Сравнение традиционного и альтернативного подходов

Сравнение традиционного и альтернативного подходов

В традиционном подходе к разработке крупных инфраструктурных проектов выделяются две позитивные доктрины, получившие свое развитие в Скандинавии в последние годы: во-первых, основной принцип, согласно которому проекты не должны иметь отрицательных воздействий на окружающую среду или на какие-либо (или очень немногие) группы общества; во-вторых, проекты могут осуществляться в соответствии с Законом о компаниях, учитывая тот факт, что проекты часто предоставляют достаточно простые услуги, которые можно считать коммерческими. Подход компании предоставляет схему для независимых оценок, проверяющих выполнение финансовых требований – самофинансирования, в случае проектов Большой Бельт и Эресунд – и других требований к эффективности, которые должны быть достигнуты. Он также устанавливает эксплуатационный формат, который, в принципе, способствует эффективному принятию решений организацией, ответственной за реализацию и эксплуатацию, а также эффективному мониторингу и аудиту этой организации внешними сторонами.

Главный аргумент за альтернативный подход к традиционной модели состоит в том, что в традиционном подходе философия ненанесения вреда любой группе не пришла к своему логическому заключению и что определение и разделение обязанностей государства и компании не завершены. Традиционный подход порождает следующие вопросы:

1. Необходимость разработки четких и определенных критериев эффективности. Если идея заключается в том, что решение не должно иметь никаких явных негативных последствий, тогда это должно выражаться в четко заявленных критериях эффективности, которая должна быть достигнута в проекте. Эти критерии должны быть сформулированы таким образом, чтобы их можно было контролировать и их достижение проверить. Критерии эффективности должны быть также установлены задолго до принятия какого-либо решения о том, стоит ли начинать строительство;

2. Необходимость полного признания экономических рисков, связанных с мегапроектами. Наш анализ целого ряда проектов показывает, что такие риски весьма значительны (см. главы 2–5), что их слишком часто игнорируют и что главная причина такой ситуации заключается в том, что бремя рисков ложится на общество в целом. Это, похоже, говорит о том, что, поскольку участником является правительство и инвестиции, в конечном счете, гарантируются налогоплательщиками страны, нет причин для беспокойства по поводу рисков или хотя бы их публичного признания. Это ошибочный путь рассуждений; он также имеет серьезные последствия для распределения доходов. Согласно основному критерию о том, что крупные проекты не должны оказывать каких-либо явных неблагоприятных воздействий ни на одну часть общества, в конечном счете, отвечать за издержки, связанные с неопределенностью, должны инвесторы и потребители таких проектов, а не налогоплательщики.

3. Необходимость гарантировать, что в процессе принятия решений не доминируют лоббирующие группы. Группы особых интересов играют важную роль в формировании политики в современных демократических государствах, но они не могут нести ответственность за решения, принятые правительством. Слишком часто на решения, касающиеся крупных проектов, оказывали большое влияние особые интересы, и мы утверждаем, что это происходит за счет широкой общественности. Мы определили необходимость ограничить погоню за рентой групп особых интересов и предлагаем три способа это сделать:

1. Полная прозрачность в течение процесса принятия решений, что, в основном, означает полный общественный доступ к документации, подготовленной правительством;

2. Полное вовлечение различных групп заинтересованных лиц и гражданского общества в процессе подготовки и формулирования функциональных требований;

3. Заключительное решение о том, стоит ли строить проект, должно зависеть от предоставления частного рискового капитала, то есть капитала, не обеспеченного правительством. Мы рекомендуем, чтобы такой капитал составлял, как минимум, одну треть от общей потребности в капитале для возможного проекта.

Значение рекомендации использовать новый подход к разработке проекта, прежде всего, заключается в гораздо более четком определении роли правительства и обеспечении большей возможности привлекать правительство к ответственности за свою роль. Такая ответственность является очевидным конституционным требованием в большинстве западных демократических государств. Поэтому, по существу, наше предложение просто нацелено на приближение определенной политической и административной практики, то есть практики разработки мегапроектов, к тому, чем, согласно стандартным конституционным канонам, она должна являться. Роль правительства в идеале заключается в служении общественным интересам и их защите. Слабость традиционного подхода состоит в том, что он позволяет правительству играть более одной роли, например, сторонника проекта и контролера вопросов безопасности, окружающей среды и финансов. Поскольку последующие конфликты интересов зарождаются внутри правительства, ответственность размывается, и процесс принятия решений становится добычей групп особых интересов.