3.5 Бюджетные учреждения

3.5

Бюджетные учреждения

В бюджетной сфере российской экономики абсолютно преобладает форма учреждения, заведомо неадекватная задачам повышения эффективности и создания конкурентной среды. Разработчики Гражданского кодекса Российской Федерации в подготовленном ими комментарии отмечают, что учреждения, как и ГУПы, «представляют собой остатки прежней экономической системы и не свойственны развитому товарному обороту»[18]. Более того, в группе разработчиков отсутствовало единство взглядов по вопросу о том, правомерно ли вообще рассматривать учреждение в качестве юридического лица. По их замыслу учреждения должны полностью финансироваться собственником и не распоряжаться имуществом иначе, как в соответствии с утверждаемой собственником сметой; наделение их правом осуществлять «приносящую доходы деятельность» было компромиссом, мотивированным ограниченностью финансовых возможностей государства и муниципалитетов «в настоящее время»[19]. В связи с этим ключевые нормы закона не были однозначно подкреплены механизмами реализации. Сегодня эти недостатки сказываются на размерах государственных расходов.

Экономика и организация бюджетных учреждений пока практически не затронуты рыночными реформами. За последние годы в основном имели место лишь процессы адаптации к сокращению бюджетного финансирования. Потому в этой сфере имеются весьма значительные резервы по меньшей мере для повышения эффективности использования государственных средств, а порой и прямой их экономии.

На начало 2002 года в России насчитывалось 55 тысяч государственных учреждений, сосредоточенных в основном в отраслях социальной сферы, в том числе:

• в образовании — 15,4 тыс.;

• в здравоохранении, физической культуре и социальном обеспечении — 9,1 тыс.;

• в культуре и искусстве — 2,9 тыс.;

• в науке и научном обслуживании — 1,7 тыс.;

• в управлении — 12,4 тыс.;

• в финансах, кредите, страховании и пенсионном обеспечении — 1,2 тыс.;

• в сельском хозяйстве — 4,7 тыс.;

• в лесном хозяйстве — 2,5 тыс.

Подавляющее большинство этих учреждений предназначено для оказания публичных услуг и финансируется за счет бюджетов всех уровней, являясь крупнейшим получателем бюджетных средств. Кроме того, за этими учреждениями закреплена значительная часть государственного имущества, сдача в аренду которого позволяла им все предшествовавшие годы получать дополнительные средства, не перечисляя в бюджет соответствующие доходы. Наконец, многие из них, особенно образовательные и медицинские учреждения, оказывают значительные объемы платных услуг, восполняя недостаток бюджетного финансирования.

Основополагающие признаки учреждения:

• прямая административная подчиненность вышестоящему государственному или муниципальному органу (учреждение действует по его заданиям); не случайно с точки зрения гражданского и бюджетного права государственное образовательное или медицинское учреждение не имеет принципиальных отличий от воинской части;

• выделение бюджетных средств в форме ассигнований на содержание учреждения вне зависимости от конкретных результатов деятельности; иными словами, учреждение финансируется как некая совокупность ресурсов: оклады определенного числа работников, отопление и освещение определенных помещений и т. д., — что исключает заинтересованность в улучшении соотношения «ресурсы — результаты»;

• сведи?ние финансовой деятельности к исполнению предписанной «сверху» сметы;

• субсидиарная ответственность собственника по обязательствам учреждения, что естественно в условиях финансовой и административной несамостоятельности, но несовместимо с реальной конкуренцией.

Сохранение в бюджетной сфере «остатков прежней системы» связано со следующими взаимосвязанными факторами:

• идея стимулирования результативности в образовании, здравоохранении, культуре и т. п. была практически неизвестна в стране, где десятилетиями господствовала догма о «непроизводственной сфере» и само существование экономических результатов деятельности в таких отраслях отрицалось по идеологическим соображениям;

• развитие этих отраслей рассматривалось преимущественно в контексте социальной политики, т. е. как «обеспечение доступа» к неким ресурсам (например, к врачам

и больничным койкам), а не как производственные процессы, протекающие с той или иной эффективностью;

• существовала иллюзия, будто неравенство доходов совместимо с полным равенством в потреблении услуг бюджетной сферы.

Можно назвать ряд проистекающих из этого проблем, общих для всех бюджетных учреждений независимо от уровня бюджетной системы, с которого осуществляется финансирование, и отраслевой принадлежности.

Права населения на пользование услугами определены преимущественно в терминах доступности ресурсов, что исключает четкое количественное и качественное определение количества и качества услуг (как специфического вида продукции, а не затрат), которые должны быть произведены за счет средств расширенного бюджета. Это, в свою очередь, не позволяет создать экономический механизм управления эффективностью бюджетных средств, затрачиваемых на оказание услуг.

Единственный рациональный вариант фиксации обязательств предполагает использование индикаторов результативности обслуживания, а не только затрат на него. Между тем в нашей стране с советского времени применяется специфический способ фиксации обязательств через отдельные элементы ресурсов, например обеспеченность больничными койками, местами в разного рода учреждениях и т. п. Значения этих параметров задаются как минимум на уровне наиболее развитых стран. В то же время общий уровень расходов неизбежно соответствует уровню экономического развития страны. Например, в России на 10 тысяч человек населения приходится 47 врачей и 115 больничных коек, это соответствует 120 % и 275 % от средних показателей стран ЕЭС. Государственные же расходы на здравоохранение на душу населения всего на 10 % выше, чем в Мексике, и на порядок ниже, чем в Германии и Швейцарии.

Естественным результатом стала уродливая структура расходов: средства идут на поддержание избыточной сети и высокой трудоемкости, что не позволяет инвестировать в современные технологии обслуживания даже в той степени, в какой это делают многие развивающиеся страны.

При этом техническая отсталость сферы здравоохранения, образования, культуры, в целом характерная для нашей страны, далеко не одинаково представлена в регионах и даже отдельных учреждениях. Сфера публичных услуг крайне неоднородна по составу ресурсов, квалификации кадров и уровню обслуживания. Наличие очагов современного обслуживания оплачивается сохранением учреждений, оснащенность и качество работы которых заведомо архаично.

Формально все граждане имеют равный доступ к услугам самого высокого качества. На деле же высококачественные услуги как в советское время, так и ныне распределяются с учетом трех факторов: места потребителя в бюрократической иерархии, теневых платежей и официальной оплаты услуг. За последнее десятилетие роль третьего фактора несколько возросла при определенном снижении роли первого, однако второй фактор был и остается исключительно значимым. Таким образом, неотъемлемым компонентом существующей системы обслуживания выступает коррупция.

Фактически достигнутое в России состояние публичных услуг, по оценке экспертов, могло бы поддерживаться при сокращении государственных расходов примерно на треть.

Однако сокращение расходов в таких масштабах нецелесообразно. Скорее речь идет о повышении уровня обслуживания, повышении эффективности использования выделяемых ресурсов. Тем не менее это весьма выразительная характеристика нынешних бюджетных учреждений.

На деле уже в советское время и тем более в последнее десятилетие развивалась конкуренция между учреждениями бюджетной сферы, и на ее основе и сами учреждения, и их работники не просто получали «ассигнования на содержание», но зарабатывали бюджетные и внебюджетные средства как на официально существующих, так и на теневых рынках. В итоге возникло очевидное противоречие между коренными признаками учреждения и практикой функционирования многих вузов, больниц и т. д.

Оставаясь формально бесправными бюджетополучателями, они в определенной степени стали на деле самостоятельными товаропроизводителями. Их отношения с вышестоящими органами, формально мало чем отличающиеся от отношений солдата с командиром, на практике приобрели во многом партнерский характер. Перестали быть редкостью учреждения, расходы которых на 50 % и более финансируются за счет собственных доходов.

Самостоятельность учреждений в ряде случаев получила отражение в отраслевых законодательствах, например, в Законе об образовании, что обусловило их коллизии с Гражданским и Бюджетньм кодексами. В последнее время Минфин России настаивает на устранении таких коллизий. В частности, он справедливо указывает, что, самостоятельно вступая в сделки, учреждения в то же время сохраняют преимущества, обусловленные субсидиарной ответственностью государства; в результате возникают непредвиденные и необоснованные расходы бюджета на покрытие их долгов. Однако и решение о контроле всех их доходов, включая и внебюджетные, через казначейство, создает существенные трудности для их эффективной работы.

Итак, организации бюджетной сферы:

• следуя духу Гражданского и Бюджетного кодексов, обязаны избегать самостоятельных хозяйственных решений

и участия в конкуренции, иными словами, должны уклоняться от поиска резервов повышения эффективности;

• на деле ведут себя в значительной степени как товаропроизводители, находя правовые ниши за счет противоречий и нечеткости законодательства; это в определенной мере обеспечивает замещение бюджетных средств внебюджетными, однако сложившиеся механизмы в целом непрозрачны и нерациональны;

• активно строят неформальные отношения с администрирующими и финансирующими органами, потребителями услуг и между собой, тогда как формально организованные, поддающиеся регулированию рынки в рассматриваемой сфере находятся в зачаточном состоянии.

«Наведение порядка», в частности реализация инициатив Минфина России, привело бы к большей предсказуемости и прозрачности, что, вообще говоря, составляет необходимые предпосылки рационализации. Однако в данном случае это означало бы вместе с тем возвращение к расточительной практике планового хозяйства. Решение вопроса следует искать не через сравнение преимуществ и недостатков советского варианта с тем, который стихийно сложился в постсоветский период, а на основе принципиально иных подходов, характерных для рыночной экономики.

В связи с этим предлагается:

• исходить из того, что организации образования, здравоохранения, культуры и т. п. должны законным образом функционировать как товаропроизводители, реализующие результаты свой производственной деятельности (услуги) тем, кто желает их приобрести; это означает, что большая их часть должна утратить форму учреждения;

• признавая социальную значимость услуг, государство должно выступать одним из основных субъектов спроса на эти услуги, приобретая их для граждан с относительно низкими доходами через системы обязательного медицинского страхования, полную или частичную оплату образовательных услуги т. п.;

• в силу особенностей рынков услуг образования, здравоохранения и т. п. эти рынки нуждаются в специфическом регулировании, а среди действующих на них организаций значительный удельный вес должен принадлежать некоммерческим организациям;

• государство должно обеспечивать благоприятные условия для создания частных организаций рассматриваемой сферы;

• на тех территориях, где сформировалась конкурентная среда, провести «обусловленную» (conditional) приватизацию значительной части государственных и муниципальных учреждений обслуживания (под «обусловленной» в данном случае понимается приватизация с обязательством создать некоммерческую организацию и участвовать в государственных программах обязательного медицинского страхования и т. п. в определенных, заранее согласованных масштабах);

• оценить избыточные мощности учреждений обслуживания, частности неэффективно используемые площади зданий, и осуществить «необусловленную» приватизацию соответствующих ресурсов с их последующим перепрофилированием;

• учитывая ограниченную привлекательность «обусловленной» приватизации для потенциальных собственников и относительно низкую доходность большей части социальных услуг, предусмотреть возможность преобразования учреждений в иную организационную форму, при сохранении государственной или муниципальной собственности; эта форма должна предусматривать баланс прав и обязанностей, близкий к тому, который характерен для негосударственных автономных некоммерческих организаций;

• в случаях, когда конкуренция невозможна (скажем, когда речь идет о сельских школах), форма учреждения может сохраняться, однако финансирование должно ориентироваться не на содержание организации как таковой, а на достижение определенных результатов; например, средства на оплату учителей должны выделяться в том числе с учетом результатов независимого тестирования учащихся.

Преобразование сети содержащихся за счет бюджета учреждений в совокупность частных и государственных, коммерческих и некоммерческих организаций различных форм может быть проведено за три-пять лет. Все эти организации должны быть поставлены в конкурентные условия на рынках соответствующих услуг. Спрос на этих рынках будет формироваться за счет различных источников, например средств обязательного и добровольного медицинского страхования, государственных и частных заказов, платежей из доходов граждан и т. д. Однако по отношению к организациям, поставляющим услуги, все эти средства должны выступать не в качестве гарантированных ассигнований на содержание, а именно в качестве компонентов рыночного спроса, пусть и модифицированного участием государства.

Преобразование бюджетных учреждений с целью снижения государственных расходов или резкого повышения эффективности их работы выходит вряд наиболее актуальных задач.

Более детальная характеристика дается ниже по основным отраслям бюджетной сферы.

Поделитесь на страничке

Следующая глава >

Похожие главы из других книг

РЕШЕНИЕ УЧРЕЖДЕНИЯ БАНКА

Из книги Банковский аудит автора Шевчук Денис Александрович

РЕШЕНИЕ УЧРЕЖДЕНИЯ БАНКА Установить лимит в сумме ________________________ тыс. руб.___________________________________________________________. (сумма прописью)Разрешаю расходование выручки на: заработную плату и выплаты социального характера, закупку сельскохозяйственной продукции у населения, скупку тары


3. Бюджетные правоотношения

Из книги Бюджетное право автора Пашкевич Дмитрий

3. Бюджетные правоотношения Бюджетный кодекс РФ относит к бюджетным правоотношениям отношения, которые возникают в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований и бюджетов государственных


6. Бюджетные полномочия Российской Федерации

Из книги Бюджетная система РФ автора Бурханова Наталья

6. Бюджетные полномочия Российской Федерации Бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти изложены в ст. 7 БК РФ.Бюджетные полномочия РФ можно разделить на две группы:1) полномочия, связанные с определением общих принципов и основ организации и


7. Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации

Из книги Экономическая статистика. Шпаргалка автора Яковлева Ангелина Витальевна

7. Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации Характер бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ определяется федеративным устройством России. Основные бюджетные полномочия субъектов РФ определены в ст. 8 БК РФ, детально они


8. Бюджетные полномочия муниципальных образований

Из книги Финансовый кризис автора Блант Максим

8. Бюджетные полномочия муниципальных образований Особенности бюджетных полномочий местных органов власти определяются системой местного самоуправления. Общие полномочия органов местного самоуправления в области бюджетных правоотношений установлены ст. 9 БК РФ,


37. Бюджетные учреждения

Из книги Бюджетный учет. Организация и ведение автора Соснаускене Ольга Ивановна

37. Бюджетные учреждения Согласно п. 1 ст. 161 БК РФ, бюджетное учреждение – это организация, созданная органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих,


18. Бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти

Из книги Открываем косметический кабинет автора Савченко Мария Андреевна

18. Бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти Федеральные органы государственной власти осуществляют бюджетные полномочия:1) устанавливают общие принципы организации и функционирования бюджетной системы РФ, основы бюджетного процесса и


19. Бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов РФ

Из книги Учредитель и его фирма: все вопросы [От создания до ликвидации] автора Анищенко Александр Владимирович

19. Бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов РФ Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют следующие полномочия:1) установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных


Вопрос 73. Международные бюджетные классификации

Из книги Практика управления человеческими ресурсами автора Армстронг Майкл

Вопрос 73. Международные бюджетные классификации Международная система классификаций, определяющая структуру системы показателей государственного бюджета, включает следующие разделы.Классификация доходов и полученных официальных трансфертовОбщие доходы и


ТРАТЯ БЮДЖЕТНЫЕ СРЕДСТВА НА ПОДДЕРЖКУ СТРОИТЕЛЕЙ, МОСКОВСКИЕ ВЛАСТИ РИСКУЮТ ВЫБРОСИТЬ ДЕНЬГИ НА ВЕТЕР

Из книги Реклама. Принципы и практика автора Уэллс Уильям

ТРАТЯ БЮДЖЕТНЫЕ СРЕДСТВА НА ПОДДЕРЖКУ СТРОИТЕЛЕЙ, МОСКОВСКИЕ ВЛАСТИ РИСКУЮТ ВЫБРОСИТЬ ДЕНЬГИ НА ВЕТЕР Московское правительство собирается давать строителям субсидии или выкупать акции отдельных компаний. На эти цели предполагается направить около 50 миллиардов рублей


10. ОТЧЕТНОСТЬ БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

Из книги Социальное предпринимательство. Миссия – сделать мир лучше автора Лайонс Томас

10. ОТЧЕТНОСТЬ БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ Годовая бюджетная отчетность составляется в соответствии с требованиями Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации,


Часть V Организация нашего учреждения

Из книги автора

Часть V Организация нашего учреждения Мотивации к руководству… какие они? Я опиралась на следующие: Не скажу, что все всегда шло гладко. Но работа в статусе ИП позволила мне шагнуть из состояния наемного работника, который выполняет ограниченный набор функций за


1.1. Порядок учреждения общества

Из книги автора

1.1. Порядок учреждения общества В настоящее время порядок создания ООО, предусмотренный в Законе № 14-ФЗ, следующий.Сначала учредители должны принять Решение об учреждении общества. Там следует указать результаты голосования учредителей и принятые ими решения по


УЧРЕЖДЕНИЯ ОБЩЕГО И ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Из книги автора

УЧРЕЖДЕНИЯ ОБЩЕГО И ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ Многие работы, конечно, могут выполнять выпускники школ. Для некоторых организаций основным источником новобранцев по программам профессиональной подготовки будут не только школы, но и университеты, и учреждения


Другие регулирующие учреждения

Из книги автора

Другие регулирующие учреждения Помимо FTC, FDA и FCC имеются и другие федеральные учреждения, регулирующие рекламную деятельность. Большинство из них, как видно из табл. 3.3, занимаются только определенными типами рекламы, товаров или медиасредств. Мы уже говорили о Патентном


Финансовые учреждения

Из книги автора

Финансовые учреждения Банки могут предоставлять социальным предприятиям коммерческие кредиты, а также другие типы кредитов с низкой процентной ставкой. Вследствие требований закона о реинвестировании в сообщества (Community Reinvestment Act) коммерческие банки в США обязаны