16.4. Еврокомиссия приближается к принятию законодательства

16.4. Еврокомиссия приближается к принятию законодательства

И Ламфалусси, и Джованнини в своих отчетах указывали на непомерную дороговизну международного клиринга и расчетов в Европе. Хотя точных данных на тот момент еще не собрали, участники рынка и политики видели, насколько цены международного трейдинга в Европе превышают цены на едином американском рынке. Отчасти вину за такую ситуацию возлагали на национальные посттрейдинговые структуры.

В таком контексте в промежутке между первым и вторым отчетом Джованнини Еврокомиссия впервые выступила со своими соображениями по рынку клиринга и расчетов.

Это коммюнике¹⁰, опубликованное в июне 2002 года, стало первым шагом в процессе, который должен был увенчаться принятием общеевропейского законодательства. Для начала предлагалось устранить указанные Джованнини 15 барьеров и повысить эффективность международного клиринга и расчетов в рамках ЕС; намечалась также программа существенного снижения расценок.

Как и Джованнини, Комиссия не стала определять конкретную форму рыночной инфраструктуры ЕС, но подчеркнула необходимость предоставить равные условия игры всем организациям, вовлеченным в клиринг и систему расчетов, с тем чтобы поощрить открытый доступ ко всем системам.

«Все рынки, провайдеры инфраструктур и участники рынка должны иметь доступ ко всем необходимым системам, независимо от местоположения, – говорилось в коммюнике. – Полная интеграция рынка подразумевает всеобщий, прозрачный, недискриминационный, а главное, эффективный доступ к системам». Здесь же предлагалось «политически поощрять конкуренцию» для усиления остальных мер.

По мнению Комиссии, органы ЕС должны были всячески помогать участникам рынка в создании интегрированной индустрии клиринга и расчетов. В частности, Комиссия задавала вопрос, не должно ли общеевропейское законодательство «предусмотреть общее право доступа и выбора на всех уровнях цепочки трейдинга и расчетов». Говоря об отсутствии единой нормативно-правовой системы, регулирующей деятельность центральных контрагентов, расчетных систем и депозитариев, коммюнике предлагало рассмотреть возможность разработки европейского законодательства, устанавливающего «некие основополагающие принципы», которые могли бы применяться при «аккредитации, надзоре, управлении рисками, проведении дефолта и установлении требований к капиталу для подобных структур». Выражалась надежда, что общие функциональные определения клиринговой и расчетной деятельности на уровне ЕС также помогут формированию равных условий игры. Как и отчеты Джованнини, документ Комиссии тоже уделил больше внимания расчетам, чем клирингу.

С этого коммюнике 2002 года начались длительные консультации, выявившие разногласия между провайдерами посттрейдинговых услуг относительно будущего отрасли и способов снижения расходов и повышения эффективности международных транзакций.

Консультации совпадали с обсуждениями новых законов, которые должны были заменить Директиву об инвестиционных услугах. Новый закон, получивший название «Директива о рынках финансовых инструментов» (MiFID), был принят Советом министров ЕС в конце апреля 2004 года, после нескольких месяцев интенсивного лоббирования и ожесточенной борьбы между странами – членами ЕС. Директива открывала новые возможности для конкуренции на рынке ценных бумаг Европы.

Директива о рынках финансовых инструментов стала одним из важнейших элементов FSAP. Заменив действовавшую с 1993 года Директиву об инвестиционных услугах, она позволила инвестиционным компаниям, банкам и биржам, будучи аккредитованными в своей стране, работать и на международном рынке. Благодаря этому стали открытыми фондовые рынки в таких странах, как Италия, где прежде биржи держали монополию на ордеры розничных инвесторов. Кроме этого, в рамках либерализации рынка MiFID наделила инвестиционные банки правом создавать альтернативные трейдинговые платформы (так называемые «многосторонние трейдинговые платформы», MTF), которые конкурировали с традиционными биржами. Однако MiFID оставалась «рамочной» директивой¹¹, то есть многие подробности еще предстояло уточнить после ее одобрения министрами ЕС. Директива вступала в силу только с 1 ноября 2007 года.

MiFID затронула и сферу клиринга. Статьи 34 и 46 обязывали государства – члены ЕС обеспечивать инвестиционным компаниям других государств-членов доступ к клиринговым услугам, а также к услугам центральных контрагентов и центральных депозитариев в их странах на тех же условиях, какими пользуются местные компании. Участники рынка имели право самостоятельно выбирать место проведения расчетов по своим сделкам (но не место проведения клиринга с участием центрального контрагента) с тем условием, чтобы у организации, проводящей расчеты, были налаженные связи с биржей. Биржам также предоставлялось право выбирать, какие именно центральные контрагенты или центральные депозитарии будут проводить клиринг и расчеты по их сделкам. В том же духе и статья 35 MiFID предписывала странам-участницам, в чьей юрисдикции находились многосторонние трейдинговые платформы, «не препятствовать использованию клиринговых палат, проводящих клиринг с участием центрального контрагента и/или расчетных систем на территории других стран-участниц, если только такое ограничение не требуется для нормального функционирования данной MTF».

Тем не менее формулировки MiFID оставляли достаточно лазеек для сохранения национальной раздробленности. Директива не регулировала отношения между посттрейдинговыми инфраструктурами и оставляла открытым вопрос о том, каким образом будут осуществляться цели, намеченные в статьях 34, 35 и 46.

MiFID таким образом «вернула мяч» на поле Комиссии, и та в апреле 2004 года ответила вторым коммюнике по клирингу и расчетам¹².

Комиссия предложила тщательно разработанную стратегию. Она поддержала тезис о необходимости устранения выявленных Джованнини барьеров и решила не вмешиваться в структуру отрасли. По этой причине Комиссия держалась в стороне от длительных ожесточенных дебатов между провайдерами инфраструктуры и их клиентами о том, следует ли консолидировать существующие расчетные системы, о преимуществах кооперативной структуры над коммерческой, а также о том, стоит ли разделять посреднические и банковские функции центральных депозитариев.

Комиссия стремилась предоставить инвесторам и посредникам, действующим от имени посредников, все возможные опции международного клиринга и расчетов по транзакциям ценных бумаг в пределах ЕС. Целью ее работы было обеспечить пользователям клиринговых и расчетных систем свободный доступ к любой системе на выбор. Нужна была общая схема регулирования функций различных участников рынка – это гарантировало бы взаимное признание клиринговых и расчетных систем в ЕС. Тем самым укрепилась бы интеграция, были бы защищены инвесторы, а расходы снизились бы.

Для достижения этих целей Комиссия предлагала принять соответствующие законодательные акты ЕС в форме рамочной директивы. Требовалось провести оценку регуляционного влияния, чтобы убедиться в том, что вмешательство ЕС в деятельность отрасли пойдет на пользу. Для поддержания этой инициативы следовало начать применять закон ЕС о конкуренции к клиринговой и расчетной деятельности. Комиссия просила всех заинтересованных лиц высказать свое мнение до конца июля.

Комиссия также сформировала три группы общественных экспертов для концентрации усилий по преодолению «барьеров Джованнини». Главной из этой тройки была Консультативная экспертная группа Еврокомиссии по мониторингу клиринга и расчетов (группа Cesame), которой поручалось устранить те барьеры, за которые полностью или частично несла ответственность сама отрасль¹³.

Первое заседание Cesame прошло в июле 2004 года. Все вроде бы настроились на разработку – после соответствующих консультаций и исследований – нового европейского законодательства, которое устранит «пробки» в сфере клиринга и расчетов. Но гладкий ход обсуждения тут же был прерван созывом новой Комиссии, назначенным на ноябрь 2004 года, и приездом в Брюссель Чарли Маккриви, который сменил Фрица Болкештейна в должности комиссара по вопросам единого рынка ЕС, покинув пост министра финансов Ирландии.