7 Кто защищает потребителя?
7 Кто защищает потребителя?
Не от благожелательности мясника, пивовара или булочника ожидаем мы получить свой обед, а от соблюдения ими своих собственных интересов. Мы обращаемся не к их гуманности, а к их эгоизму и никогда не говорим им о наших нуждах, а об их выгодах. Никто, кроме нищего, не хочет зависеть главным образом от благоволения своих сограждан.
Адам Смит. Исследование о природе и причинах богатства народов
В самом деле, мы не можем полагаться на благотворительность, когда хотим есть, но можем ли мы всецело положиться на «невидимую руку» Адама Смита? Череда экономистов, философов, реформаторов и социальных критиков утверждает, что не можем. Себялюбие заставит продавцов обманывать своих покупателей. Они воспользуются неведением и невежеством своих покупателей, чтобы надуть их и всучить им негодный товар. Они будут уговаривать покупателей приобретать ненужные им товары. Вдобавок критики утверждают, что если довериться рыночным силам, то последствия сделки могут сказаться на людях, не участвовавших в ней. Могут пострадать воздух, которым мы дышим, вода, которую мы пьем, качество продуктов, которые мы едим. Утверждается, что рынок должен дополняться другими механизмами, которые бы защищали потребителя от него самого и от корыстных продавцов, защищали бы каждого из нас от побочных эффектов рыночных трансакций.
Как уже отмечалось в главе 1, эта критика «невидимой руки» справедлива. Вопрос состоит в том, отвечают ли своему назначению механизмы, рекомендованные или принятые в дополнение к рынку, либо, как это часто бывает, лекарство окажется опаснее болезни.
Этот вопрос отчасти актуален и сегодня. Движение, возникшее в 60-х годах в результате таких событий, как публикация книги Рэйчел Карсон «Молчаливая весна», проведенное сенатором Эсти Кефовером обследование фармацевтической промышленности и нападки Ральфа Надера на автомобиль Corvair компании General Motors («опасный на любой скорости»), привело к коренным изменениям в степени и характере вмешательства правительства в рыночную сферу во имя защиты потребителя.
Начиная с Военно-инженерной службы, созданной в 1824 году, и Комиссии по межштатному транспорту и торговле (1887) и кончая Федеральным управлением железных дорог (1966), агентства, созданные федеральным правительством для регулирования и контроля экономической деятельности, различались масштабами, влиятельностью и целями, но почти все они имели дело только с одной отраслью и были наделены четко очерченными полномочиями применительно к данной отрасли. С момента создания Комиссии по межштатному транспорту и торговле (КМТТ) защита потребителя, главным образом его кошелька, была целью номер один, провозглашенной реформаторами.
Темпы вмешательства сильно ускорились после принятия «нового курса». Так, из 32 агентств, существовавших в 1966 году, половина была создана после избрания Франклина Рузвельта в 1932 году. Тем не менее вмешательство оставалось достаточно умеренным и сохраняло четкую отраслевую направленность. Федеральный регистр, созданный в 1936 году для регистрации правил, протоколов заседаний и других материалов, связанных с регулирующими агентствами, увеличивался сначала довольно медленно, а затем все быстрее. В 1936 году эти материалы умещались в трех томах толщиной в 2599 страниц и занимали шесть дюймов пространства на полке; в 1956 году Федеральный регистр достиг двенадцати томов в 10 528 страниц и 26 дюймов, а в 1966 году — уже 13 томов, 16 850 страниц и 36 дюймов.
Затем наступил настоящий взрыв регулирующей деятельности. За десять лет было создано 21 агентство. Теперь в сфере интересов агентств находились не отдельные отрасли, а вся «береговая линия»: окружающая среда, производство и распределение энергии, безопасность продуктов, охрана труда и т. д. Наряду с заботой о кошельке потребителя и защитой его от эксплуатации со стороны продавцов, вновь созданные агентства были серьезно озабочены такими проблемами, как безопасность потребителя и его благополучие, защита его не только от продавцов, но и от него самого{97}.
Правительственные расходы на содержание старых и новых агентств подскочили от менее чем 1 миллиарда долларов в 1970 году до почти 5 миллиардов в 1979-м. В то время как общий уровень цен увеличился примерно в два раза, эти расходы возросли почти в пять раз. Численность правительственных чиновников, занятых в регулирующих агентствах, возросла с 28 тысяч в 1970 году до 81 тысячи в 1979-м. Число страниц Федерального регистра возросло с 17 660 в 1970 году до 36 847 в 1978-м, и он теперь занимает 127 дюймов пространства, т. е. десятифутовую книжную полку.
В течение этого же десятилетия экономический рост в Соединенных Штатах сильно замедлился. В 1949–1969 годах часовая производительность занятых в частном секторе, т. е. простая и универсальная мера производительности, возрастала ежегодно более чем на 3%; в следующем десятилетии — менее чем на полтора процента, а к концу десятилетия она фактически упала.
Почему мы связываем два этих явления? Одно из них касается обеспечения нашей безопасности, защиты здоровья, сохранения чистого воздуха и воды. Другое связано с эффективностью организации экономики. Почему эти две прекрасные сами по себе вещи должны вступать в конфликт друг с другом?
Ответ заключается в том, что, каковы бы ни были провозглашенные цели, все общественные движения двух последних десятилетий — движение потребителей, экологическое движение, движение «назад к земле», движение хиппи, движение сторонников органической пищи, движение защитников дикой природы, движение за нулевой рост населения, движение «красота в малом», антиядерное движение — имеют одну общую черту. Все они направлены против экономического роста. Они выступают против прогресса и инноваций в промышленности, против роста потребления природных ресурсов. Агентства, созданные в ответ на эти требования общественных движений, налагают большие затраты на одну отрасль за другой, чтобы удовлетворять все более детализированным и обширным требованиям правительства. Они противодействуют выпуску и продаже некоторых товаров; они требуют осуществления инвестиций на непроизводственные цели в соответствии с условиями, разработанными правительственными бюрократами.
Все это имеет далекоидущие последствия. Как отмечал известный физик-ядерщик Эдвард Теллер, «первый генератор ядерной энергии мы построили за 18 месяцев; теперь на это требуется 12 лет. Прогресс налицо». Прямые бюджетные расходы на регулирование составляют меньшую часть общих издержек. 5 миллиардов долларов, ежегодно расходуемых правительством, растворяются в общих затратах производителей и потребителей, подчиняющихся регулированию. По самым скромным подсчетам, эти затраты составляют примерно 100 миллиардов долларов в год. При этом не учитываются затраты потребителей, вытекающие из ограниченности выбора и более высоких цен на доступные им товары.
Это революционное изменение роли правительства сопровождалось и во многом вызвано беспрецедентной обработкой общественного мнения. Задайте себе вопрос: какая продукция и услуги постоянно вызывают недовольство и претерпели со временем меньше всего улучшений? Почтовая служба, начальное и среднее образование, железнодорожный пассажирский транспорт, без сомнения, будут первыми в списке. Спросите себя: какая продукция и услуги больше всего удовлетворяют вас и постоянно улучшаются? Бытовая техника, теле- и радиоаппаратура, hi-fi аппаратура, компьютеры, а также супермаркеты и торговые центры наверняка возглавят этот список.
Вся дрянная продукция производится государственным сектором или отраслями, регулируемыми правительством. Все превосходные вещи производятся частными предприятиями с небольшим участием государства или вовсе без него. Тем не менее общественность, по крайней мере большая ее часть, убеждена, что частные предприятия производят продукцию низкого качества, что необходим неусыпный контроль правительственных чиновников, чтобы помешать частному бизнесу навязывать опасную, фальсифицированную продукцию по возмутительным ценам невежественному, доверчивому и уязвимому покупателю. Эта PR-кампания настолько преуспела, что все мы превращаемся в людей, готовых доверить почтовой службе значительно более ответственные задачи, такие как производство и распределение энергии.
Нападки Ральфа Надера на Corvair, явившиеся наиболее ярким эпизодом в кампании по дискредитации продукции частных предприятий, послужили примером не только эффективности подобной кампании, но также и того, насколько она может вводить в заблуждение. Через десять лет после того, как Надер жестоко раскритиковал Corvair как автомобиль, опасный на любой скорости, одно из агентств, созданное в ответ на последовавшие за этим громкие протесты общественности, в конце концов решило протестировать модель, с которой все и началось. Это агентство потратило полтора года, сравнивая эксплуатационные качества этой машины с характеристиками аналогичных автомобилей, и сделало следующее заключение: «Производившийся в 1960–1963 годах Corvair показал лучшие результаты, чем другие участвовавшие в тестировании автомобили»{98}. Сегодня по всей стране существуют клубы фанатов Corvair. Эти автомобили стали предметом коллекционирования. Но для многих людей, даже хорошо информированных, Corvair все еще остается машиной, «опасной на любой скорости».
Железные дороги и автомобильная промышленность наглядно демонстрируют различия между отраслью, регулируемой правительством и защищенной от конкуренции, и частным бизнесом, в полной мере подверженным суровой конкуренции. Обе отрасли обслуживают один и тот же рынок и в конечном счете предоставляют одну и ту же услугу — транспортировку. Одна отрасль является отсталой и неэффективной и не демонстрирует никаких инноваций. Единственное крупное исключение — замена паровой машины дизелем. Сегодня грузовые составы на дизельной тяге мало чем отличаются от своих предшественников на паровой тяге. Пассажиров сегодня обслуживают еще медленнее и менее удовлетворительно, чем пятьдесят лет назад. Железные дороги теряют деньги и находятся в процессе перехода под полный контроль правительства. С другой стороны, автомобильная промышленность, побуждаемая конкуренцией внутри страны и из-за рубежа, имеющая полную свободу в обновлении производства, достигла огромных успехов, вводя одно новшество за другим, благодаря чему автомобили пятидесятилетней давности являются музейными экспонатами. Выигрывают потребители, а также рабочие и акционеры автомобильной промышленности. Это впечатляюще и в то же время трагично, потому что сегодня автомобильная промышленность быстро превращается в отрасль, регулируемую государством. Мы можем наблюдать, как процессы, которые стреножили железные дороги, развертываются на наших глазах в автомобильной промышленности.
Вмешательство правительства в рыночную сферу подчиняется своим собственным, не юридическим, а научным законам. Оно подчиняется таким силам и идет в таких направлениях, которые могут иметь мало общего с намерениями и желаниями его инициаторов и сторонников. Мы уже исследовали этот процесс в сфере социального обеспечения. То же самое происходит, когда правительство вмешивается в деятельность рынка с целью защиты потребителей от высоких цен или низкокачественных продуктов, обеспечения их безопасности или охраны окружающей среды. Каждый акт вмешательства правительства создает властные позиции. Каким образом и на какие цели будет использована эта власть, намного больше зависит от людей, которые занимают наиболее благоприятное положение для получения этой власти, и от их целей, нежели от целей и задач первоначальных инициаторов этого вмешательства.
Комиссия по межштатному транспорту и торговле была первым агентством, учрежденным во многом благодаря политическому крестовому походу, который возглавили самозваные представители потребителей, тогдашние ральфы надеры. Комиссия пережила несколько жизненных циклов, и ее деятельность была исчерпывающе изучена и проанализирована. Она является прекрасной иллюстрацией к естественной истории правительственного вмешательства в рынок.
Управление по надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов было создано в 1906 году как реакция на протесты, последовавшие после публикации книги Эптона Синклера «Джунгли», разоблачившей антисанитарные условия на чикагской бойне и в цехах по расфасовке мяса. Это управление также прошло несколько жизненных циклов. Если отвлечься от присущих ему интересов, оно — в результате изменений, произошедших в его деятельности после введения поправок Кефовера в 1962 году, — стало служить своего рода связующим звеном между прежним отраслевым регулированием и более поздним функциональным или межотраслевым регулированием.
Комиссия по безопасности потребительских товаров, Национальное управление по безопасности движения на автострадах, Управление по охране окружающей среды — все они служат примерами более позднего типа регулирующих агентств, имеющих межотраслевой характер и относительно равнодушных к кошельку потребителя. Полный анализ их деятельности выходит за пределы этой книги, но мы вкратце обсудим общие для них тенденции, образцом которых являются Комиссия по межштатному транспорту и торговле и Управление по надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов, а также создаваемые их деятельностью угрозы для будущего.
Хотя вмешательство правительств штатов и федерального правительства в сферу энергетики имеет долгую историю, квантовый скачок произошел после введения в 1973 году странами ОПЕК эмбарго и четырехкратного роста цен на сырую нефть.
Если мы не можем полагаться на вмешательство правительства для защиты нас как потребителей, на кого нам положиться? Какие механизмы развивает с этой целью рынок? И как они могут быть усовершенствованы?
Комиссия по межштатному транспорту и торговле
Гражданская война сопровождалась беспрецедентным строительством железных дорог, символом которого стал золотой костыль, забитый 10 мая 1869 года в шпалу в Промойнтори-Пойнт, штат Юта, который обозначил соединение железнодорожных сетей компаний Union Pacific и Central Pacific и создание первой трансконтинентальной магистрали. Вскоре появились вторая, третья и даже четвертая трансконтинентальные дороги. В 1865 году протяженность железных дорог составляла 35 000 миль, десять лет спустя — почти 75 000 и 125 000 в 1885 году. В 1890 году существовало более 1000 самостоятельных железных дорог. Страна была буквально опутана железными дорогами, доходящими до самых удаленных пунктов и покрывающими страну от одного океана до другого. Протяженность железнодорожных путей в США превышала их суммарную протяженность во всем остальном мире.
Конкуренция была жесточайшей. Вследствие этого тарифы на перевозку грузов и пассажиров были, вероятно, самыми низкими в мире. Железнодорожники, конечно же, жаловались на «конкуренцию не на жизнь, а на смерть». Каждый раз, когда в экономике происходил очередной кризис, железнодорожные компании разорялись, поглощались другими или уходили из бизнеса. Когда экономика возрождалась, начинался очередной вал строительства железных дорог.
В то время собственники железных дорог пытались для улучшения своего положения объединяться, создавали пулы, договаривались о фиксированных прибыльных тарифах и о разделе рынка. К их досаде, соглашения всегда нарушались. В то время как все члены пула соблюдали соглашение о тарифах, любой отдельно взятый участник мог извлекать выгоду, снижая тарифы и отнимая заказы у других. Конечно, он не мог открыто снижать тарифы, но делал это окольными путями, держа членов пула в неведении как можно дольше. Следовательно, такая практика осуществлялась в виде предоставления конфиденциальных скидок привилегированным грузоотправителям и дискриминационного ценообразования в разрезе регионов или промышленных грузов. Рано или поздно снижение цен всплывало наружу, и пул разваливался.
Наиболее ожесточенной была конкуренция на перевозки между отдаленными густонаселенными пунктами, такими как Нью-Йорк или Чикаго. Грузоотправители и пассажиры могли использовать несколько альтернативных дорог, которые обслуживались различными компаниями, а также каналы, которые раньше покрывали сушу. С другой стороны, на отдельных участках этих дорог, например, между Гаррисбургом и Питсбургом, могла быть только одна железная дорога. Эта дорога являлась своего рода монополистом, и конкуренцию ей составляли только альтернативные виды транспорта, например, по каналам или рекам. Естественно, эта компания сполна использовала свое монопольное положение и назначала самую высокую цену, какую только могли заплатить клиенты.
Одно из следствий заключалось в том, что плата, взимаемая за перевозки на короткие расстояния или даже за один короткий рейс, иногда была выше, чем общая сумма, взимаемая за дальнюю перевозку между двумя отдаленными пунктами. Конечно, никто не жаловался на низкую плату на дальние перевозки, однако все были недовольны более высокой платой на коротких маршрутах. Точно так же не жаловались привилегированные грузоотправители, получавшие скидки в результате тайной борьбы за снижение тарифов, но те, кому не удавалось получить скидки, громко возмущались «дискриминационным ценообразованием».
В то время железнодорожные компании были героями дня. Заметные со всех сторон, высококонкурентные, связанные с Уоллстрит и финансовыми центрами восточного побережья, они были постоянным источником историй о финансовых манипуляциях и аферах в высших сферах. Они стали естественной мишенью, особенно для фермеров Среднего Запада. Движение грейнджеров, возникшее в 1870-х годах, подвергало нападкам «монополистические железные дороги». К ним присоединились партия гринбеков, союз фермеров и т. д. и т. п., которые проводили агитацию, чаще всего успешную, в законодательных органах штатов за установление правительственного контроля над грузовыми тарифами и практикой их установления. Популистская партия, благодаря которой снискал известность Уильям Дженнингс Брайан, призывала не только к регулированию железных дорог, но и требовала передать их в полную государственную собственность и управление{99}. Карикатуристы с неизменным успехом изображали железные дороги в виде спрутов, удушающих страну и оказывающих громадное политическое влияние — которым они на самом деле обладали.
Поскольку кампания против железных дорог набирала силу, многие дальновидные железнодорожные магнаты осознали, что могут обернуть ее в свою пользу и использовать федеральное правительство для навязывания своих соглашений по установлению фиксированных цен и разделу рынков, а также для защиты от правительств штатов и местных органов управления. Они присоединились к реформаторам, поддержав их требования о введении правительственного регулирования. Результатом было создание в 1887 году Комиссии по межштатному транспорту и торговле.
Потребовалось около десяти лет, чтобы Комиссия заработала в полную силу. К тому времени реформаторы отправились в очередной крестовый поход. Железные дороги были лишь одной из сфер их интересов. Они достигли своей цели, и у них не было кровной заинтересованности в том, чтобы заниматься всерьез деятельностью Комиссии. Что касается железнодорожных компаний, то здесь ситуация была совершенно иной. Железные дороги были их бизнесом, их всепоглощающей заботой. Они были готовы заниматься ими 24 часа в сутки. И кто, кроме них, обладал достаточной квалификацией, чтобы укомплектовывать штаты и руководить Комиссией? Очень скоро они научились использовать ее в своих интересах.
Первым руководителем комиссии был юрист Томас Кули, который в течение многих лет представлял интересы железных дорог. Он и его коллеги стремились получить от Конгресса больше регулирующих полномочий и получили их. Ричард Дж. Олни, министр юстиции в администрации президента Кливленда, писал железнодорожному магнату Чарльзу Э. Перкинсу, президенту железнодорожной компании Burlington & Quincy, спустя несколько лет после учреждения КМТТ:
Комиссия, после ограничения ее функций в судебном порядке, является или, по крайней мере, может стать очень полезной для железных дорог. Она удовлетворяет требованиям публики о правительственном контроле над железными дорогами, и в то же время этот контроль является практически номинальным. В дальнейшем по мере своего развития Комиссия будет все более благосклонно воспринимать взгляды бизнеса и железных дорог. Таким образом, она станет своего рода барьером между железнодорожными корпорациями и населением и защитой от поспешных и сырых законов, враждебных интересам железных дорог… Более мудрым решением было бы не разрушать Комиссию, а использовать ее{100}.
Комиссия разрешила проблему дальних и коротких перевозок, т. е. повысила тарифы на дальние перевозки с тем, чтобы сравнять их с тарифами на короткие перевозки. Все были довольны, кроме потребителей.
С течением времени полномочия Комиссии возрастали, и она стала осуществлять все более тесный контроль над каждым аспектом железнодорожного бизнеса. Вдобавок произошел сдвиг власти от прямых представителей железных дорог к растущему аппарату Комиссии. Однако это не представляло угрозы для железных дорог. Многие бюрократы пришли из железнодорожной отрасли, их повседневная деятельность была связана с железными дорогами, и их большие надежды на будущую успешную карьеру были также связаны с ними.
Реальная угроза железным дорогам возникла в 20-х годах, когда появились автоперевозчики на дальние расстояния. Искусственно завышенные тарифы на железнодорожные грузоперевозки, установленные Комиссией, послужили стимулом для скачкообразного роста грузовых автоперевозок. Эта отрасль была нерегулируемой и высококонкурентной. Любой человек мог начать свой бизнес, если был в состоянии купить грузовик. Главный аргумент против железных дорог в кампании за правительственное регулирование сводился к необходимости контролировать монополистов, чтобы они не эксплуатировали потребителей. Этот довод не имел никакого отношения к грузовому автотранспорту. Трудно было бы найти отрасль, настолько полно удовлетворявшую требованиям того, что экономисты называют «совершенной» конкуренцией.
Но это не остановило агитацию железнодорожных компаний за установление контроля над дальними автогрузовыми перевозками со стороны Комиссии по межштатному транспорту и торговле. И они преуспели. Закон об автомобильных перевозчиках, принятый в 1935 году, предоставил Комиссии юрисдикцию над грузовыми автоперевозчиками — с целью защиты железных дорог, а не потребителей.
История с железными дорогами повторилась с грузовыми автоперевозками. Были созданы картели, зафиксированы тарифы, предписаны маршруты. По мере роста объемов грузоперевозок представители грузоперевозчиков стали оказывать все большее влияние на Комиссию и постепенно оттеснили представителей железных дорог с их доминирующих позиций. Комиссия превратилась в агентство, предназначенное для защиты грузовых автоперевозок от железных дорог и мелких автотранспортных компаний в той же мере, что и для защиты железных дорог от конкуренции со стороны автоперевозчиков. На деле под этим прикрытием защищались интересы собственно бюрократии.
Чтобы действовать в качестве межштатного публичного перевозчика, грузовая автомобильная компания должна иметь «Свидетельство общественной полезности и необходимости», выданное Комиссией. Из 89 000 поданных заявок на получение этих сертификатов после принятия Закона об автомобильных перевозчиках Комиссия удовлетворила лишь около 27 000. «С этих пор… Комиссия стала крайне неохотно предоставлять новые разрешения на участие в бизнесе. Более того, слияния и крахи существующих грузовых фирм привели к сокращению их численности с более чем 25 000 в 1939 году до 14 648 в 1974-м. В то же время грузооборот регулируемых межгородских грузоперевозок увеличился с 25, 5 миллиона в 1938 году до 698, 1 миллиона в 1972-м, т. е. в 27 раз»{101}.
Сертификаты могут продаваться и покупаться. «Увеличение транспортных потоков, сокращение числа предприятий, подавление тарифной конкуренции со стороны органов, устанавливающих тарифы, а также деятельность Комиссии сделали сертификаты вещью чрезвычайно ценной». Томас Мур подсчитал, что их совокупная стоимость составляла в 1972 году 2–3 миллиарда долларов{102} — именно столько стоит предоставляемое правительством монопольное положение. Это богатство для людей, которые владеют сертификатами, но для общества в целом — это мера потерь от правительственного вмешательства, а не мера производительности. Все проведенные исследования показывают, что устранение регулирующей деятельности Комиссии в сфере грузовых автоперевозок привело бы к резкому снижению затрат грузоотправителей — по расчетам Мура, примерно на три четверти.
Dayton Air Freight, компания по грузоперевозкам из Огайо, является характерным примером. Она имеет лицензию Комиссии, дающую ей эксклюзивное право перевозить грузы из Дейтона в Детройт. Чтобы обслуживать другие направления, ей приходится покупать права у держателей лицензий, причем, что любопытно, один из них не имеет ни одного собственного грузовика. Компании приходится платить за право пользования привилегией не менее 100 000 долларов в год. Собственники фирмы пытались получить лицензию с правом обслуживать больше маршрутов, но безрезультатно.
Как сказал один из клиентов компании Мальком Ричардс, «честно говоря, я не знаю, почему Комиссия упорно ничего не делает. Мы трижды поддерживали заявку Dayton Air Freight, поскольку это позволило бы нам сэкономить собственные деньги, способствовало бы свободному предпринимательству, привело бы к экономии энергии в стране… В конечном счете за все это приходится платить потребителю».
Тед Хакер, один из собственников Dayton Air Freight, добавляет: «Насколько я знаю, в торговле между штатами не существует свободного предпринимательства. Его больше не существует в этой стране. Вы должны платить, и платить очень много. При этом не только мы платим эту цену, но и потребитель».
Этому комментарию придает особую весомость высказывание другого собственника компании, Хершела Уиммера: «У меня нет претензий к людям, которые уже имеют разрешение Комиссии, за исключением того факта, что в нашей огромной стране с момента появления Комиссии в 1936 году очень немногие смогли войти в этот бизнес. Он не позволяет новым компаниям входить в эту отрасль и составлять конкуренцию тем, кто уже здесь работает».
Этот комментарий отражает реакцию, с которой мы постоянно сталкивались, разговаривая с железнодорожниками и автоперевозчиками: дайте нам сертификат или снимите запрет, да; отмените выпуск сертификатов или систему государственного регулирования, нет. С точки зрения укоренившихся имущественных интересов эта реакция вполне объяснима.
Вернемся к железным дорогам. Отдаленные эффекты правительственного вмешательства еще впереди. Все более ужесточающиеся правила мешали железным дорогам эффективно приспосабливаться к появлению автомобилей, автобусов и самолетов как альтернативе дальним железнодорожным пассажирским перевозкам. Они снова обратились к помощи правительства, на этот раз в форме национализации пассажирского транспорта в виде Amtrak. Аналогичные процессы происходят в грузоперевозках. Большая часть грузовых железнодорожных грузоперевозок на северо-востоке практически национализирована в результате создания Conrail после драматического банкротства Центральной нью-йоркской железной дороги. Вероятно, подобная перспектива ожидает остальную часть железнодорожной отрасли.
Воздушный транспорт повторил путь железных дорог и грузового автотранспорта. Когда в 1938 году было создано Управление гражданской авиации, оно осуществляло контроль над девятнадцатью внутренними магистральными перевозчиками. Сегодня их стало меньше, несмотря на огромный рост авиатранспорта и многочисленные заявки на получение «Свидетельств общественной полезности и необходимости». История воздушного транспорта отличается одной существенной чертой. В последнее время было осуществлено значительное дерегулирование авиационных тарифов как в административном, так и законодательном плане. Основными причинами явились успешное сокращение цен на полеты через Атлантику, осуществленное Фредди Лейкером, предприимчивым британским собственником крупнейшей международной авиалинии, а также личность и способности Альфреда Кана, бывшего руководителя Управления гражданской авиации. Это — первый существенный шаг от правительственного контроля к большей свободе. Этот яркий успех, выражающийся в снижении тарифов и одновременном увеличении прибылей авиалиний, стимулировал принятие некоторых мер по дерегулированию наземного транспорта. Однако могущественные силы, в частности в автомобильных грузоперевозках, организовали сопротивление подобному дерегулированию, так что пока можно говорить только о слабых надеждах.
Иронический отголосок проблемы дальних и ближних перевозок недавно прозвучал в авиации. Здесь, в отличие от железных дорог, тарифы на ближние перевозки были ниже. Этот случай имел место в Калифорнии, в штате достаточно большом, чтобы поддерживать несколько крупных авиалиний, совершающих полеты только в пределах штата и поэтому не подлежащих контролю Управления гражданской авиации. Конкуренция на маршруте Сан-Франциско— Лос-Анджелес привела к установлению внутриштатного тарифа, который был намного ниже тарифа, разрешенного Управлением межштатным линиям на этот же маршрут.
Ирония состоит в том, что жалоба об этом расхождении была подана в 1971 году в Управление гражданской авиации самозваным защитником потребителей Ральфом Надером. Так уж случилось, что один из помощников Надера опубликовал прекрасный анализ деятельности Комиссии по межштатному транспорту и торговле, подчеркнув, среди всего прочего, то, как был разрешен конфликт между тарифами на дальние и ближние перевозки. Надер едва ли питал иллюзии о том, какое решение будет принято по иску к авиалиниям. Любой исследователь проблемы регулирования мог бы предсказать, что постановление, принятое Управлением и позднее утвержденное Верховным судом, потребует от внутриштатных компаний поднять тарифы до уровня, предписанного Управлением. К счастью, выполнение постановления было приостановлено из-за юридических формальностей, и, возможно, оно вовсе не будет введено в действие в связи с дерегулированием авиационных тарифов.
История Комиссии по межштатному транспорту и торговле является наглядной иллюстрацией естественной логики правительственного вмешательства. Реальное или вымышленное зло влечет за собой требование о принятии соответствующих мер. Формируется политическая коалиция, в которую входят искренние, имеющие благие намерения реформаторы и не менее искренние заинтересованные группы. Несовместимость целей членов коалиции (например, низкие цены для потребителей и высокие цены для производителей) превратно истолковывается с использованием возвышенной риторики («общественный интерес», «справедливая конкуренция» и т. п.). Коалиция добивается от Конгресса (или законодательного органа штата) принятия соответствующего закона. В преамбуле отдается дань риторике, а в основной части закона предоставляются полномочия «сделать что-либо» правительственным чиновникам. Прекраснодушные реформаторы празднуют свой триумф и переключают внимание на новые дела. Заинтересованные группы принимаются за работу, чтобы извлечь выгоду из этих полномочий. Как правило, они в этом преуспевают. Успех плодит все новые проблемы, требующие расширения масштабов правительственного вмешательства. Бюрократия взимает свою дань таким образом, что даже первоначальные особые интересы больше не получают преимуществ. В конечном счете результаты оказываются совершенно противоположными целям реформаторов и, более того, не достигаются цели самих заинтересованных групп. Однако этот вид деятельности настолько прочно укореняется и с ним связано столько опирающихся на закон интересов, что отмена первоначально принятого законодательства оказывается почти невозможной. Вместо этого раздаются требования о принятии все новых законов с целью преодоления последствий, вызванных предыдущим законом, и начинается новый цикл.
История Комиссии по межштатному транспорту и торговле наглядно иллюстрирует все эти стадии. Сначала была создана довольно любопытная коалиция, активность которой привела к созданию Комиссии, а затем с созданием Национальной компании железнодорожных пассажирских сообщений (Amtrak) начался второй цикл. Единственным оправданием существования Amtrak является то, что он во многом свободен от регулирования со стороны Комиссии и поэтому может делать то, что та запрещает индивидуальным железнодорожным компаниям. Естественно, делались риторические заявления о том, что целью его создания было усовершенствование железнодорожного пассажирского транспорта. Создание Amtrak было поддержано железными дорогами потому, что позволяло ликвидировать бoльшую часть существовавших тогда пассажирских услуг. Прекрасно работавшая в 1930-х прибыльная пассажирская служба пришла в упадок и стала нерентабельной в результате конкуренции со стороны самолетов и частных автомобилей. Тем не менее Комиссия запрещала железным дорогам сокращать перевозки. В настоящее время Amtrak сокращает перевозки и субсидирует оставшиеся.
Если бы Комиссия по межштатному транспорту и торговле не была создана, а был дан простор действию рыночных сил, Соединенные Штаты имели бы сегодня гораздо более удовлетворительную транспортную систему. Железнодорожная отрасль была бы меньше по размерам, но более эффективной вследствие внедрения крупных технологических инноваций под воздействием конкуренции и более быстрого приспособления дорог к меняющимся потребностям в перевозках. Пассажирские поезда, скорее всего, обслуживали бы меньше населенных пунктов, однако оборудование и подвижной состав были бы гораздо лучше, чем теперь, и сообщение было бы более удобным и быстрым.
Точно так же было бы больше автотранспортных фирм, хотя, может быть, количество грузовых автомобилей было бы меньше вследствие роста эффективности и снижения потерь в форме холостых пробегов и кружных путей, которые предписываются регулированием Комиссии. Затраты снизились бы, а обслуживание было бы лучше. Читатель, которому случалось пользоваться услугами лицензированной компании для перевозки своего имущества, несомненно согласится с нашей оценкой. Хотя у нас нет личного опыта участия в коммерческих перевозках, но полагаем, что и там все то же самое.
Общая конфигурация транспортной отрасли могла бы быть совершенно иной, а комбинированные перевозки могли бы получить куда большее развитие. В последние годы одной из немногих прибыльных железнодорожных услуг частным лицам стала транспортировка людей и их автомобилей в одном поезде. Нет сомнений, что контрейлерные перевозки были бы введены значительно раньше и могли бы появиться многие другие комбинации.
Главным аргументом в пользу предоставления свободы действия рыночным силам является сама трудность предвидения результата. Единственное, в чем можно быть уверенным, — это в том, что ни одна услуга не сможет сохраниться, если потребители не оценят ее достаточно высоко, чтобы платить за нее цену, которая позволит поставщикам получать больший доход, чем доступные им альтернативные виды деятельности. Ни пользователи, ни производители не смогут залезть в чужой карман для оплаты услуги, не удовлетворяющей этому условию.
Управление по надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов
В отличие от истории с Комиссией по межштатному транспорту и торговле второй крупный поход федерального правительства в защиту потребителя, каковым являлось принятие в 1906 году Закона о надзоре за качеством пищевых продуктов и медикаментов, начался не с протестов по поводу высоких цен, а с заботы о чистоте продуктов. Это была эра скандальных публикаций и журналистских расследований. Эптон Синклер получил задание от одной чикагской социалистической газеты изучить санитарные условия на скотопригонных дворах. В результате появился его знаменитый роман «Джунгли», написанный с целью возбуждения сочувствия к рабочим, но достигший намного большего — настоящей волны возмущения антисанитарными условиями производства мяса. Сам Синклер писал: «Я метил в сердце читателей, но случайно попал в желудок».
Задолго до появления «Джунглей» и вызванной им кристаллизации общественного мнения в пользу принятия соответствующего законодательства, такие организации, как Союз женщин за христианское воздержание и Национальное общество воздержания, создали в 1898 году Национальный конгресс за чистоту продуктов и медикаментов с целью проведения кампании за принятие законодательства о запрещении популярных патентованных медицинских средств, главным образом, с большим содержанием алкоголя, позволявшим продавать и потреблять спиртные напитки под видом лекарств, что объясняет вмешательство групп, проповедовавших воздержание.
Здесь также представители заинтересованных групп присоединились к реформаторам. Фирмы, расфасовывавшие мясо, «поняли еще на заре развития отрасли, что им невыгодно травить потребителей, особенно в условиях конкурентного рынка, когда потребитель мог купить товар в любом другом месте». Они были особенно озабочены ограничениями, налагавшимися европейскими странами на импорт американского мяса из-за голословных обвинений в том, что мясо заражено. Они охотно ухватились за возможность заставить правительство оплачивать расходы на инспекцию и выдавать им сертификаты о том, что мясо не заражено{103}.
Другой заинтересованной группой являлись фармацевты и врачи, действовавшие через свои профессиональные союзы, хотя мотивы их участия были более сложными и не столь однозначно коммерческими, как у фасовщиков мяса — или у железных дорог при создании Комиссии по межштатному транспорту и торговле. Их экономический интерес был ясен: готовые лекарства и эликсиры, которые развозили по всей стране странствующие знахари, составляли конкуренцию их услугам. Кроме того, они были профессионально заинтересованы в качестве лекарств и медикаментов, имевшихся в продаже, и были прекрасно осведомлены об опасностях, которые представляли для пациентов бесполезные лекарства, обещавшие чудесное исцеление от всех недугов, вплоть до рака и проказы. Гражданская сознательность и эгоистический интерес совпали.
Закон 1906 года сводился к инспекции продуктов и маркировке патентованных лекарств, хотя, скорее случайно, чем преднамеренно, он также предусматривал контроль над выписываемыми рецептами, хотя эти полномочия нашли себе применение намного позже. Регулирующий орган, из которого развилось нынешнее Управление, первоначально входил в состав Министерства сельского хозяйства. Примерно до середины 60-х годов ни первоначальное агентство, ни Управление по надзору за продуктами и медикаментами не оказывали существенного воздействия на фармацевтическую промышленность.
До середины 1937 года, когда появились сульфаниламиды, создание принципиально новых лекарств было редким событием. И почти сразу последовал скандал с «Эликсиром сульфаниламида», причиной которого явилась попытка одного фармацевта сделать сульфаниламид доступным пациентам, которые не могли принимать капсулы. Комбинация использованного им раствора и сульфаниламида оказалась смертельной. «В финале этой трагедии оказалось 108 трупов: 107 пациентов, принимавших „эликсир“, и сам фармацевт, покончивший жизнь самоубийством»{104}. «Производители на собственном опыте прочувствовали риск, сопутствующий сбыту таких лекарств, и, чтобы избежать повторения этого, ввели предпродажное тестирование на безопасность»{105}. Они также осознали, что им может пригодиться правительственная защита. В результате в 1938 году был принят Закон о продуктах, медикаментах и косметических средствах, распространивший правительственный контроль на рекламу и маркировку и требовавший, чтобы все новые лекарства до поступления в продажу получали подтверждение их безопасности от Управления по надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов. Подтверждение или отказ в нем должны были быть выданы в течение 180 дней.
Удобный симбиоз, сложившийся между фармацевтической промышленностью и Управлением по надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов, был нарушен другой трагедией, вызванной в 1961–1962 годах употреблением талидомида. Талидомид не был допущен Управлением на рынок США, в соответствии с положениями Закона 1938 года, хотя ограниченное количество препарата распространялось среди врачей в экспериментальных целях. Это ограниченное распространение было прекращено после того, как стало известно об уродах, родившихся у европеек, употреблявших талидомид во время беременности. Последовавшая волна возмущения вылилась в 1962 году в принятие поправок, базировавшихся на обследовании фармацевтической промышленности, проведенном Кефовером в предшествовавшем году. Трагедия коренным образом изменила суть поправок. Первоначально Кефовера интересовали обвинения в том, что лекарства сомнительной ценности продавались по сильно завышенным ценам, т. е. стандартные жалобы на эксплуатацию потребителя монополистами. Введенные в действие поправки затрагивали в большей мере качество, нежели цены. Они добавили «к требованию проверки безопасности по закону 1938 года требование проверки эффективности, а также сняли ограничение сроков рассмотрения Управлением заявки на новое лекарство. Теперь ни один новый препарат не может появиться на рынке, пока Управление не примет решение о том, что имеются веские свидетельства не только безопасности препарата, как этого требует закон 1938 года, но и его эффективности в достижении заявленного эффекта»{106}.
Принятие поправок 1962 года совпало с серией событий, вызвавших бурный рост правительственного вмешательства и изменение его направленности, а именно: трагедия с талидомидом, выход книги Рейчел Карсон «Молчаливая весна», положившей начало экологическому движению, дискуссия вокруг утверждения Ральфа Надера о том, что Korvair опасен на любой скорости. Управление по надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов принимало участие в изменении роли правительства и стало действовать гораздо более активно, чем когда-либо. Запрещение цикламатов и угроза запрета сахарина привлекли наибольшее внимание общественности, но они ни в коей мере не были самыми важными акциями Управления.
Вряд ли можно подвергнуть сомнению цели законодательной деятельности, кульминацией которой стали поправки 1962 года. Без сомнения, желательна защита людей от вредных и бесполезных лекарств. Однако не менее желательно стимулировать разработку новых лекарств и делать новые лекарства доступными тем, кто нуждается в них, как можно быстрее. Как это часто бывает, одна прекрасная цель вступает в конфликт с другой прекрасной целью. Безопасность и осторожность, с одной стороны, могут означать смерть — с другой.
Ключевыми являются вопросы о том, была ли эффективной деятельность Управления по согласованию этих целей и действительно ли отсутствуют другие способы подобного согласования. Эти вопросы исследовались самым тщательным образом. В настоящее время накоплены значительные свидетельства того, что регулирующая деятельность Управления пагубна, что она принесла больше вреда, тормозя прогресс в производстве и распространении полезных препаратов, чем пользы, защищая рынок от вредных и неэффективных препаратов.
Влияние Управления по надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов на темпы внедрения новых лекарств очень значительно: по сравнению с 1962 годом количество «новых химических веществ», ежегодно вводимых в оборот, упало более чем на 50%. Не менее важно то, что в настоящее время требуется значительно больше времени на то, чтобы получить одобрение нового лекарства, и, отчасти вследствие этого, затраты на разработку новых препаратов многократно возросли. Согласно одной оценке, в 1950-х и начале 1960-х годов на разработку нового препарата и внедрение его на рынок требовалось около полумиллиона долларов и 25 месяцев. С тех пор затраты с учетом инфляции возросли бы всего до 1 миллиона долларов. Но в 1978 году «для внедрения нового продукта на рынок нужно израсходовать 54 миллиона долларов и около 8 лет», т. е. произошел стократный рост затрат и четырехкратное увеличение времени по сравнению с общим двукратным ростом цен{107}. В результате фармацевтические компании США больше не в состоянии разрабатывать новые препараты для лечения пациентов с редкими заболеваниями. Они должны все больше полагаться на лекарства с высокими объемами продаж. США, долгое время бывшие лидером в разработке лекарств, все больше оттесняются на задний план. Вдобавок мы даже не можем воспользоваться в полной мере зарубежными достижениями, поскольку Управление не принимает свидетельства из-за границы как доказательство эффективности препаратов. В конце концов мы придем к тому же, что и на железнодорожном пассажирском транспорте, т. е. к национализации процесса разработки новых лекарств.
Так называемый «лекарственный лаг» проявляется в относительной доступности лекарств в США и других странах. Серьезное исследование, проведенное доктором Уильямом Уорделлом из Центра изучения создания лекарств Рочестерского университета, показывает, что в Великобритании доступно гораздо больше лекарств, чем в США. При этом лекарства, которые имеются в продаже в обеих странах, в среднем появляются на рынке Великобритании раньше, чем в США. Доктор Уорделл писал в 1978 году: