3.1. Отечественный и зарубежный опыт
3.1. Отечественный и зарубежный опыт
Решение проблемы обеспечения продовольственной безопасности является важным приоритетом государственной политики любого государства и объектом научных исследований. Именно в обеспечении страны и отдельных ее регионов продовольствием сконцентрировались в сложный узел практически все современные многочисленные проблемы и «болевые точки» функционирования агропромышленного комплекса и его основы – сельского хозяйства.
В зависимости от уровня аграрного потенциала выделяются три подхода к обеспечению продовольственной безопасности: протекционистский, экспортоориентированный и промежуточный.
К наиболее ярким представителям протекционистского подхода относятся Япония и Норвегия, экспортоориентированного – США. Эти подходы являются по своей сути контрастными, и к ним нельзя отнести все страны мира: большинство из них (например, страны ЕС) придерживается промежуточного пути к обеспечению продовольственной безопасности, им присущи те или иные элементы обоих подходов.
Основное различие между протекционистским и экспортоориентированным подходами заключается в том, что в первом случае удельный вес государственной поддержки сельскохозяйственного производства весьма высок. Например, в Японии и Норвегии уровень государственной поддержки сельского хозяйства является одним из самых высоких в мире: в 2009 г. он составил 48 и 66 % соответственно. Для сравнения: в ЕС – 24 %, Канаде – 20 %, США – 10 %, Австралии – 3 % (табл. 3.1) [63, 83, 85, 88].
Таблица 3.1. Совокупная поддержка сельского хозяйства и ее уровень
Страны с протекционистским подходом к развитию АПК, несмотря на значительный уровень развития экономики, не способны производить большинство видов продовольствия, обладающих высокой конкурентоспособностью на мировом и внутреннем рынках. Поэтому данные страны используют ряд механизмов, направленных на защиту внутреннего производства.
Так, основными инструментами защиты внутреннего рынка Японии служат регулирование внутренних цен на продовольствие, ограничение импорта продуктов питания путем таможенно-тарифного регулирования, осуществление прямых выплат фермерам в виде различных субсидий. При данном подходе часть средств, потраченных на поддержку сельского хозяйства, превращаются в капиталовложения в промышленное и сельскохозяйственное производство и тем самым участвуют в процессе воспроизводства национального капитала. В свою очередь, средства, израсходованные на импорт продовольствия, навсегда уходят из страны и участвуют в развитии производства в странах-экспортерах.
Политика государств, направленная на значительное субсидирование аграрного производства, противоречит интересам Всемирной Торговой Организации, поддерживающей страны-экспортеры продовольствия. В качестве ответной реакции на давление ВТО была сформирована концепция многофункционального подхода к управлению сельским хозяйством, которая получила широкую поддержку на состоявшейся в 1999 г. в Нидерландах[9] конференции Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО).
Экспортоориентированного подхода к обеспечению аграрно-продовольственной безопасности придерживаются страны с высоким аграрным и экономическим потенциалом. В их число входят США. Хотя непосредственно в сельскохозяйственном производстве здесь работает всего 1 % населения, страна не только покрывает собственные потребности в продовольствии за счет внутреннего производства, но и является крупнейшим мировым экспортером продовольствия. США стоят на первом месте в мире по объему вывезенной сельскохозяйственной продукции. Особенно велика их доля в мировой торговле такими важнейшими продовольственными и кормовыми культурами, как пшеница, кукуруза, соя, а также фруктами.
Субсидирование экспорта позволило США стать мировым лидером в области сельского хозяйства. Такой тип поддержки стимулировал фермеров продолжать производство продукции в ещё больших объемах и получать дополнительные конкурентные преимущества как за счет государственных субсидий, так и благодаря эффекту масштаба производства.
Средний размер угодий ферм в США составляет приблизительно 200 га, а крупных растениеводческих ферм – несколько тысяч гектаров. Высокий уровень механизации крупных хозяйств позволяет управлять всего 15–20 работниками. Согласно данным за 2011 г., в 141 тыс. крупных хозяйств, которые составляют всего 8 % от общего числа сельхозорганизаций, производится более 65 % всей сельскохозяйственной продукции страны[10].
Можно отметить, что столь стремительному развитию в США агропромышленного комплекса способствовало не столько субсидирование аграрного экспорта, сколько повышение эффективности производства, достигнутое благодаря внедрению передовых технологий, переходу сельского хозяйства к инновационному развитию.
Общей закономерностью для стран с различными подходами к обеспечению продовольственной безопасности является поддержание высокой экономической доступности продовольствия для населения. Так, в США доля расходов на продовольствие в семейном бюджете составляет в среднем лишь 10 %, в странах ЕС – 15 %, в то время как в России – 40 %, в Китае около 60 %, а на Гаити – и вовсе 85 %[11]. При этом среднестатистический россиянин тратит на еду больше, чем американские бедняки: 20 % американских малообеспеченных домохозяйств с наиболее низкими доходами тратят на питание 35 % своего дохода.
Повышение доступности продовольствия для населения США в значительной степени было достигнуто благодаря государственным программам продовольственной помощи бедным слоям населения. Данные программы являются неотъемлемым элементом продовольственной безопасности страны и направлены в первую очередь на сглаживание диспропорций и социальных противоречий, имеющих место в обществе. Однако эти программы направлены не только на решение проблемы недоедания среди бедных слоев населения, но и на повышение доходов фермеров путем снижения цены на низкий спрос продовольствия и их избыточного производства продукции.
Рассматриваемые программы берут свое начало в 1933 г., когда была создана Федеральная корпорация США по устранению излишков сельхозпродукции. Одной из задач ее деятельности стала разработка мер по ослаблению последствий кризиса для аграрного сектора через расширение рынков сбыта продовольствия и облегчение последствий кризиса для безработных за счет распределения продуктов питания среди нуждающихся. В настоящее время в стране осуществляется почти полтора десятка различных программ продовольственной помощи населению и на эти цели из бюджета направляется 35–40 млрд. долл. в год.
Рассмотрим данные программы по объемам бюджетного финансирования (табл. 3.2).
Таблица 3.2. Программы продовольственной помощи в США
Что касается первой из них – «Программы дополнительной продовольственной поддержки», – то основаниями для предоставления финансовой поддержки в ее рамках являются:
• размер совокупных финансовых накоплений членов домохозяйства, который должен составлять менее 2000 долл. (или 3000 долл. в случае, если один из членов домохозяйства – инвалид или лицо, достигшее возраста 60 лет);
• количество автотранспортных средств (не более одной единицы);
• количество жилых помещений (не более одной единицы);
• обязательная трудоустроенность членов домохозяйства в возрасте от 16 до 60 лет;
• размер совокупного ежемесячного дохода членов домохозяйства.
При этом ключевым критерием отнесения к членам домохозяйства является совместное проживание и совместные расходы на приобретение продуктов питания[12].
Одной из проблем, возникающих в ходе реализации программ продовольственной помощи, является проблема определения групп продовольственного риска. В этом отношении представляет интерес опыт США, где регулярно проводятся так называемые «продовольственные переписи» населения с целью выявления «групп риска», разработки адресных государственных программ в сфере помощи нуждающимся гражданам и регулирования продовольственного рынка.
Особенную актуальность программа продовольственной помощи, действующая в США, приобрела в период мирового финансового и экономического кризиса. Как известно, в марте 2009 г. талонами на продовольствие пользовались 33,157 млн. чел., что на 600 тыс. чел. больше, чем в феврале. По состоянию на начало июня 2009 г. продовольственные талоны отоваривал каждый девятый американец, в среднем в месяц на каждого участника программы продовольственных талонов приходилось 114 долл. США. На финансирование программы Конгрессом США было выделено 54 млрд. долл. в 2009 г., 60 млрд. долл. в 2010 г.
Следует отметить, что главная задача современной аграрной политики стран ЕС – обеспечение внутренней продовольственной безопасности. Это подтверждает оценка по всем применяемым критериям (экономическая, физическая доступность продовольствия для населения, качество и безопасность продуктов питания, уровень переходящих запасов продовольствия). На данном этапе аграрная политика в этой сфере направлена на качественное совершенствование системы безопасности и устранение возможных угроз в будущем.
К ключевым мерам по обеспечению аграрно-продовольственной безопасности во всех странах, независимо от подхода, которого они придерживаются, является реализация государственной политики в области развития аграрной науки, внедрения достижений научно-технического прогресса в сельскохозяйственное производство.
Так, в Китае одним из главных факторов успеха в сельскохозяйственном производстве стало повсеместное внедрение передовых аграрных технологий. В процесс производства внедрялись как заимствованные у развитых стран достижения мировой сельскохозяйственной науки, так и разработки отечественных специалистов. В рамках новой аграрной политики Китая предполагается увеличивать финансирование аграрной науки и стимулировать в перспективе внедрение передовых достижений НТП в производство.
Китайский опыт обеспечения продовольственной безопасности уникален тем, что перед страной стоит задача прокормить 22 % мирового населения, обладая всего лишь 7 % мировой пашни. Даже весь мировой экспорт продовольствия не способен удовлетворить потребности жителей этой страны, если продовольствие не будет производиться на ее территории. Поэтому в Китае не может быть проблемы высокой импортной зависимости.
Важнейшим направлением государственной политики Японии является также финансирование научно-исследовательских работ. Государство взяло на себя обязательство по проведению и внедрению в аграрный сектор результатов научных исследований, содержанию научно-исследовательских институтов, локальных научных центров и сельскохозяйственных станций, финансированию таких мероприятий, как курсы повышения квалификации фермеров.
В Мексике, которая занимает двенадцатое место в мире по уровню экономического развития, Национальная программа продовольственной безопасности при поддержке ФАО превратилась из небольшой экспериментальной программы, начатой в 2002 г., в основную стратегию Министерства сельского хозяйства; при этом повысилось наличие и доступность продовольствия и услуг, оказываемых населению наиболее отсталых районов страны.
В результате эта программа помогла 200 000 мексиканских семей в 18 штатах избежать голода. Кроме того, сотрудничество ФАО с Национальной программой продовольственной безопасности Мексики позволило внедрить усовершенствованные модели кухонных плит, емкостей для хранения воды, зернохранилищ и теплиц.
Продовольственная организация ООН оказала содействие Бангладеш в разработке Государственного инвестиционного плана координации и мобилизации ресурсов, необходимых для повышения уровня продовольственной безопасности. Кроме того, ФАО сыграла ведущую роль в укреплении потенциала Министерства продовольствия и чрезвычайных ситуаций Бангладеш в рамках Программы наращивания потенциала национальной продовольственной политики [95].
Таким образом, зарубежный опыт обеспечения продовольственной безопасности свидетельствует о приоритетности роли государства в решении аграрно-продовольственных проблем вне зависимости от потенциальных естественных аграрных преимуществ. На государственном уровне в значительной степени поддерживаются как протекционистский, так и экспортоориентированный подходы к обеспечению продовольственной безопасности.
В целом Продовольственная организация ООН играет значительную роль в обеспечении продовольственной безопасности стран. Например, она одной из первых осознала угрозу продовольственного кризиса 2007 г. и выступила с инициативой по борьбе с ростом цен на продовольствие задолго до того, как на ситуацию отреагировали другие организации. В 58 странах мира ФАО возглавила межведомственные миссии по оценке ситуации, позволившие разработать срочные меры и ускорить реакцию правительств и международного сообщества, а также информировала общественность о кризисе и мобилизовала ресурсы, которые помогли беднейшим странам избежать еще более тяжелых бедствий.
В настоящее время ФАО оказывает содействие 20 государствам в реализации национальных программ продовольственной безопасности; программы 39 других государств находятся в стадии разработки.
В рамках рассмотрения мирового опыта обеспечения продовольственной безопасности целесообразно обратиться к опыту стран СНГ. Так, на Украине для контроля за состоянием национальной продовольственной безопасности разработана и реализована система мониторинга по шести основным индикаторам:
• суточная энергетическая ценность рациона человека;
• достаточность потребления отдельного продукта;
• достаточность запасов зерна в государственных ресурсах;
• экономическая доступность продуктов питания;
• емкость внутреннего рынка отдельных продуктов;
• продовольственная независимость по отдельным продуктам.
В Казахстане с целью решения задачи обеспечения продовольственной безопасности разработана Концепция устойчивого развития АПК до 2010 г., для конкретизации которой была принята Программа первоочередных мер по реализации «Концепции устойчивого развития АПК Республики Казахстан на 2006–2008 годы». В качестве цели в программе признавалось обеспечение устойчивого развития АПК на основе роста рентабельности его отраслей и производительности труда, развития конкурентных преимуществ отечественной продукции.
Для реализации цели в Программе предполагалось решение следующего ряда задач:
– укрупнение и специализация сельскохозяйственных формирований;
– внедрение новейших технологий;
– модернизация отраслей АПК;
– формирование интегрированных производств на основе кластерных инициатив;
– использование новых подходов к регулированию рынков продовольственных товаров;
– развитие инфраструктуры и системы информационно-маркетингового обеспечения;
– повышение конкурентоспособности субъектов и продукции АПК в условиях вступления Казахстана в ВТО.
Основным результатом реализации Программы служит двукратный рост валовой продукции сельского хозяйства в 2007 г. по сравнению с 2002 г. и сокращение экспорта сельскохозяйственной продукции и продуктов переработки в 3 раза.
В России государственный контроль над обеспечением продовольственной безопасности осуществляют Правительство, органы государственной власти субъектов, а также государственные службы и инспекции в пределах своей компетенции. Иные федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять функции государственного контроля за обеспечением продовольственной безопасности исключительно по поручению Правительства Российской Федерации.
Государственный контроль за производством, хранением и реализацией продуктов питания осуществляется во всех организациях, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.
Базовым документом по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности, в том числе и продовольственной, в России является «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.»[13]. Вместе с тем действует концепция государственной политики в области обеспечения продовольственной безопасности, выстроенная на правовой основе, закрепленная Федеральным законом «О продовольственной безопасности Российской Федерации». Закон определяет основные направления государственной политики в области обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации [24, 46].
Кроме того, в 1998 г. была принята «Комплексная программа развития инфраструктуры товарных рынков на 1998–2005 годы»[14]. В соответствии с ней предусматривалось создание 70 оптовых рынков в разных регионах страны. Однако программа не реализована.
Что касается законодательного закрепления основ продовольственной безопасности, то все большее число регионов приходят к выводу о целесообразности принятия соответствующих актов. К настоящему времени законы о продовольственной безопасности приняты в 8 субъектах Российской Федерации [47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 56].
В Краснодарском крае создана надежная нормативно-правовая база для устойчивого функционирования АПК и обеспечения роста производства в ближайшие годы [56].
В рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и краевой целевой программы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Краснодарском крае на 2008–2012 годы» проводится практическая работа по осуществлению приоритетного национального проекта «Развитие АПК».
Вместе с тем подготовлена нормативно-правовая база для предоставления государственной поддержки субъектам агропромышленного комплекса, а именно:
– постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края «О предоставлении в 2010 году субсидий из краевого бюджета на поддержку племенного животноводства» от 29.03.2010 г. № 199 (предусмотрено финансирование из федерального бюджета – 163,3 млн. руб., из краевого бюджета – 49,4 млн. руб.);
– постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края «О предоставлении в 2010 г. субсидий из краевого бюджета на поддержку элитного семеноводства» от 29.03.2010 г. № 198 (предусмотрено финансирование из федерального бюджета – 75,2 млн. руб., из краевого бюджета – 7,7 млн. руб.);
– постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края «О предоставлении субсидий из краевого бюджета на компенсацию части затрат по страхованию урожая, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений» от 29.03.2010 г. № 200 (предусмотрено финансирование из федерального бюджета – 91,7 млн. руб., из краевого бюджета – 32,8 млн. руб.).
Наряду с этим, для поддержания инновационной деятельности на селе был принят Закон «Об информационно-консультационной службе агропромышленного комплекса Краснодарского края»[15] от 09.06.2010 г. № 1995-КЗ. Закон определяет общие правовые, экономические и социальные основы деятельности информационно-консультационной службы агропромышленного комплекса Краснодарского края, направления ее деятельности, принципы работы и взаимодействие с сельскохозяйственными товаропроизводителями, органами государственной власти и местного самоуправления при реализации государственной аграрной политики.
Целью этого закона является повышение эффективности и устойчивости сельскохозяйственных товаропроизводителей и иных организаций агропромышленного комплекса Краснодарского края, создание с помощью информационно-консультационной службы благоприятных условий развития для малых форм хозяйствования на основе освоения и внедрения достижений научно-технического прогресса, инновационных разработок и передового производственного опыта в области агропромышленного производства.
Заслуживает особого внимания опыт Пензенской области, где в качестве основного условия развития АПК считается доступ сельхозтоваропроизводителей к новым технологиям, информации о наиболее рентабельных формах и направлениях хозяйствования. В области внедряются ресурсосберегающие технологии и осуществляется техническая и технологическая модернизации отрасли (строятся крупные современные животноводческие комплексы и семейные фермы различного направления).
Обратимся к Ростовской области, агропромышленный комплекс которой признан одним из ведущих в России. На территории области насчитывается 8,5 млн. га сельхозугодий (65 % – мощные черноземы). По их площади область занимает третье, по площади посевов – второе, по численности сельского населения – четвертое место в Российской Федерации. На долю Ростовской области приходится более 6 % валовой продукции сельского хозяйства страны, около 25 % – объема производства подсолнечника, 9 % – зерна.
Сельское хозяйство региона занимает третье место после оптовой и розничной торговли, обрабатывающих производств в формировании валового регионального продукта, и на протяжении последних пяти лет его доля составляет 12–13 %. Развитие агропромышленного комплекса характеризуется положительной динамикой в части темпов роста объема производства продукции сельского хозяйства, однако они недостаточно устойчивы.
Для решения существующих проблем была разработана «Областная долгосрочная целевая программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Ростовской области на 2010–2012 годы».
Кроме того, реализуется «Областная долгосрочная целевая программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Ростовской области на 2010–2012 годы»[16].
Таким образом, в качестве основной цели деятельности по обеспечению продовольственной безопасности региональные законодатели рассматривают:
1. Развитие системы продовольственного обеспечения, гарантирующей наличие на рынке продуктов питания в объёме и ассортименте, достаточном для удовлетворения потребностей населения по нормам, рекомендованным Российской академией медицинских наук (РАМН).
2. Создание условий, при которых реальные денежные доходы и система социальной защиты населения позволяют потреблять продукты питания в объёмах, рекомендуемых РАМН.
При этом ключевыми принципами деятельности по обеспечению продовольственной безопасности являются:
• обеспечение равной конкурентной среды для доступа на региональные продовольственные рынки организаций всех организационно-правовых форм;
• недопущение снижения достигнутого уровня обеспечения продовольственной безопасности;
• открытость информации о состоянии региональных продовольственных рынков.
Что касается Вологодской области, то здесь основным документом, регламентирующим развитие АПК, служит «Стратегия развития агропромышленного комплекса и потребительского рынка Вологодской области на период до 2020 года» [79], разработанная во исполнение пункта 1 постановления Губернатора области «О разработке стратегий развития отраслей до 2020 года» от 12 июля 2007 года № 226.
Стратегия, в определенной мере представляющая консенсус мнений в отношении ведущих направлений развития регионального агропромышленного комплекса, предусматривает его модернизацию и инновационное развитие, реализацию положений Доктрины продовольственной безопасности страны, устойчивое развитие сельских территорий.
Однако в нормативно-правовом обеспечении АПК региона отсутствует четкая государственная концепция ценообразования на продовольствие, которая обеспечивала бы, с одной стороны, необходимую доходность сельскохозяйственных товаропроизводителей, с другой – экономическую доступность продовольствия для населения.
При всем разнообразии опыта, накапливаемого регионами в сфере решения вопросов продовольственной безопасности, можно выделить некоторые общие составляющие работы по реализации задач, сформулированных в Доктрине продовольственной безопасности.
Во-первых, всеобщее понимание важности задачи, поставленной политическим руководством страны, и активизация усилий обеих ветвей власти по ее решению. Если говорить о законодательной власти, то практически во всех регионах вопросы законодательного обеспечения развития АПК и контроля за надлежащим исполнением принятых законов и постановлений находятся в центре внимания региональных законодателей.
Во-вторых, в качестве основного организационно-финансового инструмента обеспечения продовольственной безопасности используются целевые программы как федерального, так и регионального уровня.
Поэтому для решения проблемы продовольственной безопасности населения Вологодской области и России в целом, помимо государственной поддержки и стимулирования развития национального аграрно-продовольственного сектора, необходимо выработать и законодательно закрепить механизмы повышения доступности и качества продовольствия, а также разработать комплекс мер, направленных на повышение уровня обеспечения продовольственной безопасности.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.