5.5. Механизм привлечения частных инвестиций в условиях финансового кризиса на основе государственно-частного партнерства

5.5. Механизм привлечения частных инвестиций в условиях финансового кризиса на основе государственно-частного партнерства

В условиях нестабильной экономической ситуации, низкого уровня инвестиционной активности особое значение приобретает процесс развития взаимоотношений между государством и частными инвесторами, основанный на взаимных правах и обязанностях сторон и их ответственности друг перед другом.

Реализация совместных государственно-частных проектов возможна по следующим объектам государственной собственности: природные ресурсы РФ (полезные ископаемые, ресурсы растительного и животного мира); объекты социально-экономической инфраструктуры (дороги, общественный транспорт, энергетические предприятия и линии электропередач, линии связи и коммуникации, морские, речные и воздушные порты, информационные системы); некоторые виды хозяйственной деятельности, монополия на осуществление которых принадлежит государству (производство спиртосодержащих веществ, табачных изделий, почтовые услуги, водоснабжение).

По экономической природе государственно-частное партнерство (ГЧП) является результатом развития традиционных хозяйственных взаимоотношений между государственными структурами и частным сектором в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов государственной собственности. Поэтому партнерство государства и частного сектора рассматривается как долгосрочное взаимодействие с целью привлечения дополнительных источников финансирования. ГЧП выступает в качестве нового и высокоэффективного способа привлечения инвестиций, так как позволяет реализовать общественно значимые проекты с наименьшими затратами и рисками, добиться высоких темпов экономического роста и развивать социально важные инфраструктурные проекты. Следовательно, осуществление ГЧП должно соответствовать двум основным требованиям: обеспечивать частному бизнесу привлекательность и безопасность инвестиций в объекты государственной собственности и позволять эффективно развивать стратегически важную для государства сферу деятельности.

Отличительные признаки ГЧП заключаются в следующем: предполагается участие государственных структур и частных компаний, имеющих равные права и обязанности; взаимоотношения сторон оформляются на юридической основе; целью проектов ГЧП является удовлетворение общественных потребностей; реализация проектов предусматривает объединение ресурсов участников ГЧП.

Обычно при реализации проектов государственно-частного партнерства (ГЧП) повышается качество услуг, оказываемых частными организациями вместо государственных структур, уменьшаются бюджетные расходы на финансирование данных услуг, происходит равномерное распределение рисков между государством и частными инвесторами. Проекты ГЧП следует отнести к высокорисковым, так как они требуют значительных инвестиционных ресурсов и имеют длительный срок окупаемости, поэтому государство принимает на себя политические, законодательные риски, а частные структуры осуществляют управление технологическими, финансовыми рисками.

В соответствии с мировой практикой проекты ГЧП реализуются в корпоративной или договорной форме. При корпоративной форме под определенный проект создаются акционерные общества в виде компаний специального назначения (special purpose vehicle (SPV)). Степень свободы в принятии административно-хозяйственных решений и уровень риска для частных структур зависит от доли государства в акционерном капитала SPV.

К основным договорным формам ГЧП относятся концессионные соглашения, договоры аренды, аутсорсинга, договоры на выполнение работ и оказание общественных услуг, контракты на управление и операторские соглашения, договоры на поставку продукции для государственных нужд, контракты технической помощи, соглашения о разделе продукции.

В России одной из первых договорных форм ГЧП является заключение соглашений о разделе продукции в соответствии с Федеральным законом № 225-ФЗ от 30.12.1995 г. «О соглашениях о разделе продукции». При данной форме ГЧП для привлечения инвестиций в капиталоемкие отрасли государство предоставляет свои исключительные права на недропользование частному инвестору на возмездной основе и на определенный срок. Условия и порядок раздела выпущенной продукции между государством и инвестором определяются в специальном соглашении. В мировой практике такие соглашения активно используются в сфере нефтедобычи.

В условиях финансового кризиса наиболее эффективной договорной формой ГЧП в России являются концессионные соглашения, которые разрешается заключать в соответствии с Федеральным законом № 115-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О концессионных соглашениях». Концессия представляет собой систему отношений между государством (концедентом) и частным партнером (концессионером), предусматривающую предоставление концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства. Причем право собственности на выработанную по концессии продукцию передается концессионеру.

Концессионные соглашения характеризуются следующими признаками: предметом концессии всегда являются государственная или муниципальная собственность, а также монопольные виды деятельности государства либо муниципального образования; одним из субъектов концессионного соглашения выступает государство или соответствующие органы муниципальной власти; целью концессии является удовлетворение общественных нужд и потребностей; концессия основана на возвратности предмета соглашения, который предоставляется частному партнеру за плату, определяемую в соглашении. Различают три вида концессионных соглашений: на уже существующие объекты инфраструктуры; на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов; передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании.

Концессионная форма привлечения капитала обладает рядом достоинств перед другими формами ГЧП. Так, обязательства по финансированию, управлению и текущему ремонту инфраструктурных объектов передаются от государства концессионеру, что приводит к сокращению бюджетных расходов. Кроме того, государственные структуры привлекают частный, в том числе и иностранный, капитал без потери контроля над важнейшими стратегическими объектами и системами страны. Основным недостатком концессионных соглашений является несовпадение интересов государства и частных компаний по вопросам направления инвестиционных ресурсов: государство желает привлечь частных инвесторов в наиболее капиталоемкие отрасли с длительным оборотом капитала, в то время как инвесторов привлекают отрасли и сферы хозяйственной деятельности, не требующие значительных капиталовложений и обеспечивающие быстрый оборот капитала.

Реализация любых форм ГЧП требует значительных объемов долгосрочных финансовых ресурсов. В качестве источников финансирования проектов ГЧП выступают:

– банковские инвестиционные кредиты, предоставляемые, как правило, группой банков-кредиторов на долгосрочной основе с учетом проектных рисков;

– облигационные займы, как альтернатива инвестиционным кредитам, преимущественно в форме инфраструктурных облигаций;

– средства специализированных инвестиционных фондов – используются для приобретения фондами акций или долей проектной компании, при этом фонды приобретают право участия в управлении и контроле над проектом и право на получение дивидендов, то есть принимают на себя риски неполучения запланированной доходности на инвестированный капитал;

– собственные средства частных компаний – позволяют компаниям за счет эффекта финансового левереджа увеличить доходность на вложенный собственный капитал;

– государственное финансирование в форме субсидий, компенсирующих процентные ставки по целевым кредитам, предоставление льгот по налогообложению и государственных гарантий;

– финансирование со стороны международных финансовых институтов (МФИ), таких как Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития, Европейский инвестиционный банк, Азиатский банк развития и др.

В докризисный период развитие рынка ГЧП происходило в основном за счет дешевых заемных средств. Однако в условиях кризиса структура финансирования проектов ГЧП существенно изменилась. Во-первых, значительно возросла доля государства и МФИ в структуре финансирования ГЧП. Во-вторых, заметно изменилось соотношение между частным акционерным и заемным финансированием в пользу увеличения доли акционерного капитала. Относительная стабильность проектов ГЧП в условиях глобального финансового кризиса объясняется влиянием следующих факторов: проекты ГЧП являются достаточно надежными активами, так как обычно обеспечены государственными гарантиями и генерируют прогнозируемые денежные потоки; развитие инфраструктурных проектов ГЧП формирует основу для поддержания и стимулирования экономического роста страны.

Тем не менее, в процессе реализации проектов ГЧП крайне актуальным является поиск различных источников финансирования. В качестве эффективного долгосрочного инструмента финансирования предлагается использовать такой новый для России вид долговых обязательств, как инфраструктурные облигации. В соответствии с разработанным ФСФР России проектом закона инфраструктурные облигации выпускаются со сроком обращения 5-20 лет с обязательным залогом, включающим государственное обеспечение в форме гарантии РФ или Внешэкономбанка. Наличие госгарантий, позволяющее включить инфраструктурные облигации в Ломбардный список Банка России, повышает инвестиционную привлекательность данных облигаций. В отличие о прочих видов облигаций инфраструктурные облигации всегда выпускаются под финансирование определенного инфраструктурного проекта, поэтому владелец этих облигаций принимает на себя только риски, связанные с реализацией данного проекта, а не все корпоративные риски эмитента. Доходность по инфраструктурным облигациям ожидается выше среднегодового уровня инфляции. Таким образом, выпуск инфраструктурных облигаций позволяет привлечь средства таких консервативных инвесторов, как пенсионные фонды и страховые компании, которые нуждаются в долгосрочных и надежных инвестиционных инструментах.

Зарубежный опыт свидетельствует, что инфраструктурные облигации могут выпускаться в следующих формах: государственные или муниципальные облигации; корпоративные облигации, эмитентом которых является специально созданное государством юридическое лицо (государственная корпорация) для финансирования определенного инфраструктурного проекта; корпоративные облигации, выпускаемые действующими юридическими лицами, которые выступая собственниками инфраструктурного объекта, желают модернизировать старый или построить новый объект на привлеченные в результате выпуска облигаций средства; корпоративные облигации, эмитентом которых является юридическое лицо-концессионер, в том числе SPV. Эмиссия данных видов инфраструктурных облигаций была бы положительно встречена участниками российского финансового рынка.

Важным показателем инвестиционной привлекательности инфраструктурных облигаций является уровень их обеспеченности. По российскому законодательству по данным облигациям предусмотрены такие формы обеспечения, как залог недвижимого имущества или ценных бумаг, государственная или муниципальная гарантия и поручительство. Предоставление государственных гарантий по облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами на осуществление инвестиционных проектов, регулируется Постановление Правительства РФ № 128 от 5 марта 2010 г. «О предоставлении в 2010 году государственных гарантий Российской Федерации». Гарантии предоставляются на сумму не более 50 процентов от стоимости осуществляемых инвестиционных проектов. Сумма гарантии должна быть не менее 1 млрд рублей.