Прозрачность

Прозрачность

Критическая оценка общественного контроля – главное средство обеспечения ответственности в государственном секторе. Роль правительства, в принципе, заключается в представлении и защите общественных интересов (в соответствии с определением парламента или правоприменительной практикой), и общество всегда должно иметь возможность проверить, действительно ли это так. Требование прозрачности среди прочего означает, что все документы и другая информация, подготовленные правительством и его организациями, должны быть доступны публике[251].

Поскольку крупные инфраструктурные проекты – одни из самых дорогостоящих предприятий в обществе и поскольку рядовой гражданин как налогоплательщик часто оказывается основным гарантом таких проектов, трудно найти законные причины для того, чтобы не давать гражданам полной информации о проектах и не позволять им высказывать свое мнение относительно этих проектов. Следовательно, наибольший приоритет следует отдать двусторонней связи с гражданским обществом и группами заинтересованных лиц и СМИ. К задаче коммуникации и участия нужно относиться так же серьезно, и она должна финансироваться на таком же уровне, что и технические, экологические и экономические задачи проекта, начиная с ранних стадий планирования. Использование профессиональной экспертизы коммуникаций и участия необходимо не ради рекламных целей, а чтобы гарантировать, что коммуникации и участие будут эффективны и что все стороны будут услышаны, точно так же профессиональная экспертиза применяется для большинства других задач в разработке крупных проектов[252].

Группы заинтересованных лиц и гражданское общество должны быть приглашены к участию, начиная с ранней стадии и на протяжении всего процесса анализа экономической целесообразности и принятия решений[253]. При этом участники будут меняться в зависимости от проекта. Но, в принципе, ни одна сторона, которую касается данное решение, не должна быть исключена, и все участники должны получить равные возможности представлять и критиковать юридические заявления. Участие должно быть репрезентативным, насколько это возможно. Это лучше всего обеспечивается правительством или сторонами, действующими от имени правительства и играющими активную роль в определении, приглашении и уравновешивании групп заинтересованных сторон и представителей гражданского общества, таким образом, чтобы все важные группы получили возможность участвовать и ни одна из групп не имела возможность захватить инициативу и доминировать в этом аспекте процесса[254]. Все документы, подготовленные или выполненные по заказу правительства, должны представляться группам и широкой общественности по мере их появления. Обратная связь от участвующих групп должна активно использоваться в анализе экономической целесообразности и в процессе принятия решений, включая конструктивную роль групп в определении главных требований, которые необходимо принять во внимание при техническом, экологическом и экономическом планировании возможных проектов.

Общественные слушания, социальные обследования, арбитраж, консультативные комитеты и другие средства связи с широкой общественностью необходимо учитывать и использовать на самом раннем этапе по тем же причинам и для тех же целей, что и определение и привлечение групп заинтересованных сторон и гражданского общества[255]. В дополнение к этим традиционным и испытанным методам участия граждан необходимо рассматривать и более современные модели, такие как гражданские комиссии, гражданские жюри, гражданские консультативные комитеты, гражданские инициативы, участие в компенсациях и доходах, обсуждение нормотворчества, посредничество и голландские исследовательские группы, как это предложено, например, Ортвином Ренном, Томасом Веблером и Питером Видеманом[256]. Исследования показывают, что, хотя традиционные модели участия эффективны во многих ситуациях, в других случаях их оказывается недостаточно как в отношении качества решений, так и с точки зрения демократического распределения полномочий. Поэтому для улучшения прозрачности и ответственности необходимо продолжать разрабатывать и пробовать новые модели участия.

Учитывая количество и сложность информации, предоставляемой в рамках анализа экономической целесообразности для любого мегапроекта, а также тот факт, что история мегапроектов часто демонстрирует ненадежность и предвзятость такой информации (см. главы 2–6), часто бывает сложно решить, является ли информация, предоставленная промоутерами проекта и их консультантами, актуальной и сбалансированной. Для решения этого вопроса необходимо проведение «расширенной независимой экспертизы», как традиционной, так и выполняемой «расширенными группами экспертов». Сильвио Фантович и Джером Рейвец дают следующее определение расширенных групп экспертов:

«Необходимо наличие экспертизы, происхождение и члены которой не зависимы от участников, занятых в создании или официальном регулировании предмета исследования [здесь – мегапроектов]. Эти новые участники, обогащая традиционные группы экспертов и создавая, так называемые, расширенные группы экспертов, необходимы для передачи навыков и для проверки качества результатов (курсив в оригинале)»[257].

К таким независимым экспертам Фантович и Рейвец относят традиционных экспертов, то есть ученых и экспертов, совместно работающих в «парадигме официальной экспертизы». Однако Фантович и Рейвец подчеркивают, что в случае расширенных групп экспертов, состав традиционных экспертов расширяется, «по крайней мере», за счет вклада других ученых и экспертов, «технически компетентных, но представляющих интересы, лежащие за пределами социальной парадигмы официальной экспертизы». Наконец, Фантович и Рейвец настаивают, что качественную оценку нельзя возложить исключительно на экспертов. В нее также должны входить «те, чьи жизни и средства к существованию зависят от решения». Фактически такие люди рассматриваются как третий вид экспертов. Таким образом, общество больше не является «объектом воздействия», а превращается в производителя знания.

Традиционная независимая экспертиза экологических вопросов была успешно проведена для проектов Большой Бельт и Эресунд (см. главу 5). Другой многомиллиардный транснациональный инфраструктурный проект, получивший приоритет от комиссии Евросоюза в рамках Трансъевропейской транспортной сети, – сообщение через Балтийское море между Германией и Данией через пролив Фемарн-Бельт. Для него элементы расширенной независимой экспертизы применялись в анализе экономической целесообразности с целью оценки сметы расходов, прогнозов транспортного движения и воздействия на экологию, который проводился промоутерами проекта и их консультантами (см. Приложение). Опыт этих и других проектов показывает, что при использовании традиционной и расширенной независимой экспертизы и качество результатов, и демократический процесс оказываются в выигрыше.

Такой подход должен применяться к анализу экономической целесообразности так же, как и к процессам принятия и выполнения решений. Фактически независимая экспертиза должна включать оценки затрат и доходов, жизнеспособности, финансирования, систем нормативного регулирования, безопасности и экологических проблем, компенсации, посредничества, стратегий выполнения и так далее. Независимые эксперты должны выпустить свои собственные отчеты и пресс-релизы. В странах с хорошим и надежным Генеральным аудитором может быть внедрен постоянный анализ экономических и финансовых вопросов. Помимо независимой экспертизы, организация научных конференций по проектам может помочь увеличить базу знаний по таким проектам.

Чиновники Министерства транспорта Дании говорили о «дефиците демократии» в процессах принятия решения относительно проектов Эресунд и Большой Бельт и о необходимости уменьшения этого дефицита путем внедрения более демократических процедур в процесс принятия решений по будущим проектам, например, по сообщению Фемарн-Бельт. Мы согласны с этим анализом и рассматриваем усиление общественного контроля как главное средство устранения дефицита демократии.