Политические события снова путают все карты

Политические события снова путают все карты

И снова, в который уже раз, в процесс реформ вмешалась политика. 23 марта Виктора Черномырдина неожиданно отправили в отставку. Исполняющим обязанности премьер-министра, уполномоченным сформировать новое правительство, Ельцин в тот же день назначил 35-летнего министра топлива и энергетики Сергея Кириенко. Протеже Немцова оказался в весьма незавидном положении: при том, сколько экономических и социальных проблем требовалось решать без промедления, времени освоиться с ситуацией у него не было совсем, а результатов от него ожидали немедленно.

Смены правительства мало кто ожидал (хотя Кудрин в беседе, состоявшейся в тот же день, сказал, что эта перемена только со стороны выглядела неожиданной, а на самом деле все тщательно готовилось и для многих в правительстве, в том числе в Минфине, сюрпризом не было). Объявляя о своем решении, Ельцин подчеркнул, что его действия не означают смены политического курса и что они, наоборот, призваны придать новый импульс процессу реформ. Он сказал, что в последнее время в работе правительства не было достаточно динамизма, новых идей и инициативы и потому потребовалась новая команда, способная добиваться реальных результатов. Тем не менее, Москва тут же наполнилась слухами о настоящих причинах перемен в руководстве, поскольку время для них было самое неподходящее, а при том, в каком состоянии находился рынок, и вовсе даже опасное [159] . Финансовый рынок отреагировал спокойно: курс рубля практически не изменился, а доходность трехмесячных ГКО составила 26,6%, то есть осталась в пределах колебаний предыдущей недели (24 – 28%).

Вечером того же дня меня принял бывший тогда заместителем главы администрации президента Александр Лившиц. Он передал заверение президента в том, что смена правительства ни в коем случае не означает послаблений в политике, и что ее скорее нужно рассматривать как проявление растущей решимости главы государства добиваться экономического роста и совершенствовать управление госфинансами. Лившиц подчеркнул, что некоторые политические соображения при принятии решения, конечно, присутствовали, но все-таки главной причиной стало неудовлетворительное состояние дел в финансовой области. Сбор доходов в бюджет в первом квартале не улучшился, и из-за этого, естественно, появились задолженности по зарплатам и были задержаны платежи в счет погашения долгов Парижскому клубу [160] .

Лившиц отметил, что отмена взаимозачетов, конечно, усложнила задачи правительства, но даже со скидкой на это в действиях кабинета все равно сквозило какое-то безразличие: оно так ничего и не предприняло в рамках программы по прекращению доступа к трубопроводам и не провело с начала года ни одного серьезного заседания ВЧК. Складывалось впечатление, говорил он, что в правительстве никто в этом направлении не работал и брать на себя ответственность за ситуацию с налогами не хотел [161] .

Дума утвердила Кириенко в должности премьер-министра только 24 апреля, с третьего захода и после долгих препирательств. Весь апрель прошел в ожидании, и программа реформ так и оставалась на бумаге. Первая половина мая прошла в праздниках, и лишь потом было наконец сформировано новое правительство.

Задорнов остался во главе Министерства финансов, а вот его бывший заместитель Христенко стал новым первым заместителем премьер-министра по экономике и, таким образом, несколько неожиданно превратился из его подчиненного в начальника. Вскоре, однако, выяснилось, что полномочия Христенко весьма ограниченны. Задорнова подчинили непосредственно премьер-министру, и к тому же 17 июня Чубайса назначили специальным представителем президента по связям с международными финансовыми организациями. Правда, как показали последовавшие события, Чубайс на проводимую политику уже реально не влиял [162] .

Тем временем цены на нефть продолжали падать. «Новичку» Кириенко настало время принимать непростые решения. С одной стороны, крупные игроки на нефтяном рынке настойчиво требовали облегчить их налоговое бремя, а с другой стороны, имелась острая потребность в увеличении налоговых поступлений из энергетического сектора – и для удовлетворения финансовых нужд государства, и для поддержания доверия рынков. В начале апреля средняя цена нефти марки Urals опустилась ниже 13 долларов за баррель и сократилась, таким образом, с момента начала азиатского кризиса (ноябрь 1997 г.) на 40%. 8 апреля Немцов заявил, что российские производители нефти готовы в одностороннем порядке сократить дневную добычу на 61 тыс. баррелей в знак солидарности с договоренностью, достигнутой незадолго до того членами ОПЕК на встрече в Эр-Рияде – на чисто символическую величину, составлявшую примерно 1% тогдашнего уровня добычи.

В Минфине, кстати говоря, в то время шла подготовка мер, призванных обеспечить исполнение крупными нефтяными компаниями их налоговых обязательств. Идею подал тогдашний первый заместитель министра Сергей Игнатьев, и она была элегантна в своей простоте: если у нефтяной компании появлялась задолженность по налогам, она автоматически теряла доступ к находившимся в собственности государства нефтепроводам.

Игнатьев не впервые выступал с новаторскими и практичными предложениями, и точно так же не впервые его идею встретили в штыки. На этот раз – в Министерстве топлива и энергетики, в рамках которого работала комиссия, ежемесячно распределявшая экспортные квоты на прокачку нефти. Ничего удивительного в негативной реакции министерства не было. Новый министр Сергей Генералов пришел в правительство из Восточной нефтяной компании, и можно было предположить, что позиция нефтяного лобби ему покажется предпочтительнее.

К тому времени стало ясно, что именно на этом вопросе столкнулись конкурирующие между собой главные российские экономические интересы. Все другие крупные источники доходов бюджета уже были полностью задействованы или требовали существенного улучшения работы налоговых органов, и потому от решения правительства применять или не применять отлучение от «трубы» зависело, будет ли у рынков доверие к властям и заявленной ими решимости укреплять налогово-бюджетную дисциплину [163] .

То, что должников будут лишать доступа к нефтепроводам, российские власти согласовали с Камдессю еще в феврале, и эта мера являлась одной из ключевых в экономической программе России на 1998 год. Предусматривалось, что применяться она будет на квартальной основе начиная со второго квартала. Увы, 17 марта Игнатьев вынужден был заявить, что приступить к применению нового правила с 1 апреля юридически и физически невозможно, и в качестве причины сослался на то, что в Минтопэнерго уже распределили квоты на второй квартал и законно их отменить или изменить уже нельзя.

Игнатьев предложил сместить сроки: взять за отправную точку исполнение платежей в бюджет по состоянию на 1 мая и применять отказ от доступа к нефтепроводам начиная с третьего квартала. Данные о состоянии платежей на 1 мая должны были поступить в начале июня, так что до 1 июля оставалось достаточно времени для перераспределения квот между компаниями, не имеющими задолженностей. При этом он утверждал, что реальное увеличение поступлений будет обеспечено не столько даже фактическим лишением квот, сколько уже просто самим фактом публикации соответствующего постановления [164] .

Вопрос об изыскании доходов бюджета к тому времени стоял крайне остро, тем более что все допустимые и возможные сокращения расходов правительство уже произвело. Причем оно само первым признавало, что только что подписанный Ельциным бюджет на 1998 год нереален. Даже сниженные по согласованию с МВФ целевые показатели поступлений на первый квартал не были достигнуты. Во втором квартале при отсутствии дополнительных поступлений отставание от плана должно было увеличиться еще больше. На «Весенних встречах» МВФ и Всемирного банка, состоявшихся в конце апреля в Вашингтоне, Вьюгин указал, что в отсутствии нового чистого рыночного финансирования любой недобор налогов неизбежно должен повлечь за собой немедленное дополнительное сокращение расходов.

В конфиденциальном порядке было уже подготовлено постановление, по которому при недостатке поступлений в бюджет расходы подвергались секвестру в обязательном порядке, но его подписание было в последний момент отложено из-за отставки правительства. До тех пор, пока постановление оставалось неподписанным, задолженности могли по-прежнему расти, и появлялся соблазн вернуться к практике взаимозачетов. В то же время Гайдар и другие наши собеседники предупреждали, что принимать такое постановление в тот момент, когда Кремль пытался убедить Думу утвердить кандидатуру Кириенко на должность премьер-министра, было равносильно политическому самоубийству [165] .

Сложностью политических взаимоотношений с Думой и другими группами интересов объяснялась и бурная реакция на вполне безобидное высказывание первого заместителя министра финансов Алексея Кудрина. Описывая масштаб бюджетных проблем, Кудрин сказал, что, по оценке Минфина, для достижения необходимого сокращения расходов требовалось сократить более 200 тысяч рабочих мест учителей и работников здравоохранения. В погоне за сенсацией это замечание Кудрина вырвали из контекста и исказили, раструбили о нем по всем телеканалам и тем самым подогрели оппозицию Кириенко и вообще реформаторам [166] . Вынужден был отреагировать и Ельцин, назвавший слова Кудрина «провокацией».

Незадолго до намеченного на 24 апреля третьего голосования по кандидатуре Кириенко в Думе Игнатьев снова в срочном порядке пригласил нас на беседу с целью разъяснить намерение правительства временно, до конца года, сократить акциз на нефть с 55 до 45 рублей за тонну. При введении нового акциза с 1 мая бюджет недобрал бы за оставшийся срок чуть менее 2 млрд рублей. Задорнов считал, что при том, как настойчиво нефтяная промышленность лоббировала гораздо более льготные меры, уступка такого масштаба была необходима.

Игнатьев был очень озабочен, узнав от миссии МВФ (!), что постановление об ограничении доступа к нефтепроводам, подразумевавшее его юридическую применимость с 1 мая, все еще не подписано (наша встреча состоялась 20 апреля). Ведь нефтяные компании уже вовсю возражали и утверждали, что указанный срок или незаконен, или несправедлив, или и то и другое вместе.

Довольно много усилий предпринималось для того, чтобы Кириенко как можно скорее подписал подготовленную при Черномырдине и адресованную МВФ правительственную экономическую программу (в терминологии фонда – «Письмо о намерениях»). Некоторые российские представители считали, что это позволит укрепить авторитет Кириенко и ускорит утверждение его кандидатуры в Думе. Высказывалось также мнение, что подписание программы может восстановить доверие рынка и ослабить давление на рубль, вызванное временным политическим вакуумом. В конечном итоге Кириенко подписал программу 11 апреля, но она так никогда и не была направлена в МВФ. Из-за недееспособности правительства комплекс предусмотренных в ней мер начал разваливаться на глазах.

В конце апреля Кириенко уже в качестве полноправного премьер-министра встретился с миссией МВФ и признал, что смена правительства сильно затянулась и что ход осуществления программы из-за этого нарушился. В то же время он подчеркнул, что новое правительство будет «безусловно следовать согласованному курсу» и что оно уже приняло решение до середины мая разработать в дополнение к решению о прекращении доступа к нефтепроводам еще ряд мер, призванных увеличить текущие доходы бюджета.

Оглядываясь назад, я думаю, что развитие событий вокруг долговых проблем российского правительства пересекло роковую черту в момент отставки Черномырдина и даже, может быть, в еще большей степени, в процессе затянувшейся борьбы с Думой за утверждение кандидатуры, несомненно, очень способного, но явно захлестнутого событиями Кириенко. Ведь терпение и доверчивость что россиян, что иностранных инвесторов имели свои границы. Когда в мае вновь сложилась кризисная ситуация с госфинансами, ее непосредственной причиной уже явно были политический вакуум и бездействие властей, не сумевших вовремя осуществить необходимые корректировки. По этому поводу один часто приезжавший в Москву лондонский банкир сказал: «Когда даешь правительству деньги взаймы (приобретая его казначейские облигации. – Авт .), надо быть уверенным, что они пойдут на создание будущего дохода и вернутся». В этом отношении новое правительство еще даже не успело ничего предпринять, а доверия к нему уже не было.