Почему депрессия оказалась такой длительной?
Почему депрессия оказалась такой длительной?
Общепринятая точка зрения на Великую депрессию может быть выражена в трех предложениях. Вначале свободный рынок обвалил ведущую экономику мира (1929-1930). Затем республиканская администрация ничего не делала, ожидая, что свободный рынок расставит всё по своим местам и экономика оживет (1930-1932). В конце концов президентом был выбран демократ Рузвельт, который осуществил беспримерную государственную программу и вывел страну из депрессии (1933-1934).
Предвыборные лозунги Франклина в 1932 году
Эта точка зрения преобладает до сих пор, хотя современники имели на сей счет другое мнение. Они считали, что президент занят чем-то не тем, что нужно. Мы можем уверенно сделать этот вывод, посмотрев на те лозунги, с которыми шел на выборы 1932 года Франклин Рузвельт. В 1928 году выборы легко выиграл республиканец Герберт Гувер, вступивший в должность 1 марта 1929 года (вплоть до 1933 года включительно день инаугурации американских президентов был установлен в начале марта). Большая часть срока его пребывания в Белом доме пришлась на период после краха, который последовал в октябре 1929 года. Таким образом, его конкурент на президентских выборах 1932 года должен был выбрать риторику, которая показала бы избирателям, что претендент собирается проводить совершенно иную экономическую политику, чем действующий президент.
Франклин Делано Рузвельт и его предвыборный штаб нашли такую альтернативу. Результаты выборов (22,8 млн. голосов у кандидатов от демократической партии против 15,7 млн. голосов у республиканцев, что дало им 472 голоса в коллегии выборщиков против 59) отчасти были предрешены непопулярностью Гувера. В тот год люди, «голосовавшие» у дороги, частенько держали самодельные плакаты «Подвези, а то проголосую за Гувера». Тем не менее, волна энтузиазма и ожиданий, сопровождавшая приход Рузвельта в Белый дом, объяснялась его предвыборными лозунгами. Перечислим главные из тех лозунгов кампании Рузвельта 1932 года, которые имели отношение к экономической политике.
«Рузвельт и Гарнер (кандидат в вице-президенты, шедший в паре с Рузвельтом, губернатор Техаса) – за немедленное и значительное снижение государственных расходов за счет ликвидации бесполезных государственных ведомств и вновь созданных контор».
«Девиз демократов – не допустить роста государственного долга. Кандидаты демократической партии – за бездефицитный государственный бюджет. Демократы обещают прекратить абсурдную политику заимствований федеральным правительством».
«Мы со всей определенностью обещаем не допустить выхода страны из золотого стандарта».
«Демократы – за прекращение неэффективных бюрократических программ, общественных работ и расточительной поддержки сельского хозяйства».
Итак, для ответа на вопрос о причинах длительности Великой депрессии необходимо прежде всего понять, в чем состояла программа администрации президента-республиканца Герберта Гувера, каковы были итоги его деятельности.
Герберт Гувер, его стиль и карьера
На экономическую политику, безусловно, оказала влияние личность президента, его предшествующий опыт инженера и администратора, его установки и мнения относительно того, как устроена и как работает экономика.
Гувер получил национальную известность как деятель послевоенного восстановления Европы. Еще в начале войны он выступил с инициативой создания государственно-общественной организации, на которую было бы возложено оказание гуманитарной помощи населению оккупированной немецкими войсками Бельгии (напомним, что США вступили в войну только в 1917 году). Такая организация (American Relief Administration, или ARA) была создана и Гувер был назначен ее руководителем, после чего быстро организовал закупку продовольствия на выделенные государством средства, доставку его в Европу, наладил взаимоотношения с немецкими оккупационными властями и создал систему распределения среди бельгийского населения. После вступления США в войну он вернулся в Америку и занял пост главы федерального ведомства – Администрации по делам продовольствия. После окончания войны, в 1918 году он вновь отправился за океан, став координатором всех программ американской помощи населению стран Европы. На этом посту Гувер обнаружил склонность и умение учитывать большое количество противоречивых требований многочисленных сторон, вовлеченных в процесс, зачастую находившихся в конфронтации.
По возвращении в Америку Гувер был назначен на пост министра торговли США. Он действовал так, как привык в Европе – когда начался спад 1920-1921 гг., инициировал серию трехсторонних совещаний (бизнес, правительство, профсоюзы), на которых с участием науки вырабатывались рекомендации по выходу из кризиса. Почти все то, что потом было применено им в 1930-е годы, было создано на этих совещаниях: масштабные программы поддержки сельского хозяйства, программы общественных работ, государственные агентства с широкими коммерческими возможностями, финансирование местных расходов федеральными деньгами и т.п.
Особо нужно сказать об общественных работах. К началу 1920-х годов эту идею поддерживали все слои американского общества – большой бизнес и малые предприниматели, консерваторы и прогрессисты, черные и белые. Ее поддерживали профсоюзы (Американская федерация труда), Совет американских инженеров (его президентом был избран Герберт Гувер), Торговая палата, влиятельная Ассоциация генеральных подрядчиков, объединявшая крупнейшие строительные компании, губернаторы штатов, члены палаты представителей и сенаторы. Экономисты не могли выдержать одиночества и дружно присоединились к общему хору, обозвав неприсоединившихся коллег реакционными схоластами, оторванными от жизни.
В Англии рубежа XIX-XX веков идея общественных работ пропагандировалась видными социалистами Сиднеем и Беатрисой Вебб. Веббы познакомили с ней американских социологов, экономистов и журналистов, когда в 1919 году организовали в Нью-Йорке Новую школу социальных наук. Один из влиятельных советников Гувера, американский экономист Уэсли Митчелл какое-то время преподавал в этой школе. Как и Гувер, он разделял инженерный пафос эпохи и считал необходимым проведение такой экономической политики, которая бы предотвратила негативные последствия экономического цикла. Не видя связи между устройством банковской системы и кризисами, политики той поры полагали, что расширение государственного участия в экономике («активная антициклическая промышленная политика») способно устранить наиболее «деструктивные» проявления кризиса.
Личный стиль Гувера включал сочетание публичной демагогии о «добровольном сотрудничестве» государства и бизнеса с силовым реализмом политика-практика. Параллельно с уговорами он внес в Конгресс законопроект, в соответствии с которым программы общественных работ должны были стать обязательными для властей штатов. Проект был разработан, вносился, дорабатывался, был многажды провален в Сенате – там преобладали скептики с мест, которые, не вникая в суть, считали все это происками хитрых ньюйоркцев, вступивших в сговор с парнями из Белого дома.
Участники гуверовских совещаний уже было приступили к обсуждению учреждения Федеральной корпорации занятости, которая, по образцу Федерального резерва, должна была с помощью статистиков выявлять «излишки» рабочей силы и с помощью губернаторов «оперативно перебрасывать» их по стране. В это самое время, осенью 1922 года, занятость начала расти – депрессия кончилась, наступило оживление. Абсурд кипучей деятельности Гувера стал очевиден. Однако остался кадровый костяк этих конференций и совещаний – чиновники, крупные бизнесмены, тучи экспертов, лоббистов, журналисты и т.п. Все они и были призваны им, когда началась Великая депрессия.
В период 1930-1932 гг. Гувер очень часто прибегал к военным метафорам. Аналогия между войной и депрессией отвечала его военному опыту и, кроме того, позволяла объяснить (прежде всего самому себе – Гувер, будучи политиком, хоть и понимал значение общественного мнения, но не любил и не ценил специальных технологий и приемов общения с публикой) чрезвычайный характер весьма необычных для Америки мер. Вот несколько характерных высказываний:
«Битва за то, чтобы привести в движение машину экономики, требует новых форм и заставляет время от времени применять новую тактику. Мы использовали чрезвычайные методы для того, чтобы выиграть войну – мы используем их вновь, чтобы победить депрессию» (май 1932).
«Если не будет отступления, если продолжится та атака, которую мы подготовили и проводим, то битва будет выиграна» (август 1932).
«Мы могли бы ничего не делать. Это было бы совершенной катастрофой. Вместо этого мы, действуя в соответствии с ситуацией, обращаемся к частному бизнесу и конгрессу США с предложением самой гигантской программы экономической обороны и контратаки, когда-либо осуществлявшейся в истории нашей страны… Впервые за эту депрессию мы сократили дивиденды, прибыли и снизили стоимость жизни, чтобы сохранить зарплаты. Наша реальная зарплата сегодня является самой большой в мире. Некоторые экономисты-реакционеры призывают нас допустить ликвидацию предприятий и банков с тем, чтобы экономика могла достичь дна. Мы клянемся в том, что не последуем этому совету и не допустим, чтобы все, у кого имеется задолженность, разорились» (октябрь 1932).
Экономическая политика администрации Гувера
В отличие от Рузвельта, Гувер не обладал ни личным обаянием, ни умением устанавливать отношения с прессой, интеллектуалами и простыми гражданами. Этот факт позволил позднейшим историкам противопоставлять этих президентов. Между тем, основные идеологические концепции, стратегические установки и даже практические меры Нового курса были разработаны именно при республиканской администрации Гувера, причем не только разработаны, но и применены на практике. Поэтому можно говорить о том, что фактически было два Новых курса. Один – гуверовский, старый Новый курс. Потом пришел Рузвельт и стал проводить новый Новый курс. Но пока что рассмотрим тот, первый, старый Новый курс, или Новый курс-1.
Гувер всеми силами стремился уменьшить количество банкротств. Он пошел на изменения законодательства, позволяющие неплатежеспособным компаниям существовать как можно дольше, нарушив права кредиторов. Выше мы рассмотрели практику государственного «запрета» частным банкам выплачивать деньги по вкладам (кавычки объясняются тем, что в период кризисов банки являются банкротами, а «запрещение» центрального банка позволяет скрыть этот факт). При Гувере практика мораториев на выплату долгов была распространена с банков на компании нефинансового сектора. Промышленные, строительные, страховые, металлургические, железнодорожные компании образовали огромную очередь к «окошку», в котором Вашингтон выдавал освобождения от судебного преследования их со стороны кредиторов. Огромные суммы федеральных денег были закачаны в банки, которые все равно разорились. Гувер увеличил подоходный налог, подняв его верхнюю предельную ставку с 25 до 63%. Фактически он делал все, что мог, чтобы депрессия не перешла в оживление.
Продолжительность депрессии была вызвана стремлением оттянуть наступление фазы «расчистки рынка». Экономическая политика Гувера сразу после краха 1929 года была нацелена на сохранение докризисных денежных и структурных параметров национальной экономики. Зимой 1930 года Гувер опять собрал нечто вроде постоянно действующего совещания из представителей крупного бизнеса, профсоюзов и властей штатов, с тем чтобы зарплаты, цены и объемы производства были зафиксированы на докризисном уровне. В качестве способов такой фиксации применялся целый набор внеэкономических методов – от пропаганды до запугивания лидеров большого бизнеса. На этом основании были увеличены налоги и повышены тарифы, защищающие отечественного производителя от иностранной конкуренции. Говоря шире, администрация Гувера (да, пожалуй, и все общество) видели выход из депрессии в замене механизмов рынка политическими механизмами, точнее, бюрократической координацией работы частных компаний и банков.
Уже в первом развернутом заявлении президента, появившемся 23 ноября 1929 года под характерным названием «Направить мощь государства на спасение экономики», был обнародован план спасения. Заявление начиналось торжественным признанием: «Ни один президент до этого момента никогда не считал, что в таких случаях государство должно взять на себя ответственность за ситуацию. В этом смысле мы являемся первооткрывателями совершенно новой сферы деятельности». План предусматривал масштабное расширение строительства за счет всех источников финансирования. Только федеральные власти должны были выделить 175 млн. долларов (программа строительства новых административных зданий). В заявлении содержался также сформулированный в агрессивных тонах призыв к 48 губернаторам развернуть общественные работы. Гувер по своей привычке создал Совет при президенте, в который вошли 400 банкиров и промышленников. Совет должен был вырабатывать рекомендации в области государственной экономической политики. Заявление содержало также обращение президента к промышленникам с просьбой увеличить производство и совместно с профсоюзами «сохранить зарплату».
В принятых сегодня терминах экономической политики все кажущееся разнообразие этих мер сводилось к увеличению дефицита государственного бюджета, росту доли государственных расходов в ВВП, увеличению тарифов, списанию разными способами задолженности фермеров и субсидированию высоких цен на продукцию сельского хозяйства. В 1931 году впервые после 1919 года вырос государственный долг – расходы администрации Гувера стали превышать доходы. Это было новым явлением, которое подверглось ожесточенным нападкам демократов. Доля государственных расходов в ВВП выросла с 16,4% в 1930 году до почти 22% в 1931 г., причем более 1 млрд. долларов не прошло через банковскую систему. Эти средства были розданы через местные органы министерства финансов непосредственно конечным получателям – местным органам власти, коммунальным и энергетическим компаниям, школьным округам и т.п. Грубейшие нарушения порядка финансирования государственных расходов оправдывались с помощью военной риторики. Парадоксальным образом, необходимость учета и физического осуществления выплат через систему министерства финансов привела к резкому увеличению занятости в государственном секторе, прежде всего в федеральных ведомствах в Вашингтоне, хотя лично Гувер предпочитал направлять средства через банки, а не напрямую, и пытался противодействовать стихийно складывающейся практике.
Созданная им в 1929 году Сельскохозяйственная закупочная ассоциация получила 500 млн. долларов федеральных денег на поддержку цен, и затем еще 100 млн. в начале 1930 года. В декабре 1931 года Гувер обнародовал новый план из девяти пунктов, предусматривавший усиление государственного регулирования экономики.
Каковы же были последствия роста государственного вмешательства? Безработица, составлявшая в 1929 году менее 0,5 млн. человек, или 1% трудоспособного населения, выросла в 1930 г. до 3,8 млн. человек (7,8%). Этот рост продолжился несмотря на все усилия администрации – в 1931 году без работы было уже 8,1 млн. человек (более 16%). В 1932 году она достигла почти 12,5 млн. человек, или около 25% трудоспособных.
Помимо субсидирования неэффективных бизнесов, деньги были потрачены на колоссальные стройки, которые должны были стать зримыми символами политики президента. На реке Колорадо было начато строительство гигантского гидроэнергетического комплекса с плотиной высотой более 200 м, водохранилищем с зеркалом в 600 кв. км и береговой линией около 900 км. В Сан-Франциско был построен мост через залив, в Нью-Йорке – небоскребы Крайслер и Эмпайр-Стейт. Узкий круг субсидируемых из федерального бюджета строительных подрядчиков избежал разорения, но ситуация в строительстве США определялась прежде всего спросом на жилые дома. Общий объем строительных подрядов сократился с 8,7 млрд. в 1929 году до 1,4 млрд. к 1933 году.
В этом длинном ряду экономически разрушительных мер особой «результативностью» отличались три: тариф Смута – Хоули, закрывший американский рынок от иностранных товаров, система субсидирования сельского хозяйства и создание RFC.
Тариф Смута – Хоули
После войны ни одному республиканскому президенту, вне зависимости от того, был ли он сторонником экономической свободы, как Уоррен Гардинг и Кальвин Кулидж, или выступал за расширение государственного вмешательства, как Гувер, не хватило политической воли противостоять соединенному нажиму таких организаций, как Национальная ассоциация производителей, Американская фермерская ассоциация или Американская федерация труда. Все они лоббировали повышение таможенных тарифов, стремясь защитить учредившие их компании от иностранной конкуренции. Абсурдность этой меры становится понятной, если принять во внимание, что после войны Америка, ставшая кредитором европейских стран, могла рассчитывать на погашение этих долгов только при условии состоятельности европейских компаний. Парадоксальность ситуации может быть проиллюстрирована следующим примером. Американский производитель был успешен, если он мог располагать дешевым кредитом у американского банка, платежеспособность которого зависела от погашения задолженности европейской компании, покупавшей – на этот кредит – продукцию вышеупомянутого американского производителя. Залогом устойчивости этой системы отношений была возможность европейского производителя продавать свою продукцию на «безбрежном» американском рынке. Часть долларовой выручки направлялась американскому банку, который – вспомним принцип частичного резервирования! – кредитовал из нее американского производителя. В этих условиях реализация требования о недопущении европейских товаров на американский рынок представляла собой род изощренного экономического самоубийства. Как мы увидим ниже, это «самоубийство» было осуществлено при активнейшей поддержке администрации и Конгресса.
Первое значительное повышение пошлин прошло после принятия закона о тарифах в 1922 году (т.н. тариф ФордниМаккамбера). Но в этот период американцы щедро кредитовали европейские страны, компании и даже местные органы власти (так, значительная часть американских инвестиций в Германию приходилась на облигации Баварии, Пруссии, Вестфалии и других германских земель). После 1929 года ситуация изменилась. Поток инвестиций, на которые европейцы покупали американские товары, иссяк. Лоббистские организации США готовились к наплыву европейских товаров – ведь экспорт в США стал для европейцев единственным источником долларов.
Летом 1930 года был принят новый закон о таможенных тарифах – знаменитый тариф Смута – Хоули, по имени сенаторов, от имени которых он вносился в Конгресс. Гувер колебался, но в конце концов подписал его, не воспользовавшись правом вето. Последствия этой нерешительности были катастрофичны. Установленные законом Смута – Хоули таможенные пошлины были настолько высокими, а круг охватываемых товаров настолько широким, что почти весть экспорт из европейских стран в США оказался заблокированным. Общий ввоз товаров в США упал с 4,4 млрд. долл. в 1929 до 2 млрд. долл. в 1931 году. Правительства европейских стран ответили возведением собственных торговых барьеров на пути американских товаров. Кроме того, иностранцы, товары которых натолкнулись на запретительные пошлины, не получили обычной долларовой выручки, что, в свою очередь, не позволило им закупить в США столько, сколько они хотели бы и сколько они закупали до введения нового тарифа. Последовало обвальное сокращение американского экспорта – с 5,3 млрд. долларов в 1929 до 2,3 млрд. долларов в 1931 году. Таким образом, нормальный процесс торговли и платежей между Европой и США был подорван.
Это произвело немедленный и разрушительный эффект на банковскую систему – вначале европейских стран, а с 1932 года и США. В 1931 году, начавшись с Австрии, по Европе прошел сильнейший в истории банковский кризис, перешедший в полный финансовый крах. К осени 1931 года состояние государственных финансов Австрии, Германии, Великобритании, всех стран Центральной Европы и в значительной мере скандинавских стран характеризовалось одним словом – банкротство. Была разрушена вся система послевоенной валютной системы и международной торговли.
Для Америки это означало, что европейцы не могут более платить за американские товары – зерно, мясо, автомобили, сталь, удобрения, продукцию машиностроения и химической промышленности. Наиболее сильный удар пришелся на американских экспортеров сельскохозяйственной продукции. Не имея сбыта из-за низких доходов внутри страны и не желая снижать цены, чему способствовали федеральные программы, фермеры продолжали засевать площади, которые в обычных условиях не позволяли оправдать затраты на семена, удобрения и горючесмазочные материалы. Абсолютный объем доходов фермерских хозяйств снизился за один год на 34 процента. Это привело к массовому разорению фермеров, набравших кредиты в американских банках. Стремительно обесценились земельные участки, под залог которых банки предоставляли ссуды фермерам. Усилиями Гувера банкротство банков было отсрочено, но такая отсрочка может быть только временной – массовые банкротства в банковском секторе начались уже после выборов, в начале 1933 года, обрушив финансовую систему США.
Система субсидирования сельского хозяйства
Гувер не является автором этой системы, он унаследовал ее от прошлых администраций. Федеральные субсидии фермерам США начали платить во время первой мировой войны. Рост цен, сопровождающий военное время, обычно, с теми или иными задержками и потерями, останавливается и в течение более или менее короткого мирного периода возвращается к довоенному уровню. После окончания войны, однако, агроэкспортному лобби удалось сохранить главные институты кредитования и гарантирования производства зерна и других продуктов сельского хозяйства, хотя наиболее одиозные из них, такие, как Военно-финансовая корпорация, были преобразованы.
Идея Гувера состояла в том, чтобы преодолеть рыночную стихию путем широкого объединения американских фермеров в сбытовые кооперативы – род картелей, которые могли бы диктовать цены закупщикам. В 1929 году он создал Американскую сельскохозяйственную сбытовую ассоциацию, которой были предоставлены кредиты – 500 млн. в год создания и еще 100 млн. долл. в самом начале 1930 года. Таким образом Гувер стремился удержать цены на сельскохозяйственную продукцию на уровнях, предшествовавших кризису и спаду. В результате оказался заблокирован один из важнейших, если не важнейший механизм выхода из депрессии – подстройка цен и объемов к новым условиям. Для сельского хозяйства это означало сохранение в бизнесе миллионов ферм, занимающих земли, которые не могли обеспечить рентабельного производства, соответствующего спросу. Гувер образовал долгосрочный ресурс безработицы. Люди все равно теряли источник дохода, но они оказывались на рынке труда после бессмысленного периода ожидания, когда они пассивно наблюдали за ухудшением ситуации, проедая свои сбережения.
RFC
Видя малую результативность своей политики, Гувер предпочитал не изменять ее, а удваивать и утраивать усилия. В январе 1932 г. создается RFC (Корпорация финансирования реконструкции), которая получила право выдавать кредиты, не будучи ни частным, ни центральным банком. Фактически в стране начал работать параллельный эмиссионный центр, вбрасывающий в экономику кредитные деньги по указам президентской администрации. Через этот новый канал Вашингтон стал закачивать в экономику уже не миллионы, а миллиарды долларов. Не правда ли, это мало похоже на устранение государства из экономики, приписываемое администрации Гувера позднейшими историками и публицистами? При учреждении RFC получила 500 млн. долларов федеральных денег и право выпуска облигаций еще на 1,5 млрд. долларов. По принятому закону RFC имела право кредитовать любые банки, финансовые компании и железнодорожные компании. Региональная сеть RFC состояла из 33 территориальных кредитных агентств, финансирования при каждом из которых был создан консультативный совет из местных банкиров и чиновников штатов. Только за первый год своего существования RFС выдала кредитов на 2,3 млрд. долларов и 1,6 млрд. долларов раздала в порядке безвозвратного.
Логика создания RFC была следующей. До образования RFC кредитование осуществлялось обычным образом, а именно банковской системой, в частности, 12-тью федеральными резервными банками, в совокупности образовывающими ФРС (для частных банков они и являются пресловутыми кредиторами последней инстанции, creditors of last resort). Получая федеральные деньги, частные банки, по мнению Гувера и его советников, проявляли ненужную въедливость при выдаче кредитов. Их интересовали не интересы страны и народа, а узкие мотивы самосохранения. RFC должна была стать альтернативой консервативному банковскому сообществу, направляя средства туда, куда «нужно стране» (куда именно, определяли банкиры и чиновники на местах), а не туда, куда направляли средства частные банки, стремясь «всего лишь» создать или поддержать прибыльный бизнес. Напомним, что поиск предпринимателями новых прибыльных сфер приложения труда и капитала есть необходимое условие выхода из депрессии.
В соответствии с законом, RFC не отчитывалась перед Конгрессом о предоставленных ссудах. Поразительным было обоснование этого положения. В дебатах в Конгрессе было заявлено, что если информация о получателях ссуд будет раскрыта, то эти бизнесмены могут потерять доверие публики, клиентов, банков и т.п. Тем самым было признано, что на ссуды RFC претендуют в первую очередь те, кто не имел шансов получить обычную банковскую ссуду или отсрочку по платежам поставщику, т.е. те, кто не пользовался достаточно высоким уровнем доверия как бизнесмены.
В июле 1932 года конгресс принял поправки к закону об RFC, инициированные Гувером. Теперь RFC могла не ограничиваться банками и железнодорожными компаниями, предоставляя свои ссуды – она получила право кредитовать любые коммерческие предприятия, участвовать как финансовый посредник в размещении ценных бумаг, финансировать закупки сельскохозяйственной продукции, предоставлять кредиты фермерским сбытовым кооперативам, давать ссуды властям штатов и городов.
Таким образом, RFC способствовала сохранению неплатежеспособных банков, обанкротившихся железных дорог, фермеров, получавших скудные урожаи на неплодородных землях, и предприятий, выпускавших продукцию, которую никто не хотел покупать.
Экономическая политика Гувера состояла в том, чтобы с помощью денег одних граждан финансировать благосостояние других. Публика в ответ бросилась в банки изымать средства, а иностранцы – требовать погашения долларовых банкнот золотом (после финансового краха Европы в банки США хлынул поток частного золота европейцев). Что им ответили руководители американского государства мы увидим ниже.