2.2.4 Межбюджетные отношения: разделение финансов

2.2.4

Межбюджетные отношения: разделение финансов

Как уже отмечалось, в последние годы произошла централизация бюджетных ресурсов, повысилась роль федерального бюджета, а региональные бюджеты сводят концы с концами во многом за счет возросшей финансовой помощи Центра. Каждый год она возрастала: 1999 год к 1998-му — на 44,4 %; 2000 год к 1999-му — на 53 %; 2001 год к 2000-му — на 125 %, т. е. более чем вдвое. Причем структура финансовой помощи становится все более сложной. В ней выделяются:

• дотации;

• субвенции (Фонд компенсаций на финансирование федеральных мандатов, таких, как пособия на детей и инвалидам, а также Фонд со финансирования социальных расходов, из которого, в частности, возмещаются расходы в связи с повышением первого разряда Единой тарифной сетки, оказывается поддержка выплат жилищных субсидий регионам, активно реформирующим ЖКХ);

• трансферты (Фонд финансовой поддержки регионов — ФФПР, а также Фонд целевых субвенций для дополнительной помощи высокодотационным регионам, предназначенные для выравнивания бюджетной обеспеченности);

• Фонд регионального развития, аккумулирующий инвестиционную составляющую федеральных целевых программ, и т. д.

Вообще, определить четко, по какому принципу те или иные расходы отнесены к тому или иному фонду, почему они называются дотациями, субвенциями, субсидиями или трансфертами, стало затруднительно.

В таблице 11 приведены данные об объемах и составе финансовой помощи регионам.

Таблица 11. СТРУКТУРА ФИНАНСОВОЙ ПОМОЩИ РЕГИОНАМ В ЦЕЛОМ ПО РОССИИ В 1998–2002 ГОДАХ

Источник: Отчеты об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

На 2002 и 2003 годы в проекте бюджета на 2003 год показатели финансовой помощи представлены в следующей группировке (см. табл. 12):

Таблица 12. ФИНАНСОВАЯ ПОМОЩЬ РЕГИОНАЛЬНЫМ БЮДЖЕТАМ А 2002–2003 ГОДЫ

Эта помощь существенно дополняется бюджетными ссудами (см. табл. 13).

Бюджетные ссуды были особенно велики в 1996–1997 годах, когда с их помощью решались политические задачи, в частности обеспечивалась выплата зарплаты бюджетникам, пенсий, которые должны были выплачиваться из местных источников. Они в значительной мере не погашались, превращаясь в финансовую помощь буквально. В последние годы подобные явления стали не столь значимыми, тем не менее они сохраняются.

Таблица 13. БЮДЖЕТНЫЕ ССУДЫ В 1997–2002 ГОДАХ

Следует отметить, что с 1999 года в межбюджетных отношениях были достигнуты серьезные позитивные сдвиги, особенно в части устранения субъективизма в распределении помощи регионам, в научном обосновании методов ее определения. Само разнообразие вновь появившихся каналов можно трактовать как стремление придать финансовой помощи целевой характер. И тем не менее ситуацию нельзя признать нормальной. Число дотационных регионов сокращается очень медленно. В 2003 году 70 регионов из 88 (без Чечни) остаются дотационными.

В 22 субъектах Федерации трансферты и другие виды финансовой помощи занимали 50 % и более всех ресурсов их бюджетов. В целом финансовая помощь в расходах региональных бюджетов выросла с 9,91 % в 1999 году до 17,83 % в 2001-м. Причем главная цель — выравнивание бюджетной обеспеченности — достигается в довольно скромных пределах. В таблице 14 приведены данные расчетов Центра фискальной политики, показывающие степень выравнивания и цену, которой она достигается.

Иначе говоря, если считать, что выравнивание бюджетной обеспеченности — главная задача финансовой помощи, то задача эта решается в несущественных размерах и с возрастающей ценой.

И неудивительно. Дело в том, что финансовая помощь принципиально не решает никаких проблем регионов, это не инвестиции, вследствие которых регионы становятся самодостаточными, способны наращивать собственные доходы, расширять налоговую базу. Единственно, что производится, — это иждивенчество, снижение ответственности за собственную состоятельность.

Таблица 14. ВЫРАВНИВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ РЕГИОНОВ ПОСРЕДСТВОМ ФИНАНСОВОЙ ПОМОЩИ И ЦЕНА, КОТОРОЙ ОНА ДОСТИГАЕТСЯ

Это понятно, ибо полномочия регионов в определении источников их доходов сведены к минимуму, централизация больше, чем в унитарных государствах: 90 % налогов законодательно признаны федеральными,70 % налоговых доходов консолидированного бюджета формируется по базе и ставкам, определяемым в Москве. Сейчас у регионов отнято даже право предоставления льгот в пределах своих полномочий. Ситуацию характеризуют данные в таблицах 15–17.

Таблица 15. ДОЛЯ НАЛОГОВ РАЗНОГО УРОВНЯ В КОНСОЛИДИРОВАННОМ БЮДЖЕТЕ РФ В 2000–2002 ГОДАХ, %

Таблица 16. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ ПО УРОВНЯМ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ В 2000–2002 ГОДАХ (С МОСКВОЙ И ПЕТЕРБУРГОМ), %

Таблица 17. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ ПО УРОВНЯМ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ В 2000–2002 ГОДАХ (без Москвы и Санкт-Петербурга), %

В то же время действующее законодательство ограничивает перечень региональных и местных налогов теми видами, которые заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера. Так, поступления в региональные и местные бюджеты от налогов, в отношении которых региональные или местные власти могут хоть как-то влиять на базу или ставку, т. е. поступления от так называемых «собственных» налогов, покрывают менее 40 % расходных потребностей региональных бюджетов и лишь порядка 13 % расходных потребностей местных бюджетов.

При этом, поскольку и база налогообложения, и ставки большинства налогов, являющихся источниками формирования региональных и местных бюджетов, определяются федеральным законодательством, региональные и местные власти практически лишены легальных рычагов для проведения самостоятельной налоговой политики. Это не позволяет реализовать основополагающие принципы бюджетного федерализма, децентрализации бюджетной системы и существенно ограничивает бюджетную самостоятельность и ответственность субнациональных властей перед законом и избирателями.

То, что сегодня называется собственными доходами субъекта Федерации или муниципалитета, на самом деле таковыми не являются. Это все те же отчисления от федеральных налогов, которые каждый год могут пересматриваться и пересматриваются. По сути, это та же финансовая помощь.

Между тем принцип «разделения» между уровнями бюджетной системы налоговых доходов, а не налоговых полномочий, в корне порочен.

Во-первых, при таком подходе разрывается связь между качеством и количеством предоставляемых населению бюджетных услуг и уровнем местного и регионального налогообложения, а наличие такой связи является ключевым условием повышения эффективности бюджетной системы. Если бы основная доля уплачиваемых налогов взималась по ставкам, установленным региональными и местными властями, подотчетность последних налогоплательщикам за свою работу значительно возросла бы. Получая основную часть доходов от федеральных налогов, субнациональные власти, по сути, распоряжаются «чужими» деньгами — как всегда в таких случаях, недостаточно ответственно. Причем расходовать средства неэффективно, т. е. сознательно завышать расходы, наращивать кредиторскую задолженность и т. д., становится для них даже выгодно, поскольку это усиливает их позиции в торге с федеральным правительством за дополнительные отчисления из федерального бюджета.

Во-вторых, в условиях, когда и нормативы отчислений от «регулирующих» налогов, и структура этих налогов (а также налоговая база, ставки, льготы) могут быть изменены на федеральном уровне, региональные власти фактически лишены долгосрочных стимулов, будь то создание благоприятного инвестиционного климата, увеличение налоговой базы или повышение собираемости налогов.

В-третьих, не имея «легальных» полномочий для проведения собственной налоговой политики, региональные власти используют неформальные методы воздействия на налогоплательщиков, в том числе облагают их своего рода натуральным оброком, например по содержанию жилья и прочей социальной инфраструктуры (чаще всего через всевозможные внебюджетные фонды).

В начале 2000 года, когда формировалась программа Грефа, обсуждались два подхода к построению межбюджетных отношений, принципиально отличавшихся отношением к федеральным мандатам.

1. Разделение финансов и налогов Федерации и регионов по принципу «один налог — один бюджет» с отменой федеральных мандатов непосильных для регионов. Соответственно, четкое разграничение полномочий с повышением самостоятельности регионов — американская модель.

2. Большая централизация, финансирование из центра федеральных мандатов, применение расщепляющихся налогов с ежегодным утверждением норм расщепления при рассмотрении федерального бюджета — близко к германской модели.

Очевидной была перспективность первой модели, но привходящие обстоятельства (необходимость подавления самостоятельности губернаторов, опасения в отношении собираемости налогов) заставили предпочесть вторую. Сейчас обстоятельства изменились: региональные власти поставлены на место, сбор налогов заметно улучшился. Напротив, минусы чрезмерной централизации становятся все более очевидными, федеральные власти входят во вкус командования, а регионы сползают к иждивенчеству. В связи с этим пришла пора перейти к первой модели межбюджетных отношений, последовательно реализующей принципы федерализма и ответственности.

Предлагается:

• в течение 2003–2004 годов перейти к принципу «один налог — один бюджет», предоставить право регионам самим определять виды и ставки налогов из перечня, утвержденного в федеральном законодательстве, решениями своих законодательных органов;

• осуществить отмену тех федеральных мандатов, которые не по силам в настоящее время, включая отмену единой тарифной сетки (ЕТС);

• отменить безадресные трансферты, заменив их целевыми, поддерживающими реализацию федеральных программ: здравоохранение, образование, пенсионное обеспечение, дорожное строительство и т. п.;

• в высокодотационных регионах, бюджеты которых формируются за счет финансовой помощи центра на 80%

и более, вводить федеральное финансовое управление. Возможно, взамен безадресных трансфертов полезней реализовать программы развития самых слабых регионов, включая и инвестиции, с целью достижения их бюджетной самодостаточности.

Конечно, реализация этих предложений приведет к понижению зависимости регионов от Центра. Но должно быть ясно: дальнейшее движение в направлении централизации — это путь в тупик. Временно важная задача устранения самовластья губернаторов не может быть самоцелью, в основном она к тому же решена. Сейчас федерализм, децентрализация, демократизация становятся условием развития страны.

Когда-то абсолютные монархии в средневековой Европе позволили совладать с произволом феодальных баронов, удельных князей, способствовали формированию национальных рынков. Но затем само самодержавие стало препятствовать развитию, и его сменили представительные демократии. Эта историческая аналогия не так уж далека от нашей реальности. Нам нужно решать сходную проблему.