Меры против коррупции в государственном аппарате
Меры против коррупции в государственном аппарате
Вначале — несколько фактов, заимствованных из газетной хроники западных стран.
Бразилия: Бразильское отделение известного автомобильного гиганта «БМВ» оказалось вовлечено в коррупционный скандал, который вывел компанию на первые страницы ведущего экономического журнала «Экзем». М. Турвитт, президент «БМВ — Бразилия» в Сан-Паулу, был уволен по подозрению в коррупции. Турвитт, который занимал должность три года, был обвинен в требовании «комиссионных» у предпринимателей, которые хотели открыть новые представительства «БМВ» в стране. Утверждают, что предпринимателям предлагалось перевести платеж в Нью-Йорк в несуществующую консалтинговую фирму[246].
Китай: К 16 годам заключения за взяточничество был приговорен Чен Кси Тонг, бывший мэр и партийный руководитель Пекина — самый высокопоставленный чиновник, наказанный за время пятилетней кампании, когда сотни тысяч чиновников были проверены и многие привлечены к ответственности или казнены. С 1992 г. Коммунистическая партия исключила из своих рядов более чем 121 500 чиновников (!) за подкуп, растраты и неоправданные расходы за общественный счет[247].
В начале 2000 г. правительство Китая направило в город Сиамень более 1000 инспекторов для расследования деятельности крупнейшей в стране контрабандной сети. Главный обвиняемый, бизнесмен из Сиаменя Лаи Чангксинг, тесно связанный с местными властями, обвиняется в финансовых махинациях и сокрытии сотен миллионов долларов. Сам Чангксинг в настоящее время скрывается за границей, но по делу задержано более 200 представителей местных властей, которые будут выступать как в качестве свидетелей, так и в качестве обвиняемых[248].
Казахстан: Президент Казахстана Нурсултан Назарбаев назвал коррупцию «одним из самых опасных явлений сегодняшнего дня». Согласно данным Агентства «Рейтер» в обращении к народу он сказал, что борьба с коррупцией была необходима для восстановления «веры в государственные структуры». Информационное агентство также сообщило, что «Назарбаев, чей зять возглавляет налоговую службу и чья дочь руководит главным телевизионным каналом, сказал, что он будет искоренять неправильное использование личностных отношений». Председатель Комитета национальной безопасности (КНБ) Алнур Мусаев сообщил парламенту, что в данное время расследуется более 300 случаев коррупции, в которых фигурируют судьи, губернаторы, общественные прокуроры и полицейские[249].
Южная Корея: Южнокорейский генерал армии и трое офицеров были арестованы в результате быстро развивающегося скандала вокруг взятки, как проинформировал нас министр обороны. И сейчас, пытаясь докопаться до самых корней взяточничества, по приказу Президента Ким Дэ Юнга осуществляется расследование в отношении еще 400 человек, подозреваемых в даче или получении взяток, для того чтобы помочь отпрыскам богатых и влиятельных людей избежать 26-месячной службы в армии. Список подозреваемых включает в себя 7 действующих и 6 отставных генералов[250].
Германия: Министр иностранных дел Германии Клаус Кинкель и министр финансов одной из земель получили большие гонорары, переведенные в правительственный банк, за публичные выступления. В то время как Кинкель пожертвовал 12 000 долл. США своего гонорара своей Либеральной партии, министр экономики земли Баден-Вюртемберг Герхард Мэйер-Форфельдер оставил свой гонорар в 3000 долл. США себе. Когда стал разбираться данный случай, выяснилось, что министр дополнительно зарабатывает 18 тыс. долл. США ежегодно, занимая должности в других организациях, владельцем которых является земля. Это противоречит распоряжению премьер-министра земли Эрвина Тойфеля, которое говорит о том, что все доходы, превышающие 7000 долл. США, должны быть оглашены и переданы в казну.
Италия. Участники опроса считают, что система коррупции еще не вскрыта полностью. Согласно опросу 93 % населения Италии убеждены, что система коррупции страны не окончательно вскрыта и что существуют области, где коррупция еще не изучена. Области, где коррупция развита особенно сильно, — политика и общественное администрирование, вслед за ними идет бизнес. Юриспруденция и гражданское общество считаются наименее затронутыми. 85 % респондентов считают, что взяточничество очень дорого стоит простому гражданину, и 76 % из них не чувствуют себя защищенными государственными органами. И, наконец, для более чем половины населения коррумпированность как преступление остается безнаказанной. Результаты опроса были оглашены во время круглого стола, организованного ТИ — Италия, на котором были представлены: итальянский парламент, магистраты, Европейский союз и негосударственные организации. Также была подчеркнута необходимость более тесных контактов между организациями и гражданами[251].
Румыния: Георг Данилеску, бывший министром финансов и представлявший Национальную либеральную партию (НЛП) в кабинете Теодора Столояна, был обвинен во взяточничестве и вымогательстве. По информации Генеральной прокуратуры, Данилеску использовал деньги из инвестиционного фонда, которые он затем направлял на собственные нужды или в интересах фирм, акциями которых он владел. Данный инвестиционный фонд был закрыт в марте 1996 г., и вкладчики понесли огромные убытки[252].
Турция. Организатор расследования коррупционных связей в высших эшелонах власти Турции бывший министр внутренних дел страны Садеттин Тантан вышел из правительства и Партии отечества. Тантан отказался от предложенного ему формального повышения — поста министра по делам таможенной службы после того как его отстранили от расследования того, каким образом 100 млн долл. российских налогоплательщиков могли осесть в карманах турецких чиновников. Операция по смещению главы МВД готовилась около года после того как стало ясно, что министр всерьез взялся за распутывание финансовых потоков в Министерстве энергетики — одном из самых «денежных» ведомств страны. Неформальные контакты являются нормой в отношениях между турецким бизнесом и государственными служащими. Евросоюз, полноправным членом которого стремится стать Анкара, поставил сокращение взяточничества, принявшего масштабы «национального спорта», одним из условий начала конкретных переговоров об условиях приема. Получивший карт-бланш на проведение показательного антикоррупционного разбирательства Тантан не стал ограничиваться «стрелочниками». В итоге в списке обвиняемых значатся семь высокопоставленных чиновников ТЭКа, в том числе бывший министр энергетики[253].
Хотя даже самые старые демократии мира с отлаженным механизмом законодательства не свободны от коррупции, в них сложилась определенная система мер по борьбе с этим злом. Она основана на признании того, что «каждый гражданин имеет право на честное исполнение государственным служащим своих обязанностей», имеет право на то, что «его дела будут решаться честно, эффективно и без задержек». Указанный принцип в качестве основополагающего провозглашается в нормативных документах, определяющих статус государственной службы в таких странах, как США, Великобритания, Франция и Германия. Тем самым отклонение государственного служащего от честного исполнения своих обязанностей рассматривается как нарушение прав гражданина, а коррупция ставится в ряд преступлений, посягающих на фундаментальные основы правового общества.
В этой связи меры по борьбе с коррупцией стали важной составной частью общего механизма правового обеспечения социальной стабильности в условиях демократического государства.
Стержень системы защиты от коррупции — выделение и юридическое оформление государственной службы как особого вида деятельности со своими четко очерченными границами и корпусом служащих, обязанных подчиняться особым жестко контролируемым этическим и дисциплинарным нормам. Эти нормы оформлены в виде специального государственного акта, своего рода «Кодекса чести чиновника», и дополнены механизмом административного контроля за их соблюдением, со своей шкалой мер дисциплинарного воздействия.
В Соединенных Штатах такими нормативными актами являются «Принципы этичного поведения правительственных чиновников и служащих», введенные в действие исполнительным приказом президента в 1990 г. и регулярно обновляемые; закон об этике в правительственных учреждениях 1978 г., установивший обязательную отчетность некоторых категорий служащих за их финансовое положение. Органом контроля за выполнением этих нормативных актов является Управление по этике в правительстве.
В Великобритании существуют: Статут гражданской службы; Кодекс условий службы и оплаты государственных чиновников; Общие принципы поведения государственных служащих. Функции контроля выполняют Министерство по делам гражданской службы, дисциплинарные комитеты на уровне министерств и ведомств, специальные суды для рассмотрения жалоб населения и апелляций чиновников на действия администрации. В Германии действуют Федеральный закон о государственных служащих, Федеральный закон о дисциплинарном режиме государственной службы и Закон о федеральных кадрах с четко установленными нормами поведения и шкалой наказаний за их нарушение, право на применение которых предоставлено администрации федеральных министерств и ведомств. Во Франции еще в 1946 г., был принят Генеральный статут государственной службы, в котором определены широкие нормы поведения государственных служащих и даны широкие права по толкованию норм и наблюдению за их исполнением руководящему составу министерств и ведомств под контролем административного судьи.
Выраженные в этих документах нормы и правила поведения, обязательные на государственной службе, практически идентичны и продуманы таким образом, чтобы их добросовестное исполнение исключало коррупцию.
В указанных документах видное место занимают положения, подчеркивающие моральную ответственность государственного служащего перед обществом за надлежащее исполнение своих функций. Государственный служащий — «слуга общества», его обязанности — «миссия», а не ремесло.
«Первейшая обязанность государственного служащего, — гласит первый в ряду Общих принципов поведения, принятых в Великобритании, — проявлять свою безраздельную преданность государству всегда и во всех случаях, когда это требуется государству».
«Федеральный служащий должен уважать и соблюдать фундаментальные принципы этичного поведения, с тем, чтобы каждый гражданин мог быть полностью уверен в моральной чистоте и честности своего правительства. Служба обществу предполагает доверие со стороны общества и требует, чтобы служащий ставил преданность Конституции, законам и этическим принципам выше личной выгоды», — говорится в Принципах этичного поведения, действующих в США.
«Поведение государственного чиновника на службе и вне ее должно соответствовать тому уважению и доверию, которые подразумевает его профессия», — провозглашается в германском Законе о федеральных кадрах.
Обосновывая высокий престиж государственной службы, нормативные документы подчеркивают необходимость добровольного самоограничения для чиновника, отказа его от некоторых прав и преимуществ по сравнению с рядовым гражданином. Положение государственного служащего обязывает его «согласиться на определенные ограничения и особые правила поведения не только в рабочее время, но и вне его», — говорится, например, в английских «Общих принципах поведения». В нормативных документах, определяющих статус западных государственных служащих, выработано и закреплено несколько групп таких обязательств и ограничений. Некоторые из них прямо предостерегают от всякого подобия своекорыстия при выполнении служебных функций, другие формулируют более общие правила, но все они рассчитаны на то, чтобы быть своего рода препятствиями для коррупции на «ближних» или «дальних рубежах» государственной службы.
Мерами, прямо препятствующими коррупции, являются следующие виды запретов: использовать служебную информацию в целях получения личной выгоды; иметь финансовые интересы в компаниях, с которыми данный чиновник связан по роду службы; получать всякого рода подарки и подношения.
В Германии Конституция (ст. 20, 137) прямо запрещает совмещение должностей в органах исполнительной власти, так что избрание государственного служащего в парламент на федеральном или земельном уровне автоматически влечет за собой его увольнение со службы. Имеется и другое обязательное ограничение, направленное на обеспечение объективности чиновника: внепартийность государственного служащего при исполнении служебных обязанностей. Наиболее четко это выражено в германском Законе о федеральных кадрах: «Государственный служащий исполняет свои функции в интересах всего народа, а не одной какой-либо партии. Он должен выполнять свои обязанности без партийных пристрастий, имея в виду только справедливость и общее благо».
Правила пользования служебной информацией кратко сформулированы в одной из статей Генерального статута государственной службы Франции: «Государственные служащие не должны допускать разглашение информации, которая стала им известна в связи с исполнением официальных обязанностей, и не должны использовать ее в целях получения личной выгоды». Примерно так же это положение выглядит в английских и германских документах, причем в Великобритании оно дополнено предупреждением, что «самые серьезные последствия будут в том случае, если кто-либо из служащих использует официальную информацию для получения личной выгоды».
В английских правилах поведения для государственных служащих есть специальный раздел, регламентирующий их отношения с частным сектором. В нем оговариваются в деталях жесткие нормы поведения при заключении правительственных контрактов с частными компаниями. Общий подход при этом выражен следующим образом: «Важно, чтобы действия государственных служащих, ведущих дела по заключению правительственного контракта с конкретными компаниями, были подчеркнуто выше каких-либо подозрений в предпочтительном отношении к одной из них».
В Великобритании старшие сотрудники государственной службы в течение двух лет после выхода на пенсию или увольнения не имеют права занимать должность в частном предпринимательстве без разрешения своего ведомства. Это правило распространяется и на тех бывших служащих, которые намерены основать собственную фирму для консультирования частных предпринимателей. Такие разрешения выдаются только в том случае, если действия конкретного чиновника «не вызывают подозрения», что он в период своей работы в государственном учреждении предоставлял определенным фирмам льготы и преимущества в расчете на ответную благосклонность с их стороны в будущем. Общим правилом является то, что бывшим служащим не разрешается переходить на работу в такие частные компании, с которыми непосредственно ведут дела их бывшие ведомство.
Непосредственно на предотвращение прямых актов коррупции направлены те разделы нормативных документов о статусе государственных служащих, которые относятся к получению подарков, услуг, имеющих денежную стоимость, или прямых выплат. Прежде всего на служащего накладывается определенное моральное обязательство, которое в одной из английских ведомственных инструкций сформулировано так: «Государственный служащий не только фактически обязан быть честным, но и не должен ни в коей мере ставить себя под подозрение в нечестности. Ему надлежит постоянно помнить о необходимости не создавать впечатления у тех, с кем он имеет дело в качестве официального лица, что на него можно оказать влияние путем преподнесения подарков». О любом предложении взятки служащий обязан немедленно сообщать в отдел кадров или же администрации. Формулировки, запрещающие получение «чего-либо, имеющего денежную стоимость», в документах, которыми определяются правила поведения служащего, по сути совпадают с формулировками соответствующих статей законов о коррупции.
Для всех правил, регулирующих отношение служащего к подаркам, характерны жесткость и бескомпромиссность. Например, в Великобритании все подарки, предложенные служащему в связи с исполнением официальных обязанностей, должны быть им отвергнуты, а если они получены по почте, то возвращены отправителю «вместе с соответствующим образом составленным письмом, подписанным старшим руководителем». Исключение делается для рождественских подарков при условии, что они «представляют собой календари, записные книжки, предметы канцелярского обихода скромной стоимости и имеют название или знак компании, что позволяет рассматривать их как рекламные материалы». Представляет интерес принятое в английской государственной службе правило в отношении подарков от иностранных представителей: «Весьма вероятно, что будет трудно, не рискуя показаться явно невежливым, отказаться от такого подарка, и в некоторых случаях следует предложить подарок со своей стороны. Но независимо от того, получен ли такой подарок в результате обмена или нет, государственный служащий может оставить его у себя только с разрешения руководителей ведомства».
Коррупция государственных должностных лиц выделена в законодательстве ведущих западных стран в особый вид уголовных преступлений. Она входит в разряд таких преступлений, которые совершаются «при исполнении служебных обязанностей». Во всех законодательных актах подкуп должностных лиц, определяется как «активная коррупция», и взяточничество — «пассивная коррупция». Самое серьезное внимание уделяется точному определению и толкованию всех видов «активной» и «пассивной» коррупции, чтобы ни одна из ее не только прямых, явных, но и скрытых, косвенных форм не могла укрыться от закона.
В США и «активная», и «пассивная» коррупция влекут за собой одну и ту же санкцию. Так, если в действиях обвиняемых установлена цель подкупа, то лицо, дающее взятку, и тот, кто ее получает, согласно Своду законов США, «подлежит штрафу в размере не свыше трехкратной денежной стоимости ценной вещи, либо тюремному заключению сроком не свыше 15 лет, либо тому и другому вместе и может быть лишен права занимать какой-либо почетный, ответственный или оплачиваемый пост в Соединенных Штатах». В случае если не доказано наличие «цели подкупа», «активная» и «пассивная» коррупция наказываются штрафом или тюремным заключением на срок не свыше двух лет.
В уголовном законодательстве США наиболее детализированы виды взяточничества. Отдельная статья посвящена взятке «за содействие в получении государственного поста» и определяет в качестве наказания штраф до тысячи долларов или тюремное заключение до одного года. Другие статьи устанавливают наказание за взятку «с целью оказать влияние на спортивное соревнование» — штраф до 10 тыс. долл. или тюремное заключение сроком не свыше 5 лет.
В Германии Уголовный кодекс предусматривает тюремное заключение сроком до двух лет или штраф не только за получение или вымогательство взятки, но и за некоторые «нематериальные выгоды», среди которых в судебной практике чаще всего фигурируют «сексуальные отношения». Критерием получения выгоды признается то, что «положение служащего в результате улучшилось без законных на то оснований». При определении наказания за получение взятки для закона не имеет значения ее величина. К ответственности могут быть привлечены за сам факт подкупа должностного лица.
В Великобритании действует Закон о предотвращении коррупции, который был принят еще в 1898 г., а затем дополнялся и видоизменялся в 1906 и 1916 гг. Закон касается таких преступлений, как «подкуп должностных лиц» и «вымогательство любых услуг или преимуществ», и определяет в качестве наказания тюремное заключение сроком до двух лет, неограниченный верхним пределом штраф, увольнение со службы, лишение пенсии, ограничения при занятии должности на государственной службе в будущем. Более серьезное наказание предусматривается за акт коррупции при заключении правительственного контракта с частной компанией. Чиновнику, виновному в получении взятки, в этом случае грозит тюремное заключение сроком до семи лет.
Согласно Уголовному кодексу Италии «государственный служащий, который за выполнение в будущем какого-либо действия, входящего в круг его служебных обязанностей, лично или через посредников получает или дает согласие на получение не полагающегося ему вознаграждения в денежной форме или в виде иной услуги, наказывается лишением свободы на срок от 6 месяцев до 3 лет. Государственный служащий, получивший вознаграждение за уже совершенное им действие, наказывается лишением свободы на срок до одного года». К этому следует добавить положение итальянского уголовного законодательства, касающееся коррупции, связанной с невыполнением служебных обязанностей: «Государственный служащий, который за бездействие или задержку с выполнением какого-либо действия, входящего в круг его обязанностей, т. е. за совершение деяния, противоречащего его служебным обязанностям, лично или через посредников получает или дает согласие на получение вознаграждения в денежной форме или в виде иной услуги, наказывается лишением свободы на срок от 2 до 5 лет». При этом наказание увеличивается в случае, если действия чиновника имеют целью «присвоение общественных фондов, стипендий или пенсий, равно как и заключение договоров в интересах администрации, в состав которой входит данный государственный служащий».
В последние годы отмечается тенденция к интернационализации борьбы с коррупцией, поскольку последним ее бастионом все еще остается применительно ко многим странам возможность безнаказанно подкупать должностных лиц зарубежных стран и международных организаций. Огромное значение для решения этой проблемы имеет подписанная 27 января 1999 г. министрами внутренних дел ряда европейских государств (в том числе, России) Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Если новая Государственная Дума ратифицирует эту Конвенцию, то России придется установить уголовную ответственность для юридических лиц, совершивших коррупционные преступления, т. е. вернуться к идее «отброшенной» в январе 1994 г.
Законодательный опыт «старых демократий» не может, да и не должен механически переноситься на российскую почву, поскольку наша страна имеет давно сложившуюся правовую традицию и тысячелетнюю правовую культуру. Однако и игнорировать этот опыт было бы неправильным.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.