от иллюзий, о которых все знают, что это иллюзии. Пора принимать решения, которые способны привести к успеху, а не просто создают видимость деятельности, заранее обреченной на провал.

Нашу позицию в деле реформирования государственной службы можно выразить формулой: за 2–3 года сокращение численности вдвое, увеличение зарплаты вчетверо. Экономить не на этом участке, чтобы победить бюрократию и коррупцию. По нашим приближенным оценкам, расходы на гражданское государственное управление в 2005 году при реализации II варианта с повышенной оплатой труда вырастут примерно до 4,0 % ВВП.

Что предлагается делать?

1. Инвентаризация функций органов государственного управления и местного самоуправления на предмет выявления необходимости их выполнения вообще и государственными органами в частности.

2. Ликвидация функций и сокращение государственных органов, которые их выполняют, если без них можно обойтись.

3. Передача частным компаниям тех функций, которые эффективнее выполняются на коммерческой основе. Это касается, например, услуг по сертификации продукции и т. п.

Следует иметь в виду, что государство и бюджет сейчас нередко вынуждены брать на себя определенные функции, которые не реализуются частным сектором из-за неразвитости рынков, например банковского сектора, страхования и т. п. Так, государственные инвестиции могут стать в конечном итоге заменой привлечению средств с финансовых рынков, если последние будут оставаться в нынешнем «игрушечном» состоянии. Отсюда важность содействия услуг, заменяющих услуги бюрократии.

4. Содействие созданию и развитию саморегулирующихся организаций, объединяющих профессиональных участников тех или иных рынков, с целью передачи им части или всех полномочий по регулированию, выполняемых ныне государственными органами. Таковы, например, организации участников рынка ценных бумаг, страховщиков, профессиональных бухгалтеров и др. Работа по этим направлениям — важнейшая часть процесса дебюрократизации экономики.

5. Для выполнения публичных услуг, которые не могут быть переданы частным компаниям, создание правительственных агентств с частичной или полной оплатой услуг клиентами, рассмотрение возможности конкуренции частных компаний с агентствами по оказанию данного вида услуг.

6. Разделение выполнения исполнительских и надзорных функций. Создать специальные надзорные органы, обеспечив их независимость от органов исполнительной власти.

7. По функциям, которые не могут быть изъяты из ведения государственных органов исполнительной власти, разработать четкие процедуры исполнения, определяющие обязательства государственных органов и государственных служащих, исполнение которых может быть проконтролировано и оценено.

8. Внедрение методов бюджетирования по результатам, переход от финансирования учреждений к финансированию функций и конечных результатов их исполнения.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.