Глава 8. Мощь организованных интересов: что экономика может поведать нам о политике

Глава 8. Мощь организованных интересов:

что экономика может поведать нам о политике

Несколько лет назад я проводил отпуск вместе с друзьями. Как единственный академический ученый в группе, я был объектом легкого любопытства. Когда я рассказал о том, что изучаю государственную политику, один из товарищей по отдыху задал скептический вопрос: «Если люди знают столько о государственной политике, то почему все это так чертовски запутано?». С одной стороны, вопрос идиотский; задавать его — все равно что спрашивать: «Если нам столько известно о медицине, почему люди продолжают умирать?». Лет через десять кто-нибудь всегда сможет выступить с умными репликами по этому поводу. (В тот момент я промямлил что-то вроде «Ну, все так сложно».) Я мог бы указать на то, что в сфере государственной политики, как и в медицине, мы добились кое-каких отличных результатов. Американцы стали более здоровым, более богатым, более образованным народом, который теперь менее, чем когда-либо в своей истории, уязвим для последствий экономических бумов и спадов — несмотря на крах предприятий, занимавшихся интернет-бизнесом.

И все же вопрос, заданный товарищем по отдыху, преследовал меня несколько лет, в значительной мере потому, что он содержал намек на важный момент. Даже тогда, когда экономисты достигают консенсуса относительно политических мер, которые улучшат наше положение, эти меры зачастую упираются в глухую стену политического противодействия. Прекрасным примером тому служит международная торговля. Я не знаю ни одного экономиста, представляющего доминирующее в экономике течение, который не считал бы международную торговлю решающим фактором для благосостояния и богатых, и бедных стран. Есть лишь одна маленькая проблема: вопрос о международной торговле в буквальном смысле вызывает бунты на улицах. Еще до того, как демонстранты, яростно протестующие против глобализации, вышли на улицы Сиэтла и Генуи, соглашения о расширении торговли вроде Североамериканского соглашения о свободной торговле вызвали ожесточенные политические бои.

Тем временем законодательное утверждение программ, объединяемых в единый «пакет» на основе сговора представителей отдельных регионов США, успешно проходит в конгрессе, что обрушивает щедрые потоки денег на мелкие проекты, которые вряд ли можно назвать проектами, служащими национальным интересам. В течение почти 40 лет федеральный бюджет включал в себя выплаты американским фермерам, производящим мохеровую шерсть (мохер начесывают из шерсти ангорской козы, и он используется как заменитель шерсти). Субсидии на мохер были введены в 1955 г. по настоянию вооруженных сил в целях обеспечения достаточного количества пряжи для изготовления военной формы в случае войны. Я не хочу шутить по этому поводу. Но в 1960 г. военные перешли к использованию синтетических волокон при изготовлении формы. Правительство же еще 35 лет продолжало выплачивать производителям мохера крупные денежные субсидии. Почему?

Не потому, что фермеры — производители мохера обладают какой-то особенной мощью, огромными финансовыми возможностями и политической изощренностью. Ничего этого у фермеров — производителей мохера нет. Собственно говоря, преимуществом в данном случае оказалось небольшое число фермеров — производителей мохера. Их малочисленность дает им возможность получать от правительства крупные выплаты, которые фактически незаметны для налогоплательщиков. Предположим, есть тысяча фермеров, производящих мохер; каждый из них каждую весну получает от федерального правительства чек на 100 тыс. дол. — просто за то, что держит ангорских коз. Получающие субсидию фермеры очень заинтересованы в ней — возможно, больше, чем в какой-либо другой из политических мер правительства. Между тем остальные граждане, которые платят пусть жалкие, но дополнительные гроши налогов для того, чтобы сохранять ненужные запасы мохера, не слишком заинтересованы в этих субсидиях. Любой политик, занимающийся проблемами занятости, может подсчитать, что, отдав свой голос за сохранение субсидий для производителей мохера, он сможет заручиться твердой поддержкой этих производителей, ничуть не теряя поддержки других избирателей. Это тот случай, когда политику не стоит голову ломать.

Проблема состоит в том, что производители мохера не единственная группа, претендующая на получение субсидий, снижение налоговых ставок, защиту отрасли или на какую-то иную правительственную меру, которая принесет им деньги. И верно, наиболее хваткие политики могут обменивать одни льготы на другие: скажем, если вы поддержите производителей мохера в моем округе, то я поддержу правительственные субсидии на строительство в вашем округе Зала славы игроков в бинго. Когда я был спичрайтером губернатора штата Мэн, мы называли бюджет штата рождественской елкой. Каждый законодатель мог повесить на эту елку одно-другое украшение. Теперь я проживаю в штате Иллинойс, в пятом округе по выборам в конгресс, место в котором от этого штата уже несколько десятилетий занимает Дэн Ростенковски. Мы, чикагцы, можем колесить по нашему городу и буквально указывать на объекты, построенные Рости. Когда Музею науки и промышленности понадобились десятки миллионов долларов на строительство подземной парковки, Дэн Ростенковски нашел эти деньги в федеральном бюджете [91]. Должны ли налогоплательщики в Сиэтле или аграрном Вермонте платить за подземную парковку для чикагского музея? Конечно, нет. Но когда в прошлые выходные я повел дочку в музей, а погода была ненастной, то с удовольствием припарковал машину в закрытом помещении. Этот пример помогает объяснить, почему Дэну Ростенковски, не так давно вышедшему из федеральной тюрьмы, участники политических сборищ в Чикаго по-прежнему устраивают овации и встают с мест ради такого случая.

Теперь субсидии для производителей мохеровой шерсти отменены. В какой-то момент они стали наглядным примером законодательного утверждения программ, объединяемых в единый «пакет» на основе сговора представителей отдельных регионов США, и их вопиющая абсурдность обрекла их на отмену. Но процесс, который на протяжении десятков лет приносил производителям мохера деньги, жив-здоров. Поговорим об этаноле — производимой из зерна присадке к автомобильному бензину, которая якобы полезна для охраны окружающей среды. Налог, которым облагают бензин, смешанный с этанолом, на 5,4 цента меньше налога на чистый бензин под тем предлогом, что бензин с этанолом сгорает чище, чем чистый бензин, и что использование смеси бензина с этанолом снижает нашу зависимость от поставок нефти из-за рубежа. Разумеется, ни ученые, ни защитники окружающей среды не уверены в том, что этанол такая уж прекрасная штука. В результате исследования, проведенного в 1997 г. Главным бюджетно-контрольным управлением США, непартийная исследовательская служба конгресса установила, что использование этанола оказывает незначительный эффект как на окружающую среду, так и на зависимость США от поставок нефти из-за рубежа. Однако субсидия на этанол обошлась бюджету США в 7,1 млрд дол. недополученных доходов. Еще хуже то, что этанол, возможно, усугубляет некоторые виды загрязнения воздушной среды. Этанол испаряется быстрее, чем чистый бензин, что при высоких температурах усугубляет проблемы с озоном. Подобный вывод сделан и в исследовании, выполненном в 1999 г. Национальной академией наук [92].

Но рассуждать о науке — значит упускать из виду суть. Как заметила «New York Times» в наиболее мучительный момент кампании по выборам президента в 2000 г., «независимо от того, является этанол отличным горючим для машин или нет, в ходе кампании в Айове этанол вершит подлинные чудеса» [93]. Налоговая субсидия на этанол увеличивает спрос на зерно, что приносит деньги фермерам. Национальная ассоциация производителей зерна подсчитала, что программа использования этанола добавляет 30 центов к цене каждого бушеля проданного зерна. Билл Брэдли знает это. В течение трех сроков своего пребывания на посту сенатора от штата Нью-Джерси (штата, производящего не слишком много зерна) он выступал против субсидии на этанол. Действительно, некоторые из его самых важных достижений на посту сенатора связаны с чисткой налогового кодекса от субсидий и лазеек, которые в совокупности приносили больше вреда, нежели пользы. Но когда Билл Брэдои приехал в Айову в качестве кандидата в президенты от демократической партии, он «поговорил с некоторыми фермерами» и внезапно обнаружил, что в душе поддерживает налоговые льготы на этана!. Короче говоря, он понял, что для избирателей Айовы этанол имеет решающее значение, а Айова крайне важна для победы на президентских выборах. Любой кандидат в президенты от доминирующих политических партий поддерживал субсидию на этанол, за исключением Джона Маккейна, который даже не вел кампанию в Айове, поскольку знал, что его позиция по этому вопросу лишит его всяких шансов на удачный результат. (Хотя манера сенатора Маккейна «говорить откровенно» восхитительна, вспомним, что президентом США в настоящее время является не он.) Непосредственно перед партийными конференциями 2000 г. «New York Times» взяла интервью у Марвина Флайера, фермера — производителя зерна из Айовы, который сказал: «Иногда я думаю, что [кандидаты] должны просто появляться и угождать нам». Затем он добавил: «Конечно, это не может быть самым плохим делом».

Этанол — это не тот случай, когда некий могущественный особый интерес сгибает всех прочих в бараний рог. Фермеры составляют всего-то 2 или 3 % населения; еще меньше среди них тех, кто выращивает зерно. Если бы выжимание благ из политического процесса было делом грубой силы, то те из нас, кто не может отличить телку от кастрированного бычка, положили бы фермеров на лопатки. Действительно, американские избиратели-правши могли бы сплотиться и потребовать для себя налоговых изъятий за счет избирателей-левшей. На самом деле мы могли идти своим путем, продолжая платить субсидии производителям мохера. Но случилось не так.

Экономисты выдвинули теорию политического поведения, которая лучше соответствует тому, что мы наблюдаем в действительности. Когда речь заходит о политике групп, основанных на общности материальных интересов, таким группам лучше быть небольшими. Гэри Беккер, тот самый экономист из Чикагского университета и лауреат Нобелевской премии, которого мы так часто упоминали при рассмотрении концепции человеческого капитала, в начале 1980-х годов написал весьма богатую идеями статью, в которой очень хорошо воплощено все то, что стало известным под названием «экономика регулирования», развивая идеи, восходящие к докторской диссертации Милтона фридмена, Беккер построил теорию, утверждающую, что, при прочих равных условиях, в политическом процессе наибольших успехов добиваются мелкие, хорошо организованные группы. Почему? Потому, что издержки любых благ, которые такие группы выжимают из системы, ложатся более или менее равномерно на большой, неорганизованный сегмент населения.

Вернемся к примеру с этанолом. Выгоды налоговой субсидии, исчисляемые 7 млрд дол., достаются небольшой группе фермеров, отчего эта субсидия оказывается для каждого из членов этой группы крайне привлекательной. Между тем издержки этой субсидии распределяются между остальными 98 % граждан, что ставит этанол в перечне наших повседневных забот ниже забот по уходу за полостью рта. В случае моего плана принуждения левшей к выплате субсидий правшам правильным было бы противоположное утверждение. В Америке на одного левшу приходится примерно 9 правшей, поэтому если каждый избиратель-правша получал бы от правительства выгоду в размере 100 дол., то для финансирования таких выплат с каждого избирателя-левши надо было бы содрать 900 дол. Левшей крайне взбесили бы налоговые счета на 900 дол. — возможно, настолько сильно, что налоги стали бы предметом их главной политической озабоченности, тогда как стодолларовые субсидии для правшей вызвали бы у последних весьма сдержанную радость. Хорошо осведомленная женщина-политик, вероятно, улучшила бы свои карьерные перспективы, голосуя за левшей.

Обнаружен любопытный факт, приобретающий больший смысл в свете того, что мы только что обсудили. В странах, где производители сельскохозяйственной продукции составляют небольшую долю населения, как, например, в Америке и Европе, правительства предоставляют сельскому хозяйству крупные субсидии. Но в странах, где аграрное население сравнительно велико (например, в Китае и Индии), субсидии идут в противоположную сторону. Фермеры вынуждены продавать свою продукцию по ценам ниже рыночных городским жителям, которые могут получить основные продукты питания дешево. В одном случае производители сельскохозяйственной продукции получают политические преимущества, в другом им приходится платить за них. Логическую совместимость этим примерам обеспечивает то, что в обоих случаях многочисленные группы субсидируют малочисленные группы.

В политике хвост может вертеть собакой. И это обстоятельство способно оказывать глубокое воздействие на экономику.

Смерть от тысячных субсидий. В масштабах нашей экономики, оцениваемой в 10 трлн дол., стоимость подземной парковки, которую построил Дэн Ростенковски для Музея науки и промышленности, просто пустяк. То же следует сказать и о субсидии на этанол. А также о таможенной защите производителей сахара, налоговых изъятий для фармацевтических компаний, ведущих бизнес в Пуэрто-Рико, и о ценовой поддержке производителей молочной продукции. Но взятые в целом, эти субсидии и изъятия (и тысячи других, им подобных) весьма существенны. Мелкие «неэффективности» начинают разрушать самую основную и фундаментальную функцию рыночной экономики: использование вводимых ресурсов и факторов производства для максимально эффективного производства товаров и услуг. Если государство должно поддерживать цену на молоко, то реальная проблема в данном случае заключается в том, что молоко производят слишком много фермеров. Наилучшее из слышанных мною определений законных способов сокращения налогов таково: это своеобразное инвестирование или поведение, которое при отсутствии налоговых соображений не имело бы смысла. В этом-то и проблема: правительствам не следует вмешиваться в бизнес, предоставляя стимулы людям, делающим то, что без этих стимулов было бы бессмысленно.

В главе 3 вкратце описаны все причины, в силу которых хорошее правительство не просто важно, но безусловно необходимо. Но такой же истиной является то, что когда конгресс обращает внимание на какую-то проблему, на рождественской елке появляется множество украшений. Покойный Джордж Стиглер, экономист из Чикагского университета, в 1982 г. получивший Нобелевскую премию, выдвинул и привел доводы в пользу концепции, идущей вразрез с интуитивными догадками: компаний и отрасли часто извлекают выгоды из регулирования. Собственно говоря, они могут использовать политический процесс для генерирования мер регулирования, которые либо помогают им, либо связывают конкурентов по рукам и ногам.

Это кажется невероятным? Рассмотрим случай с сертификацией преподавателей. Прежде чем давать лицензии на преподавание, любое государство требует, чтобы учителя государственных школ были способны делать определенные вещи. Большинство людей считают это условие вполне разумным. В штате Иллинойс требования, предъявляемые к учителям, с течением времени постоянно возрастали. Опять-таки, учитывая наше стремление к реформированию государственных школ, это представляется разумным. Но когда начинаешь пристальнее приглядываться к политике сертификации, ситуация оказывается более мрачной. Профсоюзы учителей, которые в Америке являются одной из могущественных политических сил, всегда поддерживают реформы, требующие более жесткого обучения и тестирования педагогов. Впрочем, прочтите, что написано мелким шрифтом в примечаниях к законам о реформе государственных школ. Почти без исключений эти законы делают для уже преподающих учителей изъятия из любых новых требований, налагаемых законами. Другими словами, лица, желающие стать учителями, должны проходить дополнительную подготовку или сдавать дополнительные экзамены; а люди, уже являющиеся учителями, ничего этого делать не должны. Если законы о сертификатах на преподавание касаются только студентов-педагогов, то в них нет особого смысла. Если соответствие некоторым стандартам обязательно для того, чтобы преподавать, то, вероятно, любой преподаватель должен соответствовать этим стандартам.

Другие аспекты закона о сертификации преподавателей также не имеют особого смысла. Преподаватели частных школ, многие из которых имеют опыт работы в течение нескольких десятилетий, не могут преподавать в государственных школах, не преодолевая самых разнообразных препятствий (включая обучение в качестве студентов), в чем почти наверняка нет никакой необходимости. Не могут преподавать в государственных школах и университетские профессоры. Когда Альберт Эйнштейн удалился от Дел в Принстоне, штат Нью-Джерси, он не имел законного права преподавать физику в средней школе. Между тем исследователи установили, что требования, предъявляемые при сертификации преподавателей, не имеют фактически ни малейшего отношения к эффективности преподавания в школе. Мистер Стиглер, возможно, сказал бы, что все это легко объяснить. Только подумайте о том, насколько процесс сертификации благоприятствует действующим учителям, но не студентам-педагогам. Затрудняя превращение человека в учителя, закон ограничивает приток новых учителей, что хорошо для тех, кто уже стал учителем. Любые препятствия для вступления в профессию выглядят привлекательными, если смотреть на них изнутри этой профессии.

У меня есть личная заинтересованность во всякого рода разрешениях на занятия профессиями (случаи, когда государство требует, чтобы люди получали лицензии до того, как они начнут работать по определенным специальностям). Моя докторская диссертация посвящена объяснению иллинойсской модели подобного регулирования, которая кажется аномальной: в Иллинойсе власти требуют лицензии от парикмахеров и маникюрш, но не от электриков. Скверно выполненная работа электрика может привести к пожару, который уничтожит целый квартал; по сравнению с этим плохо сделанный маникюр или криво сделанная прическа кажется простительной ошибкой. Тем не менее государство регулирует деятельность парикмахеров и маникюрш. Краткое объяснение этой модели таково: она является результатом деятельности групп, объединенных общими интересами. Лучшими показателями того, подлежит ли какой-то род деятельности лицензированию в Иллинойсе, является число членов и бюджет соответствующей профессиональной организации. (По отношению к общей численности населения численность членов любой профессиональной группы сравнительно мала, так что у всех этих групп есть то преимущество, которым обладали производители мохера. Численность и бюджет профессиональной ассоциации отражают степень организованности ее членов и их способности воспользоваться этим преимуществом.) Примечательно, что политическая организация дает больше гарантий того, что данная профессиональная группа получит лицензионную защиту своей деятельности, нежели опасность, которую другие представители этой профессии представляют для общества (эта опасность измеряется взносами по страхованию их ответственности). Джордж Стиглер был прав: группы стремятся защитить себя лицензиями.

Малочисленные, организованные группы летают на высотах и скоростях, на которых их не засекают радары, и берут верх над законодателями, делая вещи, которые необязательно улучшают положение всех прочих. Экономистов, особенно из числа более рыночно ориентированных представителей «чикагской школы», иногда представляют как врагов государства. На самом деле их отношение к государству точнее определять как скептическое. Чем больше масштаб деятельности государства, тем больше возможностей у групп, основанных на общности интересов, урвать для себя нечто, не имеющее ничего общего с законными функциями государства, которые описаны в главе 3.

Тирания статус-кво. Если малочисленные группы могут выжать из законодательного процесса то, что хотят, они могут предотвратить принятие нежелательных для них решений или, по меньшей мере, попытаться сделать это. Йозеф Шумпетер, создавший термин «созидательное разрушение», описывал капитализм как процесс нескончаемого уничтожения старых структур и создания новых. Это может быть хорошо для мира, но для компаний и отраслей, составляющих «старую структуру», это плохо. Люди, стоящие на пути капиталистического прогресса, который им представляется уничтожением, применят все средства, какие надо применить для того, чтобы избежать уничтожения, в том числе и политические. А почему бы им этого не делать? Законодательный процесс помогает тем, кто сам себе помогает. Испытывающие сильное давление со стороны конкурентов группы могут стремиться к законодательной защите своей деятельности, требуя государственной финансовой помощи, благоприятного налогового режима, введения ограничений на конкурирующую технологию или какого-то иного особого отношения. При угрозе надвигающихся увольнений или банкротств обращенные к политикам мольбы о помощи могут оказаться вполне убедительными.

Так в чем же проблема? Проблема в том, что, если политики решат оказать защиту и поддержку старой структуре, страна не получит выгод от новой экономической структуры. Роджер Фергюсон-младший, вице-председатель совета директоров Федеральной резервной системы, объясняет: «Люди, принимающие политические решения и неспособные оценить взаимозависимость между безжалостным перемалыванием, которое происходит в конкурентной среде, и созданием богатства, закончат тем, что сосредоточат свои усилия на методах и навыках, приходящих в упадок. Делая это, они учреждают политику, направленную на защиту слабых, устаревших технологий. В конце концов они замедляют движение экономики вперед» [94].

И политические соображения, и сострадание побуждают нас к мысли о том, что нам следовало бы протянуть руку помощи тем, кого подкосила конкуренция. Если какой-то вариант мучительного изменения генерирует прогресс, пирог должен увеличиться в размерах. А если пирог больше, то, по меньшей мере, кое-что от этого пирога следовало бы предложить проигравшим — возможно, в виде помощи на переходный период, возможно, в виде профессиональной переподготовки или в каком-либо ином виде, который поможет поверженным снова стать на ноги. Одной из особенностей, сделавших Североамериканское соглашение о свободной торговле более приемлемым, было положение, которое предлагало увязать компенсацию рабочим, ставшим безработными, с расширением торговли с Мексикой. Сходным образом многие штаты используют деньги, полученные в результате крупных юридических соглашений с табачной промышленностью, для выплат компенсаций выращивающим табак фермерам, доходам которых угрожает сокращающееся потребление табака.

Впрочем, есть крайне важное различие между использованием политического процесса для построения системы обеспечения социально-экономической безопасности для людей, которым созидательное разрушение причинило вред, и использованием политического процесса для пресечения созидательного разрушения. Подумайте о телеграфе и Pony Express. Одно дело помочь людям, потерявшим работу в Pony Express, переобучив их в телеграфистов; совсем другое дело — помочь им посредством запрещения телеграфа. Иногда политический процесс приносит эквивалент второго решения по причинам, которые описаны в связи с проблемой производителей мохера. Экономические выгоды конкуренции огромны, но они распределяются среди широкой группы; издержки конкуренции обычно меньше, но они сконцентрированы на узких группах населения. В результате люди, извлекшие блага из созидательного разрушения, едва замечают эти выгоды, тогда как потерпевшие поражение буквально приковывают себя к дверям офиса своего конгрессмена, требуя защиты, как мог бы сделать любой из нас, если бы возникла угроза нашему сообществу или источникам нашего существования.

Так обстоят дела в сфере международной торговли. Торговля приносит выгоды потребителям. Мы платим меньше за обувь, автомобили, электронику, продовольственные товары и за все прочее, что могут сделать лучше или дешевле в других странах мира (или делают дешевле в США из-за иностранной конкуренции). Наша жизнь становится лучше во многих отношениях, кумулятивный эффект которых весьма велик. Оглядываясь на годы администрации Клинтона, бывший министр финансов Роберт Рубин заметил: «Экономические блага снижения таможенных тарифов, которого мы добились в процессе переговоров за последние восемь лет, представляют собой крупнейшее во всемирной истории снижение налогов» [95].

Обувь дешевле там, телевизор лучше здесь — всего этого, возможно, недостаточно для того, чтобы побудить обыкновенного человека полететь в Сиэтл и принять участие в марше в поддержку Всемирной торговой организации (ВТО). Тем временем АФТ-КПП и другие профсоюзы отправили в Сиэтл порядка 30 тыс. человек для того, чтобы они протестовали против расширения ВТО. Хрупким предлогом для этого стало то, что профсоюзы озабочены заработной платой и условиями труда в развивающихся странах. АФТ-КПП беспокоится о рабочих местах в Америке. Расширение всемирной торговли означает, что миллионы американских потребителей получат дешевые товары, но потеряют работу, ибо их предприятия будут закрыты. Это нечто такое, что побуждает рабочих участвовать в уличных демонстрациях протеста, как уже не раз бывало в истории. Первые луддиты были агрессивно настроенными группами рабочих английской текстильной промышленности, которые крушили текстильные машины, выражая свой протест против вызванных механизацией снижения заработной платы и безработицы. Что произошло бы, если б луддиты добились своего?

Подумайте о том, что в начале XV в. Китай в технологическом отношении намного опережал Запад. Китай обладал превосходством в научном знании, в сельском хозяйстве, в инженерии, даже в ветеринарии. Китайцы начали выплавлять железо на пятнадцать веков раньше европейцев. И все же промышленная революция произошла в Европе, тогда как китайская цивилизация зачахла. Почему? Некоторые историки утверждают, что китайская элита ценила стабильность выше, чем прогресс. В результате китайские лидеры блокировали те мучительные общественные изменения, которые сделали промышленную революцию возможной. Например, в XV столетии китайские правители запретили дальние морские торговые экспедиции, удушив тем самым и торговлю, и экономическое развитие, а заодно и открытия, и социальные изменения, сопровождающие эти явления.

Мы сконструировали некоторые учреждения таким образом, чтобы большее благо получало преобладание над узкими (пусть и вполне понятными) интересами. Например, когда администрация ведет переговоры о заключении международных торговых соглашений, президент часто требует от конгресса предоставления «оперативных полномочий». Конгресс по-прежнему должен ратифицировать заключенные соглашения, но голосуя только «за» или «против» этого соглашения в том виде, в каком оно заключено. Нормальный процесс, в ходе которого законодатели могут вносить поправки, в этом случае отменяется. Смысл такого порядка состоит в том, что законодателям не разрешается выхолащивать соглашение путем изъятия из его действия различных отраслей; торговое соглашение, дающее защиту некоторым специальным группам в каждом округе, вообще не является соглашением. «Оперативные полномочия» заставляют политиков, болтающих о свободной торговле, двигаться к ней.

Несправедливо оклеветанная, ВТО на самом деле является вариантом механизма «оперативных полномочий». Переговоры о снижении таможенных барьеров между многими странами, в каждой из которых полно групп, основанных на общности материальных интересов, — задача монументальных масштабов. ВТО делает процесс политически более управляемым, определяя шаги, которые страны, желающие вступить в нее, должны обязательно сделать: открыть рынки, отменить субсидии, поэтапно снизить таможенные тарифы и т. д. Это цена членства в ВТО. Допущенные в ВТО страны получают доступ на рынки всех стран — членов этой организации, а это — мощный стимул, побуждающий политиков говорить «нет» производителям мохера по всему миру.

Дадим шанс политикам обрести независимость. Осенью 2000 г. началась одна многообещающая политическая карьера. Меня избрали президентом Ассоциации квартала «Семинари Таунхаус». (Возможно, «избрали» — слишком сильное слово; уходивший со своего поста президент спросил, не соглашусь ли я исполнять обязанности президента, а я по простоте моей не смог ответить «нет».) Примерно в то же самое время Управление городского транспорта Чикаго объявило о своих планах расширить станцию надземки, расположенную совсем рядом с нашими домами. Намеченное расширение привело бы станцию в соответствие с требованиями Закона об американцах-инвалидах и позволило бы Управлению обслужить больше пассажиров. Это также переместило бы пути надземки (и сопутствующий ей шум) на 30 футов ближе к нашим домам. Короче, этот план был хорош для общественного транспорта Чикаго и плох для членов нашей ассоциации домовладельцев. Под моим блистательным руководством мы писали письма, устраивали митинги, советовались с архитекторами, представляли альтернативные планы (осуществление некоторых из этих планов потребовало бы сноса других домов в нашем районе). Без гордости сообщаю, что Фуллертон-авеню все еще не имеет новой станции надземки.

Да, леди и джентльмены, мы — группа, сложившаяся на основе специфических общих интересов. Все мы таковы. Может быть, вы не держите ангорских коз; возможно, вы не выращиваете кукурузу. Но вы — член какой-то группы, может быть, член многих групп, имеющих уникальные интересы: профессиональной группы, этнической группы, демографической группы, соседской общины, отраслевой группы, региональной группы. Как говорится в старой пословице, «то, где вы стоите, зависит от того, где вы сидите». Легко говорить, что политикам надо просто совершать правильные поступки. Древнее клише о трудных решениях сохраняет силу. Совершение правильного поступка — принятие решения, которое принесет стране больше выгод, чем издержек, не заставит людей приветствовать вас стоя. Гораздо более вероятно то, что многие люди, чье положение вы улучшили, вряд ли заметят это улучшение, тогда как небольшая группа, которой вы причинили вред, забросает ваш автомобиль помидорами.

Изменит ли реформа финансирования политических кампаний что-нибудь? Так, кое-что на периферии, если вообще что-нибудь изменит. Деньги определенно являются одним из орудий овладения вниманием политика, но есть и другие инструменты. Если фермерам — производителям молока (получающим выгоды от поддержки цен на молоко федеральными властями) не дадут денег, они наймут лоббистов, агитаторов, ходящих от дома к дому, станут устраивать митинги, писать письма, угрожать голодовками и голосовать блоком. Реформа финансирования кампаний не изменит того, что фермеры — производители молока глубоко заинтересованы в сохранении выплачиваемой им субсидии, тогда как люди, финансирующие эту субсидию, не слишком беспокоятся о своих расходах. Демократический процесс всегда будет играть на пользу маленьким хорошо организованным группам за счет многочисленных «рыхлых» групп.

Боб Керри, бывший сенатор-демократ от штата Небраска, сказал, что не думает, будто реформа финансирования кампаний вообще приведет к серьезным изменениям. «Самое сильное растлевающее влияние, которое происходит в политике, не исчезнет, даже если вы добьетесь полного государственного финансирования политических кампаний, — сказал он корреспонденту „The New Yorker“. — Я не хочу говорить что-либо, что сделает вас не таким, как я. Если бы мне пришлось выбирать между шквалом аплодисментов за 26 секунд красивой лжи и шквалом негодующих криков за то, что я скажу правду, я, пожалуй, предпочту шквал аплодисментов» [96].

Итак, если бы у меня снова спросили, почему наше растущее понимание государственной политики не всегда воплощается в создание совершенного мира, то эта глава стала бы моим развернутым ответом на данный вопрос.