1.5. Развитие концептуальных подходов к государственному регулированию экономики
1.5. Развитие концептуальных подходов к государственному регулированию экономики
В современных условиях макроэкономическое регулирование экономики со стороны государства претерпевает постоянные изменения, трансформируются формы, методы, цели, функции государственного регулирования экономики. Особенно этот процесс интенсифицируется в условиях выхода из мирового экономического кризиса. В результате происходит развитие концептуальных подходов к государственному регулированию экономических процессов.
Государство исторически возникло из потребности регулировать взаимоотношения между людьми особыми предписаниями их поступков и деятельности. Государство призвано создавать механизм регулирования экономических отношений, который в наибольшей степени обеспечивал бы эффективное использование имеющихся ресурсов и способствовал бы рациональному использованию общественно-хозяйственного потенциала для дальнейшего развития. Общегосударственная макроэкономическая политика представляет собой упорядоченную систему мер и действий государства по управлению национальной экономикой. В рамках теории государственного вмешательства можно выделить два концептуальных подхода к деятельности государства:
1. Теории общественного договора: государству отводиться роль третейской стороны, гарантирующей соблюдение условий договора (контрактная теория государственного вмешательства). Мотивы деятельности государства: каждый в рамках договора получает определенную выгоду, и государство следит за соблюдением условий контракта.
2. Эксплуататорские теории государства (например, теория К. Маркса). Главная задача вмешательства – перекачка дохода от членов общества в пользу властвующей группы или класса. Основной мотив деятельности государства – получение ренты правящей элитой.
Гарвардская школа бизнеса на основе существующей практики деятельности государства выделила 2 подхода к роли государства в экономике: индивидуалистическая концепция роли государства в экономике; коммунитарная концепция. В индивидуалистической концепции роль правительства ограничена. Главная задача правительства состоит в защите различных форм собственности, заключении контракта между сторонами, обеспечении выполнения соглашения и поддержание открытости рынка для свободной конкуренции между фирмами. В этой концепции правительство отделяется от бизнеса. Вмешательство в экономические процессы возможно только в чрезвычайных ситуациях. Из вмешательства исключается осуществление макроэкономического планирования и формирование мировоззрения граждан. В коммунитарной концепции задача государства – выявление потребностей населения на долгосрочную, краткосрочную и среднесрочную перспективы. Удовлетворение выявленных потребностей всеми имеющимися в распоряжении государства ресурсами. При этом государство формирует мировоззрение граждан, осуществляет долгосрочное макроэкономическое планирование.
В современных условиях глобализации возобновляются споры ученых о механизмах, тенденциях, концепциях, инструментах государственного регулирования экономики. Рассмотрим существующие основные концептуальные подходы к государственному регулированию экономики. Эволюция государственного регулирования связана с этапами развития и моделями рыночной экономики, в процессе которой формируются конкретные виды деятельности и изменяется концептуальная роль государства в экономике.
Так, в период первоначального накопления капитала меркантилисты видели задачу государства в том, чтобы привлечь больше золота в страну за счёт поощрения вывоза товаров за границу и, сдерживая ввоз тех товаров, которые производятся в государстве, тем самым, защитить отечественного производителя. В период начала промышленной революции роль государства в экономике сводится к «ночному сторожу частной собственности». В этих условиях один из представителей классической школы А. Смит впервые в науке «разделил труд» между бизнесом и государством. При этом он выделяет следующие функции государства: оборона, т. е. защита частной собственности от нападений извне; правосудие, т. е. защита частной собственности от посягательств на неё внутри страны; создание нормальных условий для торговли.
В дела бизнеса государство не вмешивалось, т. к. на рынке действовала свободная игра рыночных сил, в результате чего срабатывал принцип «невидимой руки рынка». Для данного периода характерно формирование начал либерализма в экономике. В период совершенной конкуренции усиливается капитализация экономики, поэтому возникает необходимость в разработке отдельных направлений регулирования, что способствует формированию рыночной инфраструктуры. Деятельность государства в этот период получила название «стратегия точечного воздействия». Процессы концентрации и централизации капитала и производства привели к необходимости появления нового вида деятельности государства – защита конкуренции. Но первая практика в этой области оказалась малоэффективной.
К 30-м годам ХХ века в период Великой депрессии механизм саморегулируемой экономики потерпел «фиаско». В результате возникает необходимость формирования механизма государственного регулирования. Регулирующая роль рынка в условиях несовершенной конкуренции переходит к государству. У государства появляется первая экономическая функция – обеспечение макроэкономического равновесия. Все функции государства до этого периода можно назвать «предэкономическими». Впервые обоснование государственного вмешательства в экономические процессы было сделано Дж. М. Кейнсом. Он разработал дискреционную финансовую политику, направленную на регулирование совокупного спроса. Таким образом, формируется феномен «экономической политики».
Кейнс обосновал необходимость государственного регулирования экономики. Он предложил в условиях спада создать дополнительный спрос с помощью следующих регулирующих действий государства: стимулировать капитальные вложения путем влияния на норму процента, для того чтобы он был не слишком высок; необходимо выпускать дополнительные деньги, в результате возможна умеренная (дозированная) инфляция; увеличивать государственные расходы в целях компенсации недостающего частного спроса; регулирование ставки налогообложения с целью повышения потребительского и производственного спроса. В периоды промышленного бума было предложено проведение финансово-кредитных мероприятий, ограничивающих капитальные вложения. Т. о., в этой концепции государство создает условия для стимулирования частных инвестиций, чтобы «создать хорошее настроение капиталистам».
Последователями Дж. М. Кейнса был разработан метод компенсирующих контрмер, который состоит в регулировании экономики с помощью государственных расходов и частных капитальных вложений. На практике неокейнсианцы предложили планирование экономики на макроэкономическом уровне с помощью индикативного планирования (бюджетное планирование, планирование общественных работ, планирование социальной сферы). В целом они осуществили перенос тяжести с деятельности государства с контроля над частными инвестициями на государственные инвестиции и государственные расходы вообще.
Дальнейшая эволюция государственного регулирования в ХХ веке связана с переходом вмешательства государства с макроэкономического уровня на мезо– и микроуровни экономики, а к 1980-м годам и на мегауровень; выработкой основных подходов к целевой функции экономической политики; формированием различных моделей регулирования (либеральной, командной и социальной – в 1930-е годы и социального рыночного хозяйства – в 1950-е годы); появлением различных субъектов, объектов, направлений, методов и инструментов экономической политики; постепенным врастанием механизма государственного регулирования в рыночный механизм, что привело к социализации экономики и формированию новых концептуальных подходов к деятельности государства и в теории и на практике.
В процессе эволюции появились и проблемы государственного вмешательства, в частности, лаги запаздывания действий государства в период спада достигали 12-ти месяцев, а в периоды подъёма – 6-ти. В дальнейшем высокая активность государственного вмешательства выявила новые проблемы: бюрократизм, коррупция, рост налогового давления, рост трансакционных издержек, невозможность обеспечения государством права собственности, качественных дорог, законности и правопорядка, доверия у инвесторов, образования и здравоохранения, происходит ограничение демократии.
В 80-е годы ХХ века теория (неоконсерватизм) и практика государственного вмешательства возродила идеи либерализма, т. к. экстенсивные факторы экономического роста, используемые на практике, привели к «фиаско государства» в виде перманентного дефицита государственного бюджета, роста государственного долга, появления «стагфляции», бюрократизации и коррупции в органах власти. В результате преобладающей в теории и на практике стала концепция ограничения роли государства в экономике. Представители неоконсерватизма создают систему мер, которая способствует долгосрочному экономическому росту, укреплению экономического потенциала на основе структурных сдвигов. Основная характеристика неоконсерватизма:
1. Преобладают кредитно – денежные рычаги регулирования.
2. Применение долгосрочных подходов, с целью создания максимальных условий для частного накопления.
3. Отход от использования государственных расходов, как инструмента стабилизации цикла.
Акцент неоконсерваторами был сделан на долгосрочное стимулирование путем снижения масштабов налогообложения и степени перераспределения национального дохода через прогрессивную систему налогообложения. На практике произошел переход к конструированию экономической политики на основе выработки стратегического курса и тактических целей. Стратегическая цель неоконсерваторов – сформировать стратегию долгосрочного экономического роста. Тактика – борьба с инфляцией. Антиинфляционная политика выходит на первый план. И в теории и на практике считают, что необходим возврат к инструментам саморегулирования, таким как: гибкая заработная плата; гибкая цена; гибкая процентная ставка – результат гибкого ценообразования на денежном рынке, возникновение вследствие действия ЦБ на открытом рынке.
Основные концептуальные идеи на данном этапе: необходима свобода выбора, государство должно поддерживать инициативу граждан, ограничение вмешательства государства в экономику регулированием предложения денег на основе денежного правила М. Фридмена. Механизм воздействия денежного правила следующий: увеличение предложения денег влияет на экономику посредством воздействия на портфель активов, в который входят наличные деньги, ценные бумаги, производственные активы, предметы длительного пользования и т. д. Изменение предложения денег через операции на открытом рынке влияют на учетную ставку процента, изменение цены ценных бумаг, на цены иных активов. Т. о. изменение предложения денег вынуждает владельцев ценных бумаг, денег корректировать объем и структуру своих расходов и посредствам данного механизма влияет на портфель активов и в результате на всю экономику.
Применение монетарной идеи на практике вывело условия, необходимые для ее реализации: высокая эластичность цен; значительная взаимозаменяемость ресурсов; должна проводиться эффективная антимонопольная политика, чтобы рынок был достаточно конкурентоспособным. На практике монетаризм реализовался в виде “либерально-ограничительной” концепции (например, Россия 1990-х годов, “шоковая терапия”).
Основное содержание регулирующей роли государства включало следующие действия:
1) сокращение бюджетных инвестиций за счет социальных расходов, инвестиций в непроизводственный сектор, секвестирования государственных инвестиций с непроизводственного сектора на производственный, роста цен на продукцию и услуги государственного сектора (общественные товары и услуги);
2) рост налогов;
3) ограничение роста заработной платы за счет сжатия потребительского спроса; жесткая денежно-кредитная политика; ослабление контроля над ценами и над экспортно-импортными операциями;
4) девальвация национальной денежной валюты.
Таким образом, роль государства в экономике обусловлена состоянием механизма хозяйствования и претерпела существенные изменения. В конечном итоге роль государства в экономике реализуется через функции и масштабы вмешательства. Роль государства в современной экономике может быть представлена следующими функциями (вне зависимости от моделей госрегулирования):
1. Формирование правил игры – связана с правовым обеспечением функционирования рынка;
2. Регулирующая – обусловлена необходимостью защиты конкуренции;
3. Перераспределительная – государство не вмешивается в процессы распределения доходов (это функция цены), а должно направлять государственные расходы на уменьшение социального неравенства;
4. Стабилизация экономики – связана с принятием решений по сдерживанию безработицы, инфляции и обеспечению экономического роста;
5. Безопасности экономической, политической, социальной и экологической – призвана обеспечить выживание человечества в условиях существования глобальных проблем.
Набор функций государства в экономике варьируется в зависимости от моделей государственного регулирования. Но, в то же время, выбор конкретных политических решений определяется макроэкономическими перспективами и зависит от политических позиций политиков. Масштабы вмешательства государства определяются либо долей государственной собственности (она варьируется в зависимости от модели регулирования: в либеральной и социальном рыночном хозяйстве до 20 %, в командной от 20 % до 35 %, в социальной до 40 %), либо подвержены циклическим колебаниям.
Ещё французский экономист А. Вианес установил, что с 1850-го года прослеживается прямая зависимость между колебаниями границ государственного регулирования со сменой фаз «длинных волн». Так, в фазе экономического процветания наблюдается или сокращение, или стабилизация государственного вмешательства, а в фазе экономических трудностей быстро растут масштабы вмешательства.
Выделяют следующие мотивы вмешательства государства в экономику: распределительный и социальный – связан с необходимостью уменьшения ущерба, наносимого экономике субъектами рынка; мотив эффективности, т. е. защита конкуренции; мотив структурных преференций и безопасности – обусловлен общегосударственными интересами решения проблем развития, обновления, стабилизации, сохранения рыночной системы.
Для выработки эффективной экономической политики необходима увязка целей и инструментов экономической политики. Существуют два основных подхода к формированию конфигурации целевой функции: (1) одновременное достижение нескольких целей; (2) построение целевой функции государства, выделяя задачи первостепенной важности. Практика государственного вмешательства показывает преимущества второго подхода, т. к. при одновременном достижении нескольких целей на одном уровне могут оказаться противоречивые цели, например, экономический рост и стабильность цен.
По мере формирования механизма государственного регулирования и его врастания в хозяйственный механизм происходит сокращение количества целей. В 50-е гг. ХХ века Я. Тинберген выделял восемь целей: объемы госрасходов, темп изменения реальной заработной платы, уровень занятости, индикатор распределения доходов, размеры инвестиций, совокупный спрос, уровень производства, сальдо платежного баланса. К 90-м гг. ХХ века осталось 4 цели (они сформулированы немецкими экономистами Х. Зайделом и Р. Гемменом): экономический рост, стабильный уровень цен и стабильность национальной валюты, высокая степень занятости, внешнее экономическое равновесие. Каждая цель реализуется через индикатор: экономический рост – через индекс цен, высокая степень занятости – через уровень безработицы, внешнеэкономическое равновесие – через вклад внешнеэкономических связей в ВНП.
Целевая функция предпочтения может изменить вид: пирамиды или дерева целей экономической политики. В пирамиде целей выделяют три уровня целей: глобальный, главный и прикладной. На глобальном уровне формируется направление развития государства, т. е. стратегия экономической политики, на главном – функции государства, на прикладном – конкретные практические (тактические) цели государственного регулирования. Дерево целей предполагает выбор генеральной цели и расстановку приоритетов между уровнями целевой функции.
Цели экономической политики связаны с использованием инструментов государственного регулирования. Выделяют следующие инструменты: инструменты налогово-бюджетной политики: ставки налогов, государственные расходы; инструменты денежно-кредитной политики: политика рефинансирования (учетная ставка процента), политика минимальных и обязательных резервов, политика открытого рынка; экономическое прогнозирование, макропланирование и программирование экономики (директивное, индирективное, индикативное, стратегическое).
В 1988 г. в Кембридже Я. Тинберген сформировал основное правило экономической политики (получившее название неравенство Тинбергена): государству не нужно брать на себя то, что оно не в состоянии делать, т. е. количество целей никогда не должно превосходить запас имеющихся в его распоряжении инструментов. К 90-м годам ХХ века на первый план выходят проблемы выживания человечества: экологической, экономической, политической и социальной безопасности, что требует перехода к концепции устойчивого развития и изменения, роли государства в экономике в направлении иных критериев экономического прогресса, чем экономический рост – безопасность и выживание человечества.
На сегодняшний день безопасность – одна из основных экономических категорий современной науки и практики, к ней обращено особое внимание ученых и практиков. При этом понимание сущности и содержания категории безопасность постоянно трансформируется. Так, в Законе РФ «О безопасности» под данной категорией понимается защита общества от внешних и внутренних угроз. Однако, современные специалисты считают, что понимание сущности категории безопасность следует рассматривать не только как защиту интересов домохозяйств, фирм, государства в отдельности, общества в целом, но и как защищенность всей системы взаимодействий личности, общества, государства; а так же как элемент социальной системы, реализующийся в устойчивом развитии. Т. о., безопасное развитие связано со стабильным, устойчивым развитием экономики. Обеспечение устойчивого развития на сегодняшний день – это задача государственного регулирования экономических процессов.
В связи с обозначенными тенденциями формируется во всех странах новый концептуальных подход к деятельности государства на который оказывает влияние большое количество факторов: прежние механизмы государственного регулирования, разработанные в 20 веке (дискреционная и недискреционная финансовая политика, мягкая и жесткая денежно-кредитная политика) были направлены на достижение либо экономического роста, либо на обеспечение стабильности цен, на сегодняшний день призваны решать двуединую задачу на фоне обеспечения устойчивого развития экономики, кроме этого важнейшим фактором, влияющим на деятельность государства и определяющим новый порядок в развитии цивилизации является глобализация.
Глобализация, как процесс изменения и развития взаимосвязей и взаимозависимостей рыночного механизма саморегулирования и государственного механизма регулирования экономических процессов изменяет функциональную и целевую направленность деятельности государства, с одной стороны, с другой стороны будут претерпевать изменения содержание процессов воздействия государства.
Перед государством встает задача не только регулирования макроэкономических диспропорций, но и регулирования самого процесса глобализации и его возможных сбоев, таких как, например, экономический кризис. При этом в современных условиях выхода российской экономики из кризиса реализуется стратегический курс «российского неоконсерватизма».
Разрабатывая тактические действия по реализации стратегической цели необходим не только выбор инструментов антикризисных мер с учетом постоянных стагфляционных процессов, но и разработка механизмов принятия решения в макроэкономической политике с учетом фазы жизненного цикла государства. При этом важнейшим теоретическим вопросом, особенно обострившимся в период современного глобального кризиса, является соотношение плановых и рыночных методов регулирования экономики. Его анализу посвящен следующий раздел монографии.