Глава 2. А КАК ТАМ ОСТАЛЬНОЙ ОБЕСКРОВЛЕННЫЙ ОРГАНИЗМ?
Глава 2. А КАК ТАМ ОСТАЛЬНОЙ ОБЕСКРОВЛЕННЫЙ ОРГАНИЗМ?
СВЯТО МЕСТО ПУСТО НЕ БЫВАЕТ
Основных препятствий конкуренции в других секторах российской экономики выделим три.
Первое — практически не пуганный государством бандитизм криминал, «крышующий» мелкий и средний бизнес.
Второе — законное или незаконное (но реально имеющееся) право власти на произвол.
И третье — отсутствие надлежащего антимонопольного регулирования экономической деятельности со стороны государства.
Яркой иллюстрацией криминально-монопольного механизма являются, например, продуктовые рынки в крупных центрах.
Сложившаяся здесь ситуация является убедительным подтверждением не признаваемой нашими вульгарными либералами идеи о том, что сами по себе в поле вырастают только сорняки. Полезное же зачастую нуждается в искусственном поддержании. И к числу такого полезного, культурного, что само по себе даже если и возникает, то без специальной целенаправленной поддержки быстро устраняется, относится и добросовестная конкуренция производителей и продавцов материальных благ.
Подтверждается и еще одна, к сожалению, часто недопонимаемая обществом истина: нерегулируемой экономической деятельности практически не существует. Свято место пусто не бывает: если государство не обеспечивает надлежащего регулирования экономической деятельности, пресечения монополизма и поддержания конкуренции, то неминуемо появляются другие силы, действующие в тени и отнюдь не правовыми методами.
Регулирование экономической деятельности все равно возникает. И насаждается оно в том числе и жестким насилием. Но только это регулирование уже не антимонопольное — в интересах потребителей и добросовестных производителей, а монопольное — в интересах устанавливающих его преступных сообществ. Противодействовать такому регулированию, отстаивать свои интересы путем апеллирования к правам человека, обращаться в российские и международные организации — бесполезно...
Что ж остается нам? Нам стоит осознать, что если кому-то не нравится сильное государство, то ему приходится затем приспосабливаться к уже абсолютно всесильной мафии.
С ПРАВОМ НА ПРОИЗВОЛ
К «законному» праву власти на произвол уместно отнести право должностных лиц и органов власти на распределение госзаказов, госсубсидий и дотаций, выделение земельных участков под строительство, предоставление для разработки месторождений полезных ископаемых, выделение экспортных квот, предоставление государственных гарантий по привлекаемым кредитам, предоставление отсрочек по платежам в бюджеты и государственные внебюджетные фонды. Конечно, зачастую предоставление государством — за наш с вами счет — кому-либо всех этих великих благ связано требованиями конкурса. Но это лишь формально.
Во-первых, как мы уже отмечали, когда говорили о конкурсах среди банков за право быть уполномоченными по хранению бюджетных средств, сама процедура конкурса или тендера в России не имеет отношения к цивилизованной конкурсной процедуре, где все участники заранее и точно знают правила игры, требования к конкурсантам и процедуру подведения итогов конкурса.
Как-то я рассказывал об этом в одной студенческой аудитории, и кто-то из слушателей предложил в сравнение автомобильную аналогию: наша конкурсная процедура так же напоминает цивилизованную, как наш «москвич» или старый «запорожец» — современный «мерседес». Что ж, это образно. Но не совсем верно. Ведь, в конечном счете, и на том, и на другом можно как-то ехать. То есть, они, хотя и обеспечивают разное качество, но предназначены для одного и того же. С конкурсами и тендерами иное. Наши конкурсы имеют такое же отношение к цивилизованной конкурсной процедуре в экономике западного типа, как к современному автомобилю, например, тому же «мерседесу», имеет отношение тоже «мерседес», но не настоящий, а вылепленный из глины и покрашенный под цвет настоящего. Издали, если не вникать в детали, можно даже и спутать. Но применять по назначению — невозможно. Ибо назначение у нашего совсем другое — делать вид, создавать иллюзию.
Во-вторых, требование конкурсности, как правило, содержит перечни «исключений», позволяющих исполнительной власти под тем или иным предлогом конкурс не проводить. Яркий пример — определяющий судьбу наших полезных ископаемых закон «О соглашениях о разделе продукции». В варианте этого закона, принятом Государственной Думой 14 июня 1995 года, но затем, несмотря на жесткое давление, все-таки отклоненном Советом Федерации, содержался и такой предлог:
конкурс можно не проводить, если «...интересы обороны и безопасности государства, а также иные государственные интересы Российской Федерации и интересы субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр, требуют заключения соглашения с определенным инвестором»... Что такое безразмерные «иные интересы» и какой простор для творчества исполнительной власти открывала бы эта формулировка — читатель, думаю, может себе представить. Ряд других, может быть, менее циничных по форме, но близких по смыслу формулировок в нашем законодательстве сохраняется.
В качестве примера исключений, позволяющих конкурс не проводить, я не случайно использовал именно вопрос разработки наших недр. Ведь только уже известные запасы полезных ископаемых в России — на десятки триллионов долларов. Оцените, каковы здесь искушения. И во что обходится обществу любая ошибка и, тем более, возможность корыстно мотивированного произвола.
Если за шесть лет моей работы в Счетной палате мы выявили документально подтвержденного ущерба от злоупотреблений высших должностных лиц государства с федеральным бюджетом и госсобственностью на десятки миллиардов долларов (это при годовом федеральном бюджете 1999 года всего в двадцать миллиардов долларов), то применительно к нашим природным ресурсам за десятки лет разработки месторождений вероятный (при таком подходе — практически гарантированный) ущерб может исчисляться триллионами долларов!
Соответственно, вполне логично сравнить конкурсные процедуры на Западе и в России именно в одной из ключевых для нашей страны сфер — разработке месторождений полезных ископаемых.
Открываем любое извещение о проведении конкурса на предоставление прав на разработку участка недр в нашей стране и видим то же, что я описывал ранее применительно к конкурсу между банками за право быть «уполномоченным»: перечень переменных конкурсных параметров. И ни намека на то, как это будет сводиться воедино, что с чем будет сравниваться и по каким правилам будет определен победитель. Причем, среди переменных конкурсных параметров можно, как правило, встретить и такие, как «вклад в социально-экономическое развитие региона» и т.п. Кто же победит: тот, кто предложит больше бонус (разовый платеж, вносимый сразу при получении прав на разработку месторождения), или тот, кто пообещает больший «вклад»? Или тот, кто пообещает вклад меньше, но за первые три года? Или тот, кто предложит больше, но лет через пятнадцать? Нет ответа, и понятно почему — никто и не ставил цель сделать все ясным и прозрачным, и чтобы четкие условия конкурса жестко связывали руки конкурсной комиссии.[15]
Но есть еще и третья составляющая проблемы фиктивности конкурса, хотя, казалось бы, к самой процедуре проведения конкурса она отношения не имеет.
Предположим, что конкурс, в виде исключения, организован идеально и никаких лазеек для передачи заманчивого объекта именно «своим» не осталось. Представим себе даже (пока нам это представить совсем уж трудно), что и конкурентов под разнообразными предлогами от участия в конкурсе не отстраняют. Неужто месторождение или подряд достанутся тем, кто просто предложит лучшие условия? Да, именно так и будет. То есть конкурсный объект достанется не «своим»? Нет, зачем же — только «своим». Как, почему? Потому, что они предложат лучшие условия. Но если кто-то другой предложит условия еще лучше? Не предложит — уже заведомо невыгодно. А «своим» выгодно? «Своим» тоже невыгодно. Зачем же они тогда такие условия предлагают? Затем, что это только те, кто «с улицы», вынуждены будут конкурсные условия выполнять. В отношении же «своих» потом, когда конкурс и вся борьба за обладание лакомым объектом останутся в прошлом, ничто не мешает просто «не замечать» неисполнение конкурсных обязательств, а даже если и требовать их исполнения, тем не менее, санкций к нарушителям (включая лишение права исполнять подряд или лицензии на разработку месторождения)... не применять. В частности, как это было выявлено Счетной палатой, подобным образом нашим Правительством было допущено практически массовое уклонение от исполнения постприватизационных обязательств...
Конечно, строго говоря, последнее уже не относится к варианту законного права власти на произвол — речь идет уже о неисполнении должностными лицами органов власти своих обязанностей. Но во избежание опасности наказания, пусть на сегодняшний день и мифической, тем не менее, предусмотрена и вполне легальная возможность освобождения «своих» от требований выполнения условий конкурса — ничто не мешает спустя некоторое время после конкурса обязательства победителя перед государством «по взаимному согласию сторон» ... скорректировать.
Таким образом, право власти на произвол — это не какая-то одна случайная недоработка в законе, а целенаправленно и последовательно выстроенная система, на которой в значительной степени основан весь сегодняшний механизм государственного управления. И если власть этого права на произвол лишить, то кто же тогда будет работать в органах госвласти, если даже на вершине пирамиды, например, у министра зарплата — всего около трехсот долларов? Во всяком случае, так было на конец 2000-го года, и никаких официальных сообщений о повышении зарплаты с тех пор вроде бы не было...
Но нас в данном случае интересует не моральная сторона дела. И не облик министров, их заместителей, председателей конкурсных комиссий и их заместителей... и так до рядовых исполнителей. И даже не масштабы ущерба госсобственности, федеральному и региональным бюджетам. Нас интересует, прежде всего, наличие или отсутствие двигателя экономического развития — свободной рыночной конкуренции. И на приведенном примере мы видим, что конкурс у нас, даже там, где он формально предусмотрен, тем не менее, фактически не существует, так как является не более чем фарсом, прикрытием произвола. А где есть произвол — там нет места свободной конкуренции.
Причем, еще раз подчеркну: на институциональном уровне — на уровне организации деятельности власти, норм, правил и процедур, определяющих характер и мотивацию ее деятельности, — нынешняя наша ситуация обеспечивается в основном просто умолчанием в законодательстве о самом главном.
Итак, конкурс формально провозглашен. Но о требующей детальной росписи конкурсной процедуре, не оставляющей места для произвольных решений, вроде бы как «забыли». Законодательство же, лишь провозглашающее конкурсность и конкуренцию, но не устанавливающее в деталях систему требований к конкурсам, является на самом деле не рыночным, а антирыночным — антиконкурентным.
КАК ОРГАНИЗОВАТЬ СОРЕВНОВАНИЕ?
Возможно ли иначе? Разумеется, возможно. Например, в законе США, посвященном порядку предоставления государством прав на разработку месторождений полезных ископаемых на морском шельфе, установлено ясно и однозначно: конкурс проводится исключительно по одному переменному параметру. Следовательно, заниматься любимым делом наших конкурсных комиссий — сравнивать теплое с зеленым — невозможно. У конкурсных комиссий руки жестко связаны, и места для произвола практически не остается. Соответственно, претендентам в своей конкурентной борьбе приходится быть несопоставимо более добросовестными, нежели у нас. Значит, работает двигатель развития — свободная рыночная конкуренция.
Если уж мы для сравнения конкурсных процедур коснулись законодательства США, то сравним его нормы и с другими нормами нашего законодательства, в частности с тем, как у них регулируются какие-либо особые случаи, бывают ли и у них исключения из правил?
Бывают. Так, один из случаев исключений из конкурсной процедуры, сохраненных в упомянутом законе «О соглашениях о разделе продукции» (отменить или как-то скорректировать эту норму, к сожалению, не удалось), выглядит так: «если Правительство начало какие-либо переговоры с конкретными инвесторами». Что ж, поищем: на какой стадии переговоров с инвесторами у американского Правительства появляется право конкурс не проводить? Ну, на какой, как вы думаете?
Узнав ответ, наши министры и их заместители, наверное, очень обидятся и спросят: «А для чего же тогда жить?» И действительно, ответ для них — обескураживающий. В США не только никакая стадия переговоров не является основанием для того, чтобы конкурс не проводить, но и более того: Правительству США вообще на рассматриваемую тему запрещены какие-либо прямые переговоры с какими бы то ни было своими или зарубежными инвесторами, благодетелями и прочими добрыми волшебниками. Теми самыми, которые, как до сих пор верят некоторые наши граждане, просто мечтают пролить на Россию золотой дождь своих инвестиций...
Так что же, у них все — исключительно и только по конкурсу? Нет. Существует и внеконкурсная процедура.
Наконец-то, — обрадуется читатель, воспринявший усиленно пропагандируемый нашими СМИ тезис о том, что везде в мире воровство, якобы, не меньше, чем у нас, и лазейки для своих везде и всегда предусмотрены...
Внеконкурсная процедура по передаче в разработку недр на федеральных землях США (на суше) есть, но... Во-первых, осуществляется она не по желанию власти, а исключительно в том случае, если при проведении конкурса на данное месторождение желающих подать конкурсные заявки просто не оказалось. Во-вторых, и в этом случае права на произвольное решение все равно у власти нет. Внеконкурсная процедура в США означает не что иное, как жеребьевку, проводимую между желающими взять никого в мире не заинтересовавшее на стандартных условиях месторождение. По результатам такой жеребьевки месторождение передается недропользователю на условиях льготных, в частности, вообще без первоначальной оплаты (бонуса) и/или с существенно сниженной ежегодной оплатой за пользование ресурсами (роялти).
Ладно, — скажут мне, — в США уже не один век демократии, а у нас — переходный период.
Переходный-то он переходный, да вот только куда? Если не только на словах, но и на самом деле в современную конкурентную рыночную экономику, то это совсем в другую сторону, нежели движемся сейчас мы. Присмотритесь к нашим «рыночным», к нашим «либеральным» политическим силам: про конкурсы и тендеры как заведенные — говорят все. Но про реально конкурентную процедуру этих конкурсов, что действительно выбивало бы почву из под ног феодальной власти и создавало бы конкурентное пространство, то есть про то главное, чем у нас, извините, и не пахнет — как языки прикусили.
Оставим США, присмотримся к другой стране, совсем близкой к нам и по наличию общей границы, и по общей предыстории — когда-то Польша вообще была частью Российской империи, а еще совсем недавно — нашим ближайшим и политическим, и экономическим союзником. Так как же конкурсы проводят в Польше?
Открываем польский закон об общественных закупках и узнаем много интересного о том, как, оказывается, можно организовать конкурсную процедуру. Это надо же додуматься, — скажет наш министр или управляющий делами Президента, — не только руки связали, но еще и рот кляпом заткнули!
И будет прав. Представьте себе ситуацию: кто-то из заинтересованных потенциальных участников конкурса обращается в органы государственной власти и задает вполне невинный вопрос, типа: «Правильно ли я понял, что такой-то термин во втором абзаце пункта 3 условий конкурса надо понимать так-то и так-то?» Так вот: в соответствии с польским законом, ему не имеют права ответить персонально. И вопрос, и ответ должны быть оглашены публично. И никак иначе.
ВОЗВРАЩЕНИЕ К МОНАРШЕЙ МИЛОСТИ
И уж если мы говорим о законном праве власти на произвол и вмешательство в конкурентное пространство, никак нельзя обойти вниманием прямой и вполне законный перевод бюджетных средств в те или иные частные структуры.
При рассмотрении законопроектов о бюджетах обычно основное внимание уделяется числовым данным, отражающим предполагаемые доходы и расходы государства. Но не меньшее значение могут иметь и текстовые статьи. Так, в законе о федеральном бюджете России на 2001 год появилась почти незаметная текстовая статья 113, гласящая: «Правительство вправе предоставлять дотации и субсидии предприятиям и организациям всех форм собственности». В результате Правительство получило абсолютно законное право просто, извините, «сливать» бюджетные средства в свои и друзей «частные лавочки».
Но в данном разделе нас интересует не вопрос об ущербе от подобных нововведений для федерального бюджета, а то, как они влияют на конкурентное пространство. Что ж, влияние очевидно: какая может быть свободная рыночная конкуренция, если из двух конкурирующих коммерческих структур одна — получает безвозмездную помощь из федерального бюджета, а другая — нет?
Любопытно заметить, что при обсуждении дел в стране, деятельности власти и, в частности, расклада сил в Правительстве (которое внесло в Думу законопроект о бюджете с такими новациями и настояло на их сохранении) обозреватели и аналитики особенно подчеркивают, что «подлинно либеральные» силы у нас сейчас — во главе «экономического блока Правительства» и представлены, прежде всего, министрами финансов и экономики... Значит верно: у нас «либерализм» — это о чем-то другом, совсем не о том, о чем на Западе...
НЕ ВПРАВЕ, НО МОЖНО
К незаконному, но реально имеющемуся праву власти на произвол уместно отнести то, на что формально разрешения у власти нет. Но либо наказания за подобные действия тоже нет (юридически или фактически), либо наказание предусмотрено, но совершенно неадекватное ни наносимому государству и экономике ущербу, ни масштабам получаемой от незаконных действий сверхприбыли и, следовательно, силе искушения для совершающего беззаконие должностного лица.
Вложите ли вы деньги в долгосрочный проект — строительство завода со сроком окупаемости пять-семь или более лет, если вашему конкуренту могут дать персональные налоговые, таможенные и иные льготы, в результате чего он получит конкурентное преимущество, а вы не сможете окупить свой проект? Разумеется, нет. А ведь в нашей стране предоставление особых статусов типа «уполномоченности», индивидуальных льгот, отсрочек и иных преимущественных прав является делом абсолютно типичным, обыденным, несмотря на то, что целый ряд норм законов, начиная с Конституции, провозгласившей равноправие, это, казалось бы, запрещает. Но подобные льготы и преимущественные права предоставляют, как правило, не мелкие клерки, а высшие органы и должностные лица государства. А на классический вопрос о том, как же они так делают, если законом это запрещено, ответ не менее классический: запрещено-то запрещено, но какая-либо ответственность, и тем более адекватная масштабу наносимого ущерба — не предусмотрена.
В такой ситуации вполне естественно: везде в нашей стране, в любом деле, где возможна какая-то ощутимая прибыль, торжествует принцип — создавать для всех, кто «с улицы», сверхтяжелые, почти невыносимые условия, а затем «своим» предоставлять особые блага и льготы. Разумеется, особенно это касается тех сфер, где есть масштабный гарантированный спрос и, соответственно (при такой организации дела) — огромные сверхприбыли: экспорт природных ресурсов, импорт спиртного, сигарет и т.п.
В качестве иллюстрации приведу историю с предоставлением спортивным организациям в 1993 году льгот по ввозу в страну спиртного и сигарет.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.