Неудача публичных консультаций

Неудача публичных консультаций

Существующая административная система гарантирует каждому право участия, но на практике это участие ограничено и неэффективно. Традиционные теории представительного управления по-прежнему отсекают официальные функции от граждан. Но так не должно быть. Например, понятие демократии, существовавшее в Афинах, накладывало на каждого гражданина обязанность играть активную роль в политике. Каждый свободный взрослый мужчина участвовал в обсуждениях на Пниксе, холме к западу от Акрополя. Из нашего сложного и территориально разбросанного общества этот идеал демократии участия окончательно исчез.

В 1930-е Великая депрессия и последовавший за ней Новый курс положили начало эре вертикальной регулирующей централизации и контроля над экономической и общественной сферами жизни на государственном уровне. Подкрепленный верой в философский и научный прагматизм Новый курс стал ответом на проблемы, вызванные экономической депрессией. Необходимость в улучшении и оздоровлении экономики привела к появлению современной административной системы и резкому росту числа, размеров и масштабов экспертных регулирующих агентств. Общественный интерес, согласно новой административной теории, требовал от этих экспертных институтов решать проблемы скорее технократично, чем демократично.

Централизованная специализация агентств рассматривалась как гарантия беспристрастной и неподкупной законности. Как пишет знаменитый правовед Джеймс Фридман: «Новый курс верил в экспертов»². Эволюционировало общее право, суды провозгласили принцип уважения к правительственным решениям. Даже с ростом недовольства действиями агентств «экспертократический», как его называет исследователь административной системы Джеральд Фруг, подход в работе правительственных институтов оставался неизменным³.

Закон об административной процедуре 1946 г. предусматривает гражданские консультации в связи со всеми нормотворческими действиями агентств, неизбираемых и в основном неподотчетных, что создает демократический контроль за их работой⁴. В то время как конгресс принимает несколько сот законов в год, правительственные ведомства ежегодно вводят в действие от 4000 до 8000 нормативных актов, которые регулируют каждый аспект жизни страны: от качества воздуха и воды, ширины дверных проемов в домах до правил перевозки химикатов, количества орехов в ореховом масле и дырок в швейцарском сыре⁵. Президент Американского университета Нил Кервин называет принятие нормативных актов «самой сложной и важной формой политической деятельности в современной американской политической системе»⁶. Нет ни одного аспекта жизни, который не был бы затронут этим процессом.

Когда бы агентство ни публиковало проект нормирующего документа, по Закону об административной процедуре оно должно уведомить о нем общественность и «дать всем интересующимся возможность принять участие в выработке нормативного акта с помощью предоставления письменной информации, мнений или аргументов с возможностью устной презентации или без нее»⁷. Публичные консультации по закону обычно принимают форму слушаний либо письменных комментариев, отправляемых в агентство почтой или, как принято в последние годы, по факсу, e-mail, через сайт агентства или сайт regulations.gov (информационный центр, где публикуются проекты документов большинства правительственных институтов).

В основе публичного представления информации есть определенная логика. Консультации помогают пролить свет общественной экспертизы на процесс принятия нормативных актов, который иначе был бы предметом недостаточного демократического контроля. Обращение к общественности с просьбой прокомментировать проект законодательного акта позволяет получить возражения, которые предупредят регулятора о возможности потенциальных исков и препятствий на пути его внедрения. Публичное участие еще и «пестует» гражданское чувство, предоставляя широкое поле для активного участия в политической жизни. Томас Джефферсон сказал, что «превращение каждого гражданина в действительного члена правительства и ведомств, наиболее ему близких и интересных, делает его преданным всеми фибрами души идее независимости его страны и конституции республики»⁸.

Но хотя Закон об административной процедуре законодательно и закрепляет право на гражданское участие, реальная практика консультаций особого успеха не имеет. Если рассмотреть более 1500 комментариев к двум десяткам проектов нормативных актов Агентства по защите окружающей среды (EPA), то можно увидеть, что замечания отдельных представителей общественности не превышают 6 %, тогда как 60 % составляют отклики корпораций и отраслевых групп, а 25 % – отклики представителей правительства⁹. Анализ замечаний к другим 11 актам не выявил ни одного комментария от «обычных людей» – доминировали профессиональные группы интересов и правительственные агентства¹⁰. Даже среди профессионалов осведомленность о нормативных актах и внимание к ним невелики. В 2004 г. Американская ассоциация юристов сообщила, что 55 % из 320 специалистов по административному праву, участвовавших в ее опросе, не предлагали своих комментариев к законодательным актам в течение последних трех лет¹¹.

Важно и то, что качество участия в принятии нормативных актов с помощью публичных консультаций ухудшается. Критики процедуры сообщают о целом спектре недостатков: от захвата регулятора (как политологи называют излишнее влияние, оказываемое на регулятора заинтересованными сторонами) в консультационном процессе корпорациями и лоббистами до избыточного участия частных лиц, которые много критикуют, но сами не предоставляют полезной информации. Поскольку площадка для участия имеет уклон в сторону профессиональных юристов и групп интересов, ведомства часто получают комментарии только от заинтересованных сторон из Вашингтона. Когда к обсуждению привлекают обычных граждан, они зачастую перегружают регулятора штампованными, не содержащими информации комментариями, написанными и продублированными какой-либо группой интересов. В 2004 г. EPA получило более полумиллиона комментариев к проекту, касающемуся нормы содержания ртути в воздухе¹². Только 4500 из них были уникальными. Штампованные комментарии помогают группам получать информацию и субсидии от потенциальных членов чаще, чем они сообщают о том должностным лицам.

Когда представители агентства получают слишком много комментариев, они не имеют возможности оценить достоинства каждого и сформулировать ответы. В некоторых агентствах анализ комментариев следует передать на аутсорсинг. Служба охраны рыбных ресурсов и дикой природы опубликовала уведомление о предлагаемом нормативном акте, касающемся видов, находящихся под угрозой исчезновения. При этом она намеренно отказалась от электронных комментариев, пытаясь избежать их вала. Но это лишь побудило природоохранные группы запросить комментарии от своих членов, распечатать их и доставить в агентство. В стремлении довести процесс до конца чиновники объявили, что рассмотрят 200 000 публичных комментариев всего за 32 часа (девять секунд на комментарий)¹³. Чиновники жалуются на перегруженность работой и высокий процент некомпетентных сообщений. Они либо не получают ни одного отклика, либо лавину идентичных штампованных замечаний, либо настолько пространные комментарии, что их просто невозможно осознать. Во многих случаях многословные комментарии доставляются лично за минуты до дедлайна, чтобы перекрыть доступ конкурентам.

Пытаясь преодолеть некоторые из этих недостатков в публичных комментариях и помочь агентствам, конгресс в 1972 г. принял Закон о федеральном консультативном комитете. Согласно этому закону конгресс соответствующим решением, президент своим указом или глава агентства официальным уведомлением могут созвать комитет для консультирования по особому вопросу (правда, конгресс рекомендовал использовать это право по минимуму). Управление служб общего назначения наблюдает за работой более чем тысячи федеральных консультативных комитетов. Но эти небольшие команды имеют лишь совещательный голос и не играют никакой роли в принятии решений. При этом они уязвимы для политической ангажированности. Участники комитетов отбираются чиновниками агентства, а не присоединяются к комитету самостоятельно, что увеличивает риск политического ценза. В результате они нередко вступают в конфронтацию и часто преследуют корпоративные, а не общественные интересы. Даже когда отбор позволяет найти баланс интересов, эта небольшая и относительно неизменная группа экспертов располагает ограниченным набором навыков и знаний. Так, маленькая группа экономических консультантов едва ли может представлять все подходы классической экономики, не говоря уже о нейроэкономике, комплексной науке или других правовых и экономических дисциплинах.

Сотрудники агентства также встречаются с заинтересованными сторонами и группами интересов, проводят публичные семинары и слушания. Однако эти методики идут в ход уже после того, как агентство уже разработало нормы и предполагаемые подходы, так что у участников обсуждения почти нет шанса внести свой полноценный вклад или обменяться информацией¹⁴. К тому же отчеты агентств о работе консультативных комитетов и прочих форм консультаций серьезно отличаются по степени прозрачности.

Совещательное законотворчество – еще одна форма контактных консультативных процедур – страдают от тех же проблем. В 1990 г. конгресс принял Закон о договорных нормативных актах как дополнение к Закону об административной процедуре. Совещательное законотворчество, возникшее в 1980-х для привлечения знаний со стороны, – методика, которую агентства по своему усмотрению могут применять при консультациях с общественностью. Ее цель – собрать небольшую группу, представляющую заинтересованные стороны, для поиска удовлетворяющего всех решения¹⁵. О том, кто будет входить в дискуссионную группу и кто не будет, решение принимают чиновники агентства¹⁶. Эти согласовательные обсуждения не включают любителей, а только постоянных партнеров официальной организации. Совещательное законотворчество требует, чтобы агентства отбирали участников дискуссии и встречались с ними лично, а это возможно только при особых условиях. Хотя участников процесса договорные правила устраивают больше, чем традиционная выработка нормативных актов, организация таких групп требует определенных затрат, а качество результатов улучшается не сильно¹⁷. Энтузиазм, вызванный этой инновацией среди специалистов по административному праву, быстро сошел на нет – вступило в действие правило plus ?a change (чем больше меняется, тем более остается тем же)¹⁸.

В целом, несмотря на более чем полувековую историю, процедуры публичного участия в выработке нормативных актов не получили широкого распространения. Мало кто вообще знает, что обладает таким правом, не говоря уже об опыте его использования. Несмотря на потенциальную выгоду таких консультаций, многие правительственные чиновники уверены, что участие общественности только мешает делу (горошина для административной принцессы!), обременяя и оказывая чрезмерное давление на эксперта – единственного, кто обладает знаниями и беспристрастностью для принятия решений в интересах общества. Агентства сегодня все чаще принимают комплексные решения, касающиеся здоровья и безопасности общества и планеты в целом и зависящие от научной и технической информации. Однако, несмотря на Закон об административной процедуре (а возможно, и потому, что он не дает достаточно точных объяснений, как проводить консультации), считается, что общественное участие ничего не дает.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.