6 Что не так с нашими школами?
6 Что не так с нашими школами?
Образование всегда было важным компонентом американской мечты. В пуританской Новой Англии быстро создавались школы, сначала при церкви, позже они перешли под начало светских властей. После открытия канала на озере Эри фермеры, покинувшие скалистые холмы Новой Англии ради плодородных равнин Среднего Запада, открывали школы везде, куда бы они ни приезжали, и не только начальные и средние школы, но также семинарии и колледжи. Большинство иммигрантов, устремившихся через Атлантику во второй половине XIX века, были одержимы жаждой образования. Они охотно использовали открывавшиеся возможности в крупных и средних городах, где в большинстве своем оседали.
Первоначально школы были частными, а обучение — строго добровольным. Постепенно правительство стало играть все возрастающую роль, сначала принимая участие в финансировании, а позже открывая государственные школы и управляя ими. Первый закон об обязательном образовании был принят в Массачусетсе в 1852 году, но в других штатах образование не было обязательным вплоть до 1918 года. Вплоть до XX века правительственный контроль осуществлялся преимущественно на местном уровне. Правилом были школа по соседству и контроль со стороны местного школьного совета. Затем, особенно в крупных городах, началось так называемое реформистское движение, подогревавшееся большими различиями в этническом и социальном составе школьных округов и желанием повысить роль профессиональных педагогов. В 1930-х годах, когда воцарилась общая тенденция расширения и централизации правительства, это движение получило дополнительную поддержку.
Мы всегда с полным основанием гордились широкой доступностью школьного образования, а также ролью, которую играли государственные школы в создании благоприятных условий для ассимиляции новых членов нашего общества, предотвращении фрагментации общества и розни, создании условий для того, чтобы люди, имеющие различные культурные и религиозные корни, жили вместе в гармонии.
К сожалению, в последние годы качественные показатели образования начали терять свою высоту. Родители жалуются на низкое качество образования, получаемого их детьми. Многие из них даже обеспокоены угрозой физическому благополучию детей. Учителя жалуются, что атмосфера, в которой они вынуждены обучать детей, зачастую не благоприятствует учебному процессу. Все больше учителей опасаются за свою физическую безопасность даже в классных комнатах. Налогоплательщики жалуются на растущие затраты. Вряд ли кто-либо возьмется утверждать, что наши школы вооружают детей знаниями, необходимыми для решения жизненных проблем в будущем. Вместо того чтобы благоприятствовать ассимиляции и гармонии, наши школы все больше становятся источником той самой фрагментации, для устранения которой они так много делали прежде.
В начальных и средних классах качество обучения варьируется в огромных пределах: в некоторых процветающих пригородах крупнейших городов отмечается выдающийся уровень, во многих маленьких городках и сельских районах — отличный и удовлетворительный, в старых центрах крупнейших городов невероятно низкий.
«Образование или, скорее, необразованность чернокожих детей из семей с низкими доходами образует, без сомнения, огромнейшую зону бедствия в государственном образовании и представляет собой его сильнейший провал. Это вдвойне печально, потому что официальной позицией государственных школ всегда было, что самую большую пользу получают бедные и угнетенные»{57}.
Государственное образование страдает тем же недугом, что и многие программы, рассматриваемые в предыдущих и последующих главах. Более четырех десятилетий назад Уолтер Липпман поставил диагноз — «болезнь зарегулированного общества», которая выражается в переходе от «прежней веры в то, что неограниченная власть людей с ограниченными взглядами и эгоистическими предрассудками быстро становится деспотичной, реакционной и коррумпированной… и что истинным условием прогресса было бы ограничение власти в соответствии с компетенцией и достоинствами правителей» к новейшей вере в то, «что не существует пределов способностям человека управлять другими и что, следовательно, правительство должно быть свободно от всяких ограничений»{58}.
В сфере школьного образования эта болезнь приняла форму отрицания контроля со стороны родителей за качеством образования, которое получают их дети, либо напрямую — в виде выбора школы и платы за обучение, либо косвенно — через местную политическую деятельность. Вместо этого власть была передана профессиональным работникам образования. Болезнь усугубилась вследствие повышения централизации и бюрократизации школ, особенно в крупных городах.
Механизмы частного рынка играют бoльшую роль на уровне колледжей и университетов, чем на уровне начального и среднего образования. Но и этот сектор не приобрел иммунитета от болезни зарегулированного общества. Если в 1928 году в государственных высших учебных заведениях обучалось гораздо меньше студентов, чем в частных, то в 1978 году в них обучалось в четыре раза больше студентов. Прямые государственные ассигнования возрастали в меньшей степени, чем государственное вмешательство, вследствие того, что студенты вносили плату за обучение, но даже с учетом этого в 1978 году прямые государственные субсидии составили более половины общего объема расходов на высшее образование, финансируемое как правительственными, так и частными организациями.
Возросшая роль правительства оказывает во многом такое же негативное воздействие на высшее образование, как и на начальное и среднее. Это способствует созданию атмосферы, которая, по мнению преданных своему делу педагогов и серьезных студентов, не благоприятствует обучению.
Начальное и среднее образование: проблема
Даже в самые ранние годы существования США не только в больших городах, но чуть ли не в каждом городке, деревне и в большинстве сельских районов были школы. Во многих штатах и населенных пунктах поддержка «общественной школы» предписывалась законом. Однако школы в основном содержались за счет платы за обучение, вносимой родителями. Как правило, местные органы управления, правительства округов и штатов предоставляли некоторое дополнительное финансирование как в форме платы за обучение детей из бедных семей, так и в форме дополнения к плате за обучение, вносимой родителями. Хотя школьное обучение не было ни бесплатным, ни обязательным, оно было практически всеобщим (за исключением, разумеется, рабов). В 1836 году глава департамента общественных школ штата Нью-Йорк писал в своем докладе: «При любом подходе к делу можно утверждать, что число детей, обучающихся в общественных школах, частных школах и частных школах-интернатах равно общей численности детей в возрасте от пяти до шестнадцати лет»{59}. Условия несомненно различались от штата к штату, но, по всем меркам, школьное образование было широко доступно для (белых) детей из семей с любым уровнем доходов.
Начиная с 1840 года развернулась кампания по замене разнообразной и в основном частной системы образования так называемыми бесплатными школами, затраты на содержание которых родители оплачивали косвенным образом через налоги, а не непосредственно в виде платы за обучение. Как указывает Э. Г. Вест, глубоко изучивший изменение роли правительства в школьном образовании, эта кампания была инициирована не недовольными родителями, а главным образом «учителями и правительственными чиновниками»{60}. Наиболее известным лидером этой кампании был Гораций Манн, «отец государственного (public) образования в Америке», как его именуют в биографической справке Encyclopaedia Britannica{61}. Манн был первым секретарем совета по образованию штата Массачусетс, созданного в 1837 году, и в течение двадцати последующих лет проводил энергичную кампанию за правительственное финансирование школьного образования и его подконтрольность профессиональным работникам образования. Его основные доводы сводились к тому, что, ввиду исключительной важности образования, правительство обязано обеспечить образование каждому ребенку, что школы должны быть светскими и принимать детей любого вероисповедания, социального и национального происхождения, и что всеобщее и бесплатное школьное образование позволит детям преодолеть неблагоприятное положение, связанное с бедностью их родителей. «В отчетах, подготовленных им в качестве секретаря Массачусетского совета по образованию, Манн постоянно заявлял, что… образование являлось хорошей формой государственных инвестиций и увеличивало производительность»{62}. Хотя все аргументы апеллировали к общественному интересу, учителя и администраторы поддерживали движение за государственные школы исходя из узких эгоистических интересов. Они предвкушали бoльшую стабильность занятости, бoльшие гарантии регулярной выплаты жалованья и бoльшую степень собственного контроля в том случае, если их работодателем будет правительство, а не родители.
«Несмотря на большие трудности и мощное сопротивление… основные контуры» системы, предложенной Манном, «были созданы к середине XIX столетия»{63}. С тех пор бoльшая часть детей посещала государственные школы. Только немногие продолжали посещать так называемые частные школы, главным образом школы, находившиеся под началом католической церкви и других религиозных конфессий.
Соединенные Штаты не были одиноки в своем переходе от системы c преобладанием частных школ к системе с преобладанием государственных школ. Один авторитетный источник охарактеризовал «постепенное принятие точки зрения о том, что образование должно быть обязанностью государства» как «наиболее значительную» общественную тенденцию XIX столетия, которая и во второй половине XX века «все еще оказывает влияние на системы образования во всех западных странах»{64}. Примечательно, что эта тенденция зародилась в Пруссии (в 1808 году) и, примерно в то же время, в наполеоновской Франции. Британия подключилась к движению даже после Соединенных Штатов. «Зачарованная идеями laissez faire, она долгое время колебалась, прежде чем допустить вмешательство государства в вопросы образования». В конце концов в 1870 году была введена система государственных школ, хотя начальное образование не было обязательным до 1880 года, а плата за обучение существовала до 1891 года{65}. В Англии, как и в США, школьное образование было практически всеобщим еще до того, как правительство взяло его в свои руки. Профессор Вест убедительно показал, что переход образования под правительственный контроль в Англии, как и в США, был результатом давления со стороны учителей, чиновников и благонамеренных интеллектуалов, а не родителей. Он делает вывод, что правительственный контроль над сферой образования привел к снижению качества и разнообразия школьного образования{66}.
Наряду с системой социального страхования образование является еще одним примером общности авторитарного и социалистического мировоззрений. Аристократическая и авторитарная Пруссия и императорская Франция были пионерами в государственном контроле за образованием. Социалистически ориентированные интеллектуалы в США, Англии и позднее во Франции были главными сторонниками государственного контроля в своих странах.
Введение государственной школьной системы в Соединенных Штатах, ставшей островком социализма в море свободного рынка, лишь в незначительной степени отражало зарождавшееся среди интеллектуалов недоверие к рынку и добровольному обмену. Главным образом, оно отражало значимость, придававшуюся сообществом идеалу равенства возможностей. Способность Горация Манна и его последователей «оседлать» эти умонастроения помогла им преуспеть в их крестовом походе.
Излишне говорить, что государственная система школьного образования трактовалась не как «социалистическая», а просто как «американская». Наиболее важным фактором, предопределившим характер функционирования системы, являлась ее политическая децентрализованность. Конституция США сильно ограничивала полномочия федерального правительства, и поэтому оно не играло значительной роли. Власти штатов в основном отдавали контроль над школами на откуп местному сообществу, городу, городку или административному району крупного города. Пристальный родительский контроль над политическим руководством школьной системы частично заменял конкурентную среду и обеспечивал воплощение в жизнь наиболее широко разделяемых пожеланий родителей.
Ситуация начала меняться еще до Великой депрессии. Объединялись и укрупнялись школьные округа, и все более широкие полномочия предоставлялись профессиональным работникам образования. После депрессии, когда широкая общественность наравне с интеллектуалами преисполнилась безудержной верой в достоинства правительства, и особенно центрального правительства, упадок мелких школ и местных школьных советов превратился в полный разгром. Произошел быстрый сдвиг власти от местного сообщества к более крупным структурным единицам — крупному городу, округу, штату и, еще позднее, — к федеральному правительству.
В 1920 году 83 % ассигнований на государственные школы осуществлялось из местных фондов, федеральные субсидии составляли менее 1 %. В 1940 году доля местных фондов сократилась до 68 %. В настоящее время она составляет меньше половины. Правительства штатов обеспечивали бoльшую часть остального финансирования: 16 % — в 1920 году, 30 % — в 1940-м, а в настоящее время — более 40 %. Доля федерального правительства все еще невелика, но быстро увеличивается: от менее 2 % в 1940 году до почти 8 % в настоящее время.
По мере того как профессиональные работники образования получали все большую власть, контроль со стороны родителей ослабевал. Кроме того, функции, предписываемые школам, изменились. Все еще считается, что они должны учить чтению, письму и арифметике и передавать базовые ценности новому поколению. В дополнение к этому школьное обучение рассматривается как средство обеспечения социальной мобильности, расовой интеграции и других целей, лишь отдаленно связанных с его основным предназначением.
В главе 4 мы упоминали теорию бюрократического замещения, предложенную доктором Максом Гэммоном при исследовании британской национальной системы здравоохранения;по его словам, «в бюрократической системе… увеличение расходов непременно сопровождается сокращением производства… Такие системы действуют как „черные дыры“ в экономической вселенной, одновременно засасывая ресурсы и сокращая „выпуск“ продукции»{67}.
Эта теория полностью применима к анализу последствий растущей бюрократизации и централизации государственной системы школьного образования в Соединенных Штатах. За период с 1971/1972 по 1977/1978 учебный год общая численность педагогического состава в государственных школах США возросла на 8 %, затраты на обучение одного ученика в долларовом выражении увеличились на 58 % (11 % с поправкой на инфляцию). Затраты явно выросли.
Численность учащихся снизилась на 4 %, количество школ также уменьшилось на 4 %. При этом качество обучения понизилось еще больше, чем количественные показатели; об этом свидетельствует снижение отметок на стандартных экзаменах. Выпуск явно снизился.
Является ли снижение производства на единицу затрат следствием увеличения бюрократизации и централизации организации? Что касается фактов, за период с 1970/1971 по 1977/1978 учебный год число школьных округов сократилось на 17 %, что явилось продолжением долговременной тенденции к увеличению централизации. Что касается бюрократизации, в более раннем пятилетнем периоде, за который у нас имеются данные, с 1968/1969 по 1973/1974 год число учащихся возросло на 1 %, а общая численность педагогического состава — на 15 %, и при этом число учителей выросло на 14 %, а руководителей — на 44 %{68}.
Проблема школьного образования не является только «проблемой масштаба», связанной с укрупнением школьных округов и увеличением среднего числа учащихся в каждой школе. В конце концов, в промышленности увеличение масштабов зачастую оказывалось источником роста эффективности, снижения затрат и повышения качества. Промышленное развитие в США много выиграло от внедрения массового производства, т. е. от «эффекта масштаба». Почему в школьном образовании все должно быть иначе?
Дело не в отличии образования от других видов деятельности, а в разнице между системой, в которой потребитель имеет свободу выбора, и системой, в которой производитель находится на коне, а потребитель не имеет права голоса. Если потребитель имеет свободу выбора, предприятие может увеличивать свои размеры только в том случае, если оно производит продукцию, предпочтительную для потребителя с точки зрения его качества или цены. Сами по себе масштабы производства не помогут предприятию навязать потребителю свой продукт, если тот считает, что его достоинства не соответствуют цене. Гигантские размеры General Motors не мешают компании процветать. Вместе с тем крупные размеры W. T. Grant & Co. не спасли корпорацию от банкротства. Когда потребитель имеет выбор, крупное производство может выжить, только если оно эффективно.
В политических системах масштаб, как правило, оказывает воздействие на свободу выбора потребителя. В небольших общинах отдельный гражданин чувствует, что он может в большей мере контролировать деятельность политических властей, чем в крупных городах, и это действительно так. Возможно, он не располагает такой же свободой выбора, как при покупке какого-либо товара, но, по крайней мере, у него имеется больше возможностей влиять на ход событий. Кроме того, при наличии множества небольших общин индивид может выбирать место жительства. Конечно, это сложный выбор, включающий много факторов. Тем не менее это означает, что местные органы власти должны обеспечить своих граждан услугами, за которые они согласны платить налоги. В противном случае эти органы власти будут смещены либо число налогоплательщиков сократится.
Когда власть оказывается в руках центрального правительства, ситуация сильно меняется. Отдельный гражданин чувствует, что он лишь в ограниченной степени может контролировать отдаленные и безличные политические органы. Возможность переезда в другое место все еще имеется, но она гораздо более ограниченна.
В сфере школьного образования родители и дети являются потребителями, а учителя и школьная администрация — производителями. Централизация школьного образования привела к укрупнению подразделений, уменьшению возможности потребителей выбирать и увеличению власти производителей. Учителя, администраторы и профсоюзные функционеры ничем не отличаются от нас. Они также могут выступать в роли родителей, искренне желающих улучшить систему образования. Тем не менее их интересы в качестве учителей, администраторов и профсоюзных функционеров отличаются от их интересов как родителей и от интересов родителей, чьих детей они обучают. Их интересам отвечает еще бoльшая централизация и бюрократизация, даже если это не соответствует их интересам как родителей, — на самом деле единственный путь удовлетворения их интересов связан с уменьшением власти родителей.
Тот же самый феномен наблюдается везде, где правительственная бюрократия берет верх над выбором потребителя, будь то почтовая связь, вывоз мусора и т. п.
В сфере школьного образования лишь люди с высокими доходами сохранили свободу выбирать. Мы можем посылать своих детей в частные школы, по сути дела дважды оплачивая их школьное обучение: уплатив сначала налоги, за счет которых финансируется система государственных школ, а потом и во второй раз, внося плату за обучение. Мы также можем выбирать место жительства, исходя из качества государственного школьного образования. Прекрасные государственные школы сконцентрированы в процветающих пригородах крупнейших городов, где родительский контроль остается реальным{69}.
Наихудшее положение сложилось в кварталах бедноты крупнейших городов — в Нью-Йорке, Чикаго, Лос-Анджелесе, Бостоне. Их обитатели с трудом могут платить двойную цену за школьное образование детей, хотя удивительно многие из них делают это, посылая своих детей в приходские школы. Они также не могут позволить себе переезд в районы с хорошими государственными школами. Единственный выход для них — это пытаться воздействовать на политические органы, отвечающие за государственные школы, хотя, как правило, это — трудная, если не безнадежная задача, для выполнения которой у них нет достаточных навыков. Для обитателей кварталов бедноты школьное образование их детей представляет собой наиболее неблагополучную сферу их жизнедеятельности, за исключением, пожалуй, защиты от преступности — другой «услуги», которую им должно обеспечить правительство.
Трагедия и ирония заключаются в том, что система, призванная обеспечить всем детям возможность овладеть общим языком и ценностями граждан США, предоставить им равные образовательные возможности, на практике ведет к усилению стратификации общества и увеличению неравенства образовательных возможностей. Расходы на школьное обучение в расчете на одного учащегося, как правило, одинаковы в кварталах бедноты и процветающих пригородах, но качество обучения существенно различается. В пригородах почти все деньги идут на обучение, а в кварталах бедноты бoльшая их часть идет на поддержание дисциплины, предотвращение вандализма или ликвидацию его последствий. Атмосфера в некоторых таких школах напоминает скорее тюремную, чем учебную. В пригородах родители получают гораздо больше отдачи от своих налогов, чем в кварталах бедноты.
Ваучеры для начального и среднего образования
Школьное образование не должно оставаться в подобном состоянии даже в кварталах бедноты. Оно и не было таковым, когда родители осуществляли больший контроль над ним. Оно и сейчас не таково там, где родители все еще имеют контроль.
Сильная американская традиция добровольной деятельности дала много прекрасных примеров того, что можно сделать, когда родители имеют выбор. Мы посетили начальную приходскую школу Святого Иоанна Крестителя в одном из беднейших районов Бронкса (г. Нью-Йорк). Школа финансируется за счет средств благотворительного образовательного фонда г. Нью-Йорка, католической церкви и платы за обучение. Молодежь учится здесь потому, что родители выбрали эту школу. Почти все они из бедных семей, тем не менее родители оплачивают хотя бы часть затрат. Дети хорошо себя ведут, охотно учатся. Учителя преданы своему делу. Атмосфера спокойная и безмятежная.
Затраты на одного ученика здесь значительно ниже, чем в государственных школах, даже с учетом того, что преподаватели- священники работают бесплатно. При этом средняя успеваемость учеников школы на два балла выше, чем у их сверстников в государственных школах. Это объясняется тем, что учителя и родители свободны в выборе методов обучения. Частные средства заменили деньги налогоплательщиков. Контроль над обучением осуществляют не бюрократы, а люди, заинтересованные в качестве обучения.
Другим примером является средняя школа в Гарлеме. В 1960-х Гарлем был опустошен уличными беспорядками. Многие подростки бросили школу. Группа обеспокоенных родителей и учителей решила предпринять что-нибудь. Они воспользовались финансированием из частных фондов для того, чтобы занять пустующие помещения магазинов, и основали там школы. Одна из первых и наиболее успешных школ получила название «Гарлем Преп». Ее целью было привлечь молодых, с которыми не справились обычные школы.
«Гарлем Преп» не обладала адекватными материальными условиями. Многие учителя даже не имели нужных документов на право преподавать в государственных школах. Но это не мешало им хорошо делать свое дело. Хотя многие ученики были исключены из других школ или сами бросили учиться, учителя нашли к ним подход.
Школа имела феноменальный успех. Многие выпускники поступили в колледжи, в том числе и в ведущие колледжи страны. Но, к сожалению, у этой истории несчастливый конец. В условиях экономического кризиса школе стало не хватать денег. Совет по образованию предложил Эду Карпентеру, руководителю и одному из основателей школы, деньги, но при условии, что школа перейдет в его подчинение. После долгой борьбы за сохранение независимости он сдался. Школу захватили бюрократы. Эд Карпентер писал: «Я чувствовал, что такая школа, как наша, наверняка погибнет и не сможет процветать под жестким бюрократическим контролем Совета по образованию… Наверное, нужно было подождать и не спешить. Я не верил, что нас ждет что-то хорошее. После перехода в ведение Совета по образованию не все шло гладко. Не все было плохо, но плохого было больше, чем хорошего».
Частные начинания такого рода очень полезны. Однако они только царапают поверхность проблемы, которую нужно решить.
Одним из способов существенного улучшения обучения, в первую очередь наименее благополучных детей, является предоставление большего контроля над обучением своих детей всем родителям, а не только состоятельным. Родители, как правило, наиболее заинтересованы в обучении своих детей и лучше всех знают об их способностях и потребностях. Социальные реформаторы и реформаторы системы образования, в частности, самоуверенно считают, что родители, особенно бедные и малообразованные, мало заинтересованы в обучении своих детей и недостаточно компетентны, чтобы делать за них выбор. Это пренебрежение ни на чем не основано. У таких родителей обычно невелики возможности выбора. Тем не менее американская история продемонстрировала достаточно примеров того, что, получив такую возможность, они зачастую были готовы пожертвовать и жертвовали многим ради благополучия своих детей.
Несомненно, у некоторых родителей отсутствует интерес к обучению своих детей или возможность и желание сделать разумный выбор. Но они составляют ничтожное меньшинство. В любом случае существующая система оказывает слишком мало помощи их детям.
Простым и эффективным способом обеспечить родителям больше возможностей выбора, сохраняя при этом имеющиеся источники финансирования, являются ваучеры. Предположим, что ваш ребенок посещает государственную начальную или среднюю школу. В 1978 году обучение каждого ребенка обходилось налогоплательщику в среднем в 2000 долларов в год. Если вы заберете ребенка из государственной школы и отдадите в частную, вы сбережете налогоплательщикам эти 2000 долларов, но сами ничего из этой экономии не получите, поскольку эта сумма распределится между всеми налогоплательщиками, т. е. в лучшем случае ваши налоги сократятся на несколько центов. Вы должны в дополнение к налоговым платежам заплатить за частное обучение, что создает сильный стимул оставить вашего ребенка в государственной школе.
Предположим, что правительство говорит вам: «Если освободите нас от затрат на обучение вашего ребенка, мы дадим вам ваучер, лист бумаги, который можно обменять на обозначенную на нем сумму денег, но только при том условии, что вы используете его для оплаты обучения вашего ребенка в одной из утвержденных нами школ». Эта сумма может составить 2000 долларов или меньше, например, 1500 или 1000 долларов, чтобы разделить экономию между вами и другими налогоплательщиками. В любом случае вам будет возвращена часть денежного «взыскания», ограничивающего в настоящее время свободу выбора школы{70}.
Идея ваучеров воплощает в себе тот же самый принцип, что и GI bills (солдатские векселя), посредством которых обеспечиваются образовательные льготы ветеранам военной службы. Ветеран получает ваучер, который действителен только для оплаты расходов на образование, при этом он совершенно свободен в выборе учебного заведения, лишь бы оно отвечало определенным требованиям.
Родителям можно и нужно разрешить использовать ваучеры не только в частных, но и в государственных школах и не только в своем районе, городе или штате, но в любой другой школе, которая готова принять их ребенка. Благодаря этому у каждого родителя расширится возможность выбора, а школам при этом придется взимать деньги за обучение (в полном объеме, если ваучер соответствует полной сумме, или частично). Государственные школы будут вынуждены соревноваться друг с другом и с частными школами.
Этот проект не освободит никого от бремени налогов на финансирование образования. Он просто предоставит родителям более широкий выбор формы получения их детьми школьного обучения, финансирование которого взяло на себя общество. Проект также не окажет воздействия на существующие требования к частным школам, нацеленные на то, чтобы обучение в них отвечало требованиям законов об обязательном образовании.
Мы рассматриваем ваучерный проект как частичное решение, поскольку он не оказывает воздействия на финансирование обучения и законы об обязательном образовании. Мы хотели бы пойти гораздо дальше. Можно было бы подумать, что чем больше процветает общество и чем более равномерно распределены в нем доходы, тем меньше причин для правительственного финансирования школьного образования. В любом случае родители несут бoльшую часть расходов, и затраты на обеспечение одинакового качества обучения несомненно выше там, где они оплачиваются косвенным образом через налоги, а не непосредственно в виде платы за обучение — разве что школьное дело радикально отличается от других видов правительственной деятельности. На практике же доля правительственных расходов в совокупных расходах на образование растет параллельно с ростом среднедушевых доходов и более равномерным их распределением.
Можно предположить, что одной из причин этого является государственное регулирование образования, в условиях которого по мере роста доходов желание родителей увеличивать расходы на образование детей находит путь наименьшего сопротивления в виде роста финансирования государственных школ. Одно из преимуществ ваучерного плана состоит в стимулировании постепенного перехода к прямому финансированию образования родителями. Желание родителей потратить бoльшую сумму на школьное образование может быть реализовано в виде дополнения к сумме, предоставляемой ваучером. Для самых бедных детей государственное финансирование может быть сохранено, но это не будет иметь ничего общего с нынешним состоянием, когда государство финансирует школы для 90 % детей только потому, что 5 или 10 % из них находятся в тяжелом материальном положении.
Законы об обязательном образовании являются оправданием государственного контроля форм и методов обучения в частных школах. Но совершенно непонятно, чем может быть оправдано существование законов об обязательном образовании как таковых. Наши собственные взгляды на этот предмет менялись с течением времени. Когда четверть века назад мы впервые начали писать об этой проблеме, мы признавали необходимость этих законов исходя из того, что «стабильное демократическое общество невозможно без минимального уровня грамотности и знаний у большинства граждан»{71}. Мы продолжаем верить в это, однако проведенное за это время исследование по истории школьного образования в США, Великобритании и других странах убедило нас в том, что система обязательного образования не является непременным условием получения необходимого минимума грамотности и знаний. Как мы уже отмечали, это исследование показало, что школьное обучение в США было почти всеобщим еще до того, как появились законы об обязательном образовании или государственное финансирование школьного образования. Как большинство законов, законы об обязательном образовании имеют свои плюсы и минусы. Теперь мы не считаем, что плюсы оправдывают минусы.
Мы понимаем, что наши взгляды на финансирование и законы об образовании покажутся большинству читателей экстремистскими. Поэтому здесь мы только обозначаем эту проблему и воздерживаемся от дальнейшей аргументации. Мы возвращаемся к ваучерному проекту, который предполагает гораздо более скромное отступление от существующей практики.
В настоящее время единственной широко доступной альтернативой местным государственным школам является приходская школа. Только церкви имеют возможность субсидировать школьное образование в широких масштабах, и только субсидируемое обучение может конкурировать с «бесплатным» обучением. (Попробуйте продать товар, который кто-то раздает даром!) Ваучерный проект создаст более широкий ряд альтернатив, если только он не будет саботироваться посредством применения слишком строгих стандартов для его «утверждения». Возможность выбора между самими государственными школами сильно увеличится. Размеры государственных школ будут зависеть от числа привлеченных ими клиентов, а не от политически определяемых территориальных границ или распределения учеников между ними. Родители, организовавшие некоммерческие школы, получат гарантированные средства для покрытия своих затрат. Добровольные организации, начиная от христианского союза молодежи и кончая бойскаутами, смогут открывать свои школы и привлекать клиентов. И что особенно важно, могут появиться новые типы частных школ, которые займут свои ниши на обширном рынке.
Рассмотрим вкратце некоторые возможные проблемы, связанные с ваучерным проектом, и ряд возможных возражений.
1. Отношения между церковью и государством. Если родители будут использовать ваучеры для оплаты обучения в приходских школах, нарушит ли это Первую поправку (к Конституции США)? Даже если нет, желательно ли проведение политики, которая может привести к усилению роли религиозных институтов в школьном образовании?
Верховный суд, как правило, выступает против законов штатов, предусматривающих помощь родителям, отдающим детей в приходские школы. Однако ему еще не приходилось принимать постановления о реализации ваучерных проектов, охватывающих государственные и негосударственные школы. Какое бы решение ни принял Верховный суд относительно идеи ваучеров, он, очевидно, одобрит проект, исключающий школы, связанные с церковью, но включающий все прочие частные и государственные школы. Такой ограниченный проект будет намного лучше существующей системы и, возможно, будет не намного хуже варианта, не предусматривающего ограничений. Школы, субсидируемые церковью, смогут принимать участие в ваучерном проекте, если в них будут разграничены две составные части: светская часть, которая будет реорганизована в самостоятельную школу, удовлетворяющую условиям ваучерного проекта, и религиозная часть, организованная как внешкольное или воскресное обучение, плата за которое будет вноситься родителями или церковными фондами.
Конституционные вопросы должны быть улажены судом. Однако необходимо подчеркнуть, что ваучеры выдаются родителям, а не школам. В соответствии с системой GI bills, ветераны могут свободно посещать католические и другие колледжи, и, насколько нам известно, проблем с Первой поправкой никогда не возникало. Получатели пенсий из системы социального страхования и пособий из системы социального обеспечения имеют право покупать продукты на церковных базарах и даже делать пожертвования в пользу церкви, и при этом вопрос о Первой поправке также не поднимался.
Мы убеждены в том, что штраф, налагаемый на родителей, которые не отдают своих детей в государственные школы, нарушает дух Первой поправки, независимо от того, что могут решить юристы и судьи по поводу ее буквы. В государственных школах также обучают религии, не формальной теологической теории, а совокупности ценностей и убеждений, составляющих религию во всем, кроме названия предмета. Существующая система ограничивает религиозную свободу родителей, не разделяющих религию, которой учат в государственных школах, но они вынуждены платить за то, что их детям вдалбливают эту доктрину, или платить еще больше за то, чтобы их дети избежали подобной индоктринации.
2. Финансовые затраты. Второе возражение против ваучерного проекта заключается в том, что он приведет к росту общих затрат налогоплательщиков на школьное образование, поскольку придется обеспечить ваучерами около 10 % детей, посещающих приходские и другие частные школы. Это является «проблемой» только для тех, кто не принимает во внимание существующую дискриминацию родителей, посылающих детей в негосударственные школы. Всеобщая ваучерная система покончит с несправедливостью в использовании налоговых средств на обучение одних детей за счет других.
В любом случае имеется простое и честное решение: пусть стоимость ваучера будет меньше, чем нынешние затраты на ребенка, обучающегося в государственной школе, чтобы сохранить существующую общую величину затрат. Меньшие расходы частной конкурентоспособной школы, скорее всего, обеспечат более высокое качество обучения, чем бoльшая сумма, расходуемая сегодня государственными школами. Об этом свидетельствуют значительно меньшие затраты в расчете на одного ученика в приходских школах. (Тот факт, что роскошные элитарные школы берут высокую плату за обучение, не является контраргументом; точно так же, как и цена в 12, 25 долларов, которую определил «Клуб 21» за его «гамбургер 21» в 1979 году, не означает, что «Мак-доналдс» не может получать прибыль, продавая гамбургер за 45 центов или биг-мак за 1,05 доллара.)
3. Возможность мошенничества. Как можно гарантировать, что ваучер будет использован на оплату образования, а не на пиво для папы и одежду для мамы? Ответ заключается в том, что ваучер должен быть представлен в утвержденную школу или учебное заведение и может быть обращен в наличные деньги только такой школой. Это не может предотвратить все злоупотребления, как, например, «откат» части денег родителям, но при этом мошенничество будет сохраняться на приемлемом уровне.
4. Расовая проблема. В ряде южных штатов вводились временные ваучерные проекты, чтобы избежать расовой интеграции. Они были признаны неконституционными. При ваучерной системе можно так же легко избежать дискриминации, как и в государственных школах, осуществляя выплаты по ваучерам только тем школам, в которых отсутствует дискриминация. Более сложная проблема, насторожившая отдельных исследователей проблемы ваучеров, связана с тем, что добровольность выбора, предоставляемая ваучерами, может усилить расовую и классовую разделенность в школах и тем самым обострить расовый конфликт и содействовать развитию все более сегрегированного и иерархического общества. Мы убеждены в том, что ваучерный проект будет оказывать совершенно противоположное воздействие; он сгладит расовый конфликт и будет способствовать созданию общества, в котором черные и белые сограждане будут сотрудничать для достижения совместных целей, уважая личные интересы и права друг друга. Большая часть возражений против насильственной интеграции вызвана не расизмом, а более или менее обоснованными опасениями за физическую безопасность детей и качество их образования. Интеграция наиболее успешно проходила тогда, когда она была результатом выбора, а не принуждения. Негосударственные и приходские школы всегда были на переднем фронте движения к интеграции.
Проблема насилия, обостряющаяся в государственных школах, возникла только потому, что его жертвы были вынуждены посещать данную школу. Дайте настоящую свободу выбора, и учащиеся — черные и белые, бедные и богатые, на Севере или на Юге — покинут школы, неспособные поддерживать порядок. Дисциплина редко превращается в проблему в частных школах, где учащихся обучают профессиям радио- и телевизионных мастеров, секретарей- машинисток и т. п.
Разрешите государственным школам специализироваться подобно частным школам, и общий интерес преодолеет расовые предрассудки и приведет к большей интеграции, чем теперь. Интеграция будет происходить на деле, а не только на бумаге.
Ваучерная схема упразднит принудительную перевозку детей на школьных автобусах, вызывающую возражения большей части чернокожих и белых. Перевозка на автобусах будет осуществляться и может даже увеличиться, но она будет добровольной, как и перевозка детей в музыкальные и балетные школы.
Нежелание чернокожих лидеров поддержать ваучерный план долгое время было для нас загадкой. Именно их избиратели получили бы самые большие выгоды. Это предоставило бы им контроль над школьным образованием своих детей, избавило бы от доминирования как городских политиков, так и, что еще важнее, бюрократов от образования. Чернокожие лидеры зачастую отдают своих детей в частные школы. Почему они не помогают другим делать то же самое? Ответ, по нашему мнению, заключается в том, что ваучеры освободили бы чернокожее население от господства их собственных лидеров, которые в настоящее время рассматривают контроль над школьным образованием как источник политического покровительства и власти.
По мере ухудшения возможностей получения образования для массы чернокожих детей, растущее число чернокожих преподавателей, журналистов и других лидеров сообщества стало поддерживать идею ваучеров. «Конгресс за расовое равенство» превратил поддержку ваучеров в основной пункт своей политической программы.
5. Проблема экономических классов. Вопрос, больше всего разделивший исследователей ваучеров, связан с их возможным воздействием на социальную и экономическую классовую структуру. Одни утверждали, что большая ценность государственной школы заключается в том, что она является своего рода плавильным котлом, в котором богатые и бедные, черные и белые учатся жить вместе. Такая метафора, возможно, справедлива для небольших общин, но совершенно непригодна для крупных городов. Там государственные школы способствуют стратификации, поскольку качество и стоимость образования напрямую зависят от места жительства. Совсем не случайно то, что самые известные в стране государственные школы расположены в районах с высокими доходами. Вероятно, многие дети продолжат посещать ближайшую школу и после внедрения ваучерного проекта. Возможно, их станет даже больше, чем теперь, поскольку ваучеры покончат с принудительными перевозками. Однако, поскольку ваучерный проект сделает жилые районы более разнородными, местные школы, служащие любому сообществу, станут менее однородными, чем сейчас. Средние школы почти наверняка сделаются менее стратифицированными. Школы, созданные в соответствии с общими интересами, например, делающие упор в обучении на изучение искусства, естественных наук, иностранных языков, будут привлекать учащихся из разных жилых районов. Несомненно, свободный выбор все еще сохранит элемент классовости в составе учащихся, но в будущем он уменьшится.
Одна из черт ваучерного проекта, вызывающая особую озабоченность, связана с возможностью «добавления» родителями своих средств к ваучерам. Если стоимость ваучера составит, например, 1500 долларов, родители смогут добавить 500 долларов и послать своего ребенка в школу, которая берет за обучение 2000 долларов. Некоторые боятся, что это еще больше усилит различия в образовательных возможностях, поскольку малообеспеченные родители не станут доплачивать к ваучерам, а родители со средними и высокими доходами пойдут на большие расходы.
Это соображение даже привело к тому, что некоторые сторонники ваучерных проектов предлагали запретить такие доплаты{72}. Кунс и Шугарман пишут, что
свобода доплачивать свои собственные деньги делает модель Фридмана неприемлемой для многих, даже для нас… Семьи, неспособные платить дополнительные деньги, станут клиентами тех школ, которые не взимают платы дополнительно к ваучеру, а более состоятельные смогут выбирать между более дорогими школами. То, что сегодня является личным выбором богатых, который полностью обеспечивается их частными средствами, превратится в возмутительную привилегию, поддерживаемую государством… Это нарушает фундаментальный ценностный принцип, согласно которому любой проект свободного выбора места обучения должен обеспечивать каждой семье равные возможности посещать любую школу, участвующую в проекте.
Даже в рамках проекта свободного выбора школы, предусматривающего доплату за обучение, бедные семьи могли бы получить больше выгоды, чем сегодня. Фридман аргументированно показал, насколько именно. Однако, как бы это ни улучшило их образование, сознательное финансирование правительством экономической сегрегации для нас неприемлемо. Если схема Фридмана будет единственным политически жизнеспособным экспериментом с возможностью выбора, мы не будем в восторге от этого{73}.
Этот подход представляется нам образцом эгалитаризма, рассмотренного нами в предыдущей главе: разрешая родителям бросать деньги на ветер, мы запрещаем им тратить их на улучшение обучения своих детей. Особенно замечательно то, что эта критика исходит от Кунса и Шугармана, которые в другом месте сказали: «Приверженность равенству, осознанно жертвующая индивидуальным развитием детей, представляется нам окончательным искажением того хорошего, что есть в эгалитарном инстинкте»{74}. Мы всецело согласны с этим утверждением. По нашему мнению, больше всего от ваучеров выиграют самые бедные. Как можно оправдать возражения против проекта, «сколь бы он ни улучшил образование» бедных, под предлогом несогласия с «правительственным финансированием» «экономической сегрегации», даже если бы было доказано, что так и будет? Напротив, заслуживающие внимания исследования убеждают нас, что проект будет иметь прямо противоположный эффект. При этом мы должны отметить, что «экономическая сегрегация» термин настолько смутный, что смысл его трудно понять.
Религия эгалитаризма настолько сильна, что некоторые сторонники ограниченных ваучеров не соглашаются даже на эксперименты с неограниченными ваучерами. Хотя никто пока не предложил ничего, кроме голословных утверждений о том, что неограниченная ваучерная система будет благоприятствовать «экономической сегрегации».