§ 1. Доля государственных расходов в ВВП. Исторический опыт

§ 1. Доля государственных расходов в ВВП. Исторический опыт

На рубеже XVIII–XIX вв. в Англии, где впервые начался современный экономический рост, доминировали представления о том, что государственные расходы следует ограничить: люди сами должны решать, как им вести свои дела и куда тратить собственные средства. Традиция, заложенная А. Смитом в его труде “Исследование о природе и причинах богатства народов”, закрепленная в “Началах политической экономии” Дж. С. Милля, определяла в качестве важнейших задач государства обеспечение защиты от внешней угрозы, поддержание законности и порядка. В более поздние – викторианские – времена в круг государственных задач включается ограниченное участие в решении социальных проблем.

История английского парламентаризма второй половины XIX в. не сохранила свидетельств серьезных разногласий по поводу необходимости ограничивать государственные расходы и соответственно налоговое бремя. Это воспринималось как аксиома. Дискуссия велась о том, как решить эту задачу[1114]. Оживленная полемика в английском парламенте в 1860–1880 годах шла не о величине расходов – все сходились в том, что их надо ограничить, как говорил Гладстон, “экономить на свечах”. Спорили о способах извлечения доходов, их достоинствах и недостатках.

Государственные расходы росли во времена больших войн, финансировавшихся главным образом за счет займов. Когда наступал мир, они погашались. Необходимость сбалансированных бюджетов в английских финансах была символом веры.

Расчеты доли государственных расходов в ВВП для XIX в. ненадежны из-за сложности адекватной оценки объема производства. Да и к оценкам самих государственных расходов, характеризующим период до XX в., необходимо относиться осторожно. Так, например, в США вплоть до 1921 года не существовало систематических документов, позволявших точно оценить расходы федерального бюджета, не говоря уже о консолидированном[1115]. Однако детальная работа с доступными источниками все же позволяет восстановить картину развития событий по большинству стран – лидеров современного экономического роста.

Те данные, которыми располагает историческая статистика, показывают, что доля государственных расходов в ВВП была долгосрочно устойчивой. Так, в Англии до наполеоновских войн она составляла примерно 11 %. После погашения накопленного за военные годы долга эта доля практически возвращается в 1830?1840?х годах на тот же уровень, затем снижается (табл. 11.1).

В 70?х годах XIX в. доли государственных расходов в ВВП, характерные для стран – лидеров современного экономического роста, составляли примерно 8 %. В США они были ниже, в континентальных странах Западной Европы – выше. Характерная для Франции того времени государственная нагрузка на экономику – 12,6 % ВВП – считалась необычайно высокой[1116]. Один из ведущих французских экономистов конца XIX в., П. Лерой-Болье, обсуждая вопросы разумного уровня налогообложения, писал, что налоги, составляющие 5–6 % национального продукта, являются умеренными, а те, которые больше 12 %, вредят экономическому росту[1117].

Таблица 11.1. Доля государственных расходов в ВВП Англии XIX в.[1118]

Источник: Mitchell B. R. International Historical Statistics. Europe 1750–1993. London: Macmillan Reference LTD, 1998.

США возникли как государство в результате революции налогоплательщиков, выступавших против права государственных органов, в которых они не представлены, устанавливать налоги[1119]. Представление о необходимости ограничивать налоговую нагрузку было здесь еще более твердым, чем в Англии. Доля государственных расходов в ВВП США в XIX в. была примерно в 2 раза меньше английской. Подавляющую часть доходов федерального правительства обеспечивали таможенные сборы. В 1886 году федеральные доходы США составляли 3 % ВВП, 60 % из них приносили таможенные сборы, почти все остальное – акцизы на алкоголь и табак[1120]. Линия на ограничение государственных расходов отражала и реальности баланса политических сил в демократии налогоплательщиков, и влияние доминировавшей в первые десятилетия XIX в. либеральной парадигмы. С третьей четверти XIX в. ситуация меняется. В стадию современного экономического роста вступают страны, решающие задачи догоняющей индустриализации. У них больше возможности использовать влияние государства, чем у стран-лидеров, выше потребность в этом. К тому же по сравнению с англосаксонским миром здесь не доминирует представление о том, что государственное участие в жизни общества должно быть ограничено. Активное патерналистское государство соответствует унаследованным от аграрной эпохи национальным традициям. Это в полной мере относится к двум крупным странам, начавшим современный экономический рост во второй четверти XIX в., – Франции и Германии[1121]. К середине столетия уже проявляются социальные противоречия, характерные для раннеиндустриального этапа развития. Если остановить процесс индустриализации невозможно[1122], то необходимо предпринять усилия, чтобы социальная дестабилизация не привела к формированию сильного рабочего движения, способного подорвать существующую систему власти. Отсюда интерес имперского правительства Германии к рабочему законодательству, формированию систем социальной защиты.

Изменяется и политическая ситуация. Национальные элиты постепенно приходят к пониманию, что в условиях индустриального общества невозможно сохранить традиционные формы демократии налогоплательщиков, исключающие из политического процесса низкодоходные группы населения. Начинаются политические реформы, направленные на расширение избирательных прав и в конечном счете введение всеобщего избирательного права. К концу XIX – началу XX в. в большинстве развитых стран имущественный ценз был отменен, избирательное право для мужчин становится всеобщим или близким к всеобщему (табл. 11.2).

Таблица 11.2. Введение всеобщего избирательного права для мужчин в развитых странах мира[1123]

Источник: Engerman S. L., Sokoloff K. L. Factor Endowments: Institutions and Differential Paths of Growth Among New World Economies: A View from Economic Historians of the United States // NBER. Working Paper. No. H0066. December 1994; Maddison A. Monitoring the World Economy 1820–1992. P.: OECD, 1995.

Расширение избирательного права изменяет баланс сил при принятии решений об уровне оптимальной государственной нагрузки на экономику. Все большее участие в политическом процессе принимают те, кто может выиграть от повышения налогов и расширения финансируемых на этой основе перераспределительных программ. В связи с этим интересно привести выдержку из работы Дж. Адамса “В защиту конституционного правления в Соединенных Штатах Америки”. Он писал: “Если в стране введут всеобщее избирательное право, то первым делом будут отменены все долговые обязательства, затем установят высокие налоги на богатых, остальные от налогов будут освобождены, и, в конце концов, большинство избирателей проголосует за всеобщий раздел имущества”[1124].

Введение всеобщего равного избирательного права сказывается не сразу, его влиянию противодействуют устойчивые традиции. Хотя в США всеобщее избирательное право (понимаемое как всеобщее избирательное право белых мужчин) появляется рано, укоренившиеся антиэтатистские установки позволяют десятилетиями сохранять минимальную роль государства и низкие налоги. Однако участие низкодоходных групп населения в политическом процессе постепенно расширяется, и это, как прозорливо предвидел А. де Токвиль[1125], открывает дорогу активным действиям государства по реализации перераспределительных программ и соответственно повышению налогового бремени. На это обращают внимание многие авторы[1126].

В конце XIX в. в Америке господствует представление, что по мере экономического развития и увеличения объемов производства государственные расходы должны расти, но темпами, которые соответствуют темпам экономического роста[1127]. В континентальной Европе постепенно укореняется иное мнение. Немецкий экономист А. Вагнер, один из разработчиков реформ, формировавших системы социального страхования, выдвинул тезис о неизбежном росте государственной доли в экономике по мере экономического развития, получивший впоследствии название “закон Вагнера”. Закономерность роста роли государства в экономике Вагнер выводит из наблюдений за динамикой государственных расходов в странах западной цивилизации. Он выделяет несколько крупных групп государственных затрат и пытается доказать, что в условиях современного общества в каждой из них расходы на обеспечение государственных функций будут расти быстрее, чем общественное производство. И это не зависит от политической или социальной природы общества, в котором проявляются такие закономерности. Ускоренный рост общественных затрат задан самой природой современной индустриальной экономики. Именно в усложнении экономической жизни следует искать причины расширения правительственных функций. Недостаток финансовых средств может до поры до времени сдерживать государственную активность, но в долгосрочной перспективе рост роли государства неизбежен[1128]. Даже в Англии под влиянием новых реальностей и идеологических течений меняется тональность, в которой идут споры на финансовые темы. Парламент, на протяжении своей истории сдерживавший расходные обязательства правительства и налоговое бремя, с конца XIX в. начинает подталкивать правительство к принятию новых расходных программ. Сбалансированный бюджет еще остается символом веры[1129], но представление о целесообразности минимизировать участие государства в экономике подорвано. Дополнительные государственные обязательства оправдывают повышение налогов.

В ходу новые идеи: сами государственные расходы могут с течением времени приносить доходы. Это стимулирует новые финансовые обязательства государства. В первой половине XIX в. опыт Англии задает европейские стандарты экономического развития. На рубеже столетий образцом для подражания становится германская система социальных программ. Если возглавлявший английское правительство в 1880–1885 годах У. Гладстон глубоко убежден в необходимости сокращать налоги и государственные расходы, то уже Д. Ллойд Джордж, премьер-министр в 1916–1922 годах, заявляет, что при его правительстве ни один налог не будет отменен. Представления английской политической элиты о роли государства поменялись радикально[1130].

Введение в 1842 году подоходного налога в Англии современники считали мерой временной, которая потребовалась для компенсации доходов, потерянных из-за снижения импортных тарифов. Однако представление о прямых подоходных налогах как о регулярных обязательных платежах постепенно укоренялось. Это противоречило многовековой английской налоговой традиции, рассматривавшей такие налоги лишь как исключительную меру военного времени[1131].

В конце XIX в. на развитие налоговой системы, ее структуру все большее влияние оказывает дирижистская идеологическая волна, стремление решать социальные проблемы, используя налоговые механизмы. В 1894 году в Англии вводится первый прогрессивный налог – на наследство. Освобождение низкодоходных групп от подоходного налога и налога на наследство, стремление переложить налоговое бремя на обеспеченные слои населения – эти меры на грани XIX и XX вв. обеспечивают политическую поддержку решениям о повышении прямых налогов[1132].

На рубеже XIX и XX вв. меняется отношение к государственным расходам и в США – последнем бастионе веры в благотворность ограниченной активности государства. Эти идеологические перемены связаны с активизацией американской внешней политики, основанной на растущей экономической и финансовой мощи страны. Непосредственным поводом к увеличению налогообложения в США послужила необходимость финансировать крупномасштабную программу строительства военного флота.

В 1893 году американский Конгресс ввел федеральный подоходный налог. Верховный суд признал это решение неконституционным, поскольку налоговое бремя распределялось между штатами неравномерно. Ожесточенная борьба вокруг этого налога длилась два десятилетия, в течение которых финансовые потребности государства продолжали расти. Росло и политическое влияние коалиции популистов и либеральных республиканцев. В итоге была принята 16?я поправка к Конституции Соединенных Штатов, которая устранила препятствия на пути применения федерального подоходного налога. В 1913 году он был введен.

При всем значении происшедших в начале XX в. перемен в представлениях о роли государства в экономике и обществе доля государственных расходов в ВВП стран – лидеров современного экономического роста изменилась с 20?х годов XIX в. мало. Сам экономический рост, значительное увеличение доступных финансовых ресурсов позволяли наращивать государственные расходы при сохранении стабильного баланса доходов и расходов в ВВП. На грани XIX и XX вв. важнейшим аргументом против повышения доли налогов в ВВП становится не концепция минимального государства, а представление о верхних пределах налогового бремени. Существование такого ограничения ни у кого не вызывало сомнений. О его наличии в аграрных обществах прекрасно знали политики и ученые.

Таблица 11.3. Доля государственных доходов в ВВП в последней трети XIX – начале XX в., %

Источник: Tanzi V., Schuknecht L. Public Spending in the 20th Century. A Global Perspective. Cambridge University Press, 2000.

Отличие представлений о пределах налогового бремени от концепции минимального государства состоит в том, что ограниченность возможности мобилизовывать доходы – менее надежный инструмент сдерживания вмешательства государства в функционирование экономики. Если минимальное государство – это идеологическая конструкция, жесткая логика которой заключается в том, что люди лучше государства распорядятся своими средствами, то существование предела налогообложения лишь гипотеза, требующая эмпирической проверки в каждой стране.

Как видно из табл. 11.3, в первые десятилетия после публикации работ А. Вагнера вопреки его представлениям существенного увеличения доли государственных расходов в ВВП в странах – лидерах современного экономического роста не происходит. Ситуация изменяется во время Первой мировой войны. До ее начала многие считали, что изъятие государством более 10 % национального продукта опасно для развития страны[1133]. После ее окончания этот тезис стал более чем спорным.

За период с 1914 по 1945 год финансовая ситуация в ведущих мировых державах изменилась, иными стали представления о роли государства в экономике и обществе, о его функциях и возможностях. Две мировые войны сыграли ключевую роль в повышении принятых уровней государственной нагрузки на экономику.