2.2.2 Контроль над расходами и бюджетное планирование

2.2.2

Контроль над расходами и бюджетное планирование

Несомненно, уровень контроля над региональными финансами и бюджетного планирования в регионах не на высоте. Предстоит решить, в какой мере подобное состояние является следствием недостатка контроля сверху, а в какой мере — недостатком ответственности за формирование собственных доходных источников, порожденным уверенностью, что Центр все равно не оставит.

В самом начале рыночных реформ, в условиях, близких к гиперинфляции, и при отсутствии какого-либо опыта работы в круто изменившихся обстоятельствах, региональные и местные власти буквально инстинктивно пытались решать свои проблемы почти исключительно за счет повышения налогов и сборов, находившихся в их компетенции. Тогда усиление контроля и регулирования со стороны центра было абсолютно необходимым.

Пока средств в региональных бюджетах едва хватало на зарплату бюджетникам и на дотации ЖКХ, пока не могли платить даже за энергию, тепло и газ, искать резервы и рационализировать контроль над расходами казалось неуместным.

Но с тех пор многое изменилось. В связи с увеличением доходов, улучшением сбора налогов, а также благодаря трансфертам и иной финансовой помощи Центра состояние региональных финансов заметно улучшилось. Высокодотационные регионы теперь сводят свои бюджеты без дефицита и сокращают кредиторскую задолженность. Пришла пора серьезно заняться контролем над расходами, обеспечением прозрачности бюджетного планирования. Ниже при рассмотрении бюджетных учреждений, финансируемых в основном из региональных бюджетов, а также отраслей социальной сферы, будут предметно показаны резервы, которые здесь скрываются.

Пока же мы отметим только несколько обстоятельств:

• несмотря на усилия, особенно активно предпринимавшиеся в последние годы, бюджетное планирование и контроль над исполнением региональных бюджетов ведутся на низком уровне, по старинке;

• поиск резервов лучшего использования средств в большинстве случаев отсутствует, взамен этого, как деликатно выражается В. Б. Христенко, при нехватке ресурсов «исполнение бюджета» переводится на «кассовую» основу, заключающуюся не в выполнении бюджетного плана, а в приведении в соответствие расходов и получаемых доходов[16]. Проще говоря, сокращается финансирование, и все;

• располагая резервами, прибегают к займам;

• поддерживаются заниженные тарифы на энергию, тепло, воду, канализацию, что приводит к необходимости покрывать убытки из бюджетов;

• дотации, субсидии, налоговые льготы для промышленности и других отраслей являются распространенными формами использования средств бюджетов или за счет перекрестного субсидирования;

• до сих пор довольно широко используются неденежные формы расчетов;

• слабо контролируется отвлечение денежных средств, особенно в дебиторскую задолженность и в незавершенное строительство.

• деятельность финансируемых бюджетных учреждений, как правило, плохо планируется и контролируется. Об этом еще будет речь ниже.

Короче говоря, потенциал сокращения расходов здесь весьма велик и оценивается экспертами примерно в 10–12 %.

Специалисты считают, что важнейшими направлениями в экономии бюджетных средств как на региональном, так и на федеральном уровне, являются:

• четкое разграничение доходных и расходных полномочий бюджетов (большая работа в этом направлении уже проделана комиссией Д. Н. Козака, только есть опасение, что она сделает крен в сторону еще большей централизации);

• переход на систему бюджетирования по результатам. Последнее предполагает разграничение полномочий и планирование не по видам затрат, а по функциям.

Ныне практика такова: скажем, расходы на текущий ремонт зданий финансируются из местных бюджетов, а на капитальный — из региональных. Следствие такой практики: текущий ремонт не проводится много лет, чтобы получить средства на капитальный ремонт сверху, в итоге здания и сооружения приходят в негодность, увеличивается число аварий и техногенных катастроф. Точно такие же следствия имеет приоритет повышения заработной платы врачам, учителям, научным работникам, поддерживаемый к тому же из бюджетов более высокого уровня, над комплексным обеспечением определенного вида деятельности. Бюджетирование по результатам способно серьезно повысить эффективность бюджетных расходов.