2.5. Институциональная модернизация в условиях преодоления кризиса

2.5. Институциональная модернизация в условиях преодоления кризиса

Опыт рыночной трансформации постсоциалистических экономик подтвердил первоочередную значимость институциональных преобразований. И если в сфере создания формальных институтов российские реформы осуществлялись в форме шокового либерального варианта на основе их импорта, то заимствование неформальных институтов предпринимательской этики, цивилизованного поведения домохозяйств, рыночной культуры государственных чиновников невозможно, необходимо их постепенное формирование, выращивание. Кроме того, переход России на траекторию устойчивого экономического роста требует институциональной модернизации ряда сфер. Эти остро стоящие проблемы в условиях сохраняющейся неустойчивости и рыночной неопределенности экономики России, усугубляют необходимость концептуального обоснования модели институциональной трансформации в новых исторических, геополитических, научнотехнологических, экономических, национально-культурных условиях.

Рыночная институционализация экономики как процесс становления формальных институтов, ограничивающих поведение экономических субъектов, и комплементарных к ним добровольных неформальных соглашений, «правил игры», стереотипов поведения, традиций ведения деловой практики, контрактных отношений, определяет значимость институциональных реформ, которые обеспечивают формирование институциональной организации рыночного хозяйственного порядка. На начальном этапе его формирования в России были попытки его ускоренной перестройки, волевого отбора и «подсадки» эффективных институциональных образцов, в частности, реформирование колхозов и совхозов, массовая ваучерная приватизация, развитие частного предпринимательства в аграрной сфере, образовании, здравоохранении и др. Однако революционная ломка институтов привела к противоречивым результатам, непредвиденным последствиям и высоким социальным издержкам. Очевидно, что реформы как способ осуществления институциональных изменений не могут ограничиваться созданием правовой основы на основе «импорта» соответствующих образцов, поскольку необходимо как их взращивание на специфической российской почве, так и выращивание адекватных российской институциональной матрице новых институтов.

В силу этого модернизация – это не столько обновление оборудования, не инвестиции и даже не организационные инновации, сколько достижение конкурентоспособности институтов и, следовательно, проведение направленных их изменений. Институты связаны между собой, в частности, принципом комплементарности, в соответствии с которым институты дополняют друг друга, и желаемый экономический эффект достигается только на основе взаимосвязанных институциональных изменений.

Успех выращивания новых институтов достигается в долгосрочном периоде благодаря усилиям государства. Долгосрочность необходима для проникновения институциональной инновации во все уровни институциональной организации хозяйственного порядка, которые развиваются с разной скоростью, и укоренения в них хотя бы в минимальной степени. Специальные усилия со стороны государства требуются для защиты и поддержки институциональной инновации, пока она не преодолела барьера большинства. К ним относятся: администрирование новых правил; мониторинг процессов институциональных изменений; информационная поддержка инноваций; обучение новым навыкам. В частности, в условиях современного кризиса не дал ожидаемого эффекта традиционный антикризисных институт общественных работ, что потребовало переориентации финансовых потоков с их организации на переподготовку безработных, а в этой сфере, прежде всего, на формирование навыков предпринимательства и их финансовую поддержку. Таким образом, новые правила без действенных механизмов администрирования, включающих принуждение к их исполнению, не имеют перспективы превратиться в массовую социальную практику.

Специальные усилия государства необходимы для информационной поддержки распространения новых правил и прецедентов с целью доведения их до массовых деловых практик. Этот элемент экономической политики государства не может ограничиваться рекламированием новых образцов поведения, а представляет собой систематическое их продвижение, инициирование интереса к ним со стороны ведущих участников рынка и последующей легитимизации новых образцов в формально-правовых нормах. Эффективность этой деятельности обеспечивается рекрутированием активных сторонников в среде различных ассоциаций предпринимательства. Например, разработанный Кодекс корпоративного поведения [89] , разработанный Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг в 2002 г., не получил распространения вследствие узости базы социальной поддержки. Кроме того, нередко возникает потребность в обучении участников процесса новым навыкам, пока они не станут неотъемлемым элементом их деловых практик. Так, введение института конкурентного размещения бюджетных заказов потребовало массового обучения госслужащих и развития системы высшего профессионального образования в целом и системы повышения квалификации в сфере государственного и муниципального управления.

Низкая эффективность рыночных реформ, жизненно важных для России, проистекает отнюдь не из специфических характеристик неформальных менталитетных составляющих институциональной матрицы российского населения. Консерватизм и инерционность планового хозяйственного порядка обусловлены, прежде всего, отсутствием механизмов институционального проектирования, хотя его стратегия была четко задана основными характеристиками рыночного хозяйственного порядка – частная собственность как основа новой экономической системы, рынок – как механизм ее функционирования, предпринимательство – как основной движущий актор. В силу этого доминирующим в процессе рыночно-трансформационных преобразований стал упрощенный юридический подход к проектированию или заимствованию новых элементов институциональной организации рыночного хозяйственного порядка.

В осуществлении институциональной модернизации реализуются проектный и программно-целевой подходы. Механизм институционального проектирования формальных государственных институтов, основанный на принципах этапной полноты проекта, достаточного разнообразия стимулов, максимальной защищенности от оппортунистического поведения, представляет собой целенаправленную деятельность государства по упорядочению взаимоотношений бизнеса, власти и гражданского общества, преодолению атомизированного состояния экономики, локализации ее неопределенности. Он обеспечивает компенсацию негативного эффекта неравновесности институционального рынка, проявляющегося в расширении сферы действия неформальной институционализации на начальных этапах рыночной трансформации, детерминировавшей персонализацию экономических отношений, дуализм норм, высокий уровень неопределенности, многообразие институциональных ловушек и др.

Под институциональным проектированием понимается деятельность, направленная на разработку моделей экономических институтов, сознательно и целенаправленно внедряемых в хозяйственное массовое поведение. Институциональное проектирование как процесс активного формирования институтов вокруг индивидов и экономических агентов – это объект анализа классического институционализма, который должен быть дополнен синтезом с современным институционализмом и общей экономической теорией, чтобы охватить все экономические структуры, в которых индивид непосредственно участвует. Иными словами, синтез общей экономической теории и обоих направлений институционализма имеет один общий предмет: две наложенные друг на друга и одновременно достаточно автономные институциональные системы – во главе с финансовым капиталом и во главе с государством.

Важнейшим инструментом экономической политики государства, реализуемой в соответствии с кейнсианскими представлениями об эффективном спросе, выступает институт государственных закупок, который в условиях возросшей степени неопределенности и нестабильности хозяйственных связей, спровоцированных современным мировым финансовым кризисом, требует существенной модернизации в системе государственного регулирования взаимосвязей экономических субъектов в целом и завершения институциональной трансформации субъектов рынка государственных и муниципальных закупок. Кроме того, в условиях начавшегося в 2008 г. глобального экономического кризиса во всех странах с высокоразвитой экономикой произошло значительное увеличение государственных расходов, расширение масштабов регулирующей деятельности государства в реализации антикризисных программ. Это отражает четкий тренд развития таких институтов государственного регулирования, которые адекватны современным вызовам глобализации, геополитическим и экономическим реалиям. Одним из таких институтов выступает система государственных закупок.

В конце 2009 – начале 2010 гг. система закупок для государственных нужд существенно модернизировалась: Минэкономразвития совместно с Федеральной антимонопольной службой провели отбор операторов электронных площадок, на которых будут размещаться большинство государственных заказов. По результатам конкурса были отобраны пять операторов электронных площадок, которые начнут проводить электронные аукционы с 2010 г. Институциональная модернизация механизма размещения государственного заказа проявляется в том, что в России четко тестируется глобальная тенденция расширения доли электронных торгов как новационного института рынка госзакупок, получившего повсеместное распространение в международной практике государственных закупок.

Вектор развития электронных аукционов получил ускоренное развитие с принятием поправок к Федеральному закону 94-ФЗ, устанавливающих новую процедуру открытого аукциона в электронной форме (ОАЭФ) и с принятием Распоряжения от 17 декабря 2009 г. № 1996-р, установившего перечень товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых для федеральных нужд осуществляется путем проведения открытого аукциона в электронной форме с 1 января по 30 июня 2010 г. По мнению специалистов, модернизированный институт электронного аукциона предполагает реализацию принципа конфиденциальности, анонимности участия. Ожидается существенное повышение качества государственного заказа, уход от сговора, административного давления на участника аукциона со стороны заказчика, когда участник получает угрозы о том, что его участие в аукционе спровоцирует проблемы с рядом органов (СЭС, налоговой, пожарными) [90] . Кроме того, экспансия электронных аукционов окажет мультипликативный эффект: ожидается компьютеризация всей страны и ее переход к электронным технологиям в самых отдаленных территориях.

В целом в институциональной модернизации сферы государственных закупок выделяются этапы, вполне согласующиеся с четырьмя вариантами возникновения институтов (по Р. Нурееву и Г. Клейнеру), изменяющимися в процессе исторического развития в направлении, определяемом предшествующей траекторией развития (Path Dependence): внедрение институциональной инновации через предпринятый государством (институциональным инноватором) импорт институтов развитой конкурентной среды; институциональное проектирование новых правил и норм расходования бюджетных средств через модернизацию сложившихся и выращивания новых институтов (открытого аукциона в электронной форме).

Это позволило сформулировать стратегические приоритеты институциональной модернизации системы государственных закупок посредством постепенного выращивания институтов, обеспечивающих формирование конкурентной среды на рынке государственного заказа (рис. 2.3). Концептуальная основа институционального проектирования стратегии модернизации системы госзакупок вполне согласуется с позицией Н. Флигстина, который в структуре правил и способов их поддержания, задающих рамки хозяйственной деятельности, выделяет институциональные образования, организующие деятельность агентов на рынках, их мотивационную структуру, т. е. побудительные причины их действий, а также системы контроля, обеспечивающие эффективные стратегии поведения субъектов рынка [91] .

Рис. 2.3. Институциональное проектирование в разработке стратегии модернизации системы госзакупок [92]

Программно-целевой подход в осуществлении институциональной модернизации государственной экономической политики обеспечивается разработкой и реализацией федеральных целевых программ. Этот подход применяется в странах Европейского Союза, в США, Канаде, Японии и других для решения стратегических задач развития экономики и социальной сферы, в тех случаях, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей в заданные сроки.

Следует отметить, что программно-целевое планирование (программно-целевой подход) на современном этапе становится ведущим принципом в системе государственного управления. Развитие экономики ориентируется прежде всего на конечные цел, для которых производство ресурсов, рост производственного потенциала выступает средством их достижения. В этой связи особое значение следует уделять практической значимости соотношения «цель – средство достижения цели» при проектировании государственно-управленческих процессов. Программы носят комплексный надотраслевой и межотраслевой характер и формируются по принципу единства решаемой проблемы и достижения стратегических целей. При этом сложной управленческой задачей в программно-целевом планировании является формирование не только отраслевого и территориального аспектов управления, но и взаимоувязанного с этими аспектами проблемно-целевого разреза программы и плана.

Программно-целевое планирование как направление совершенствования планирования обеспечивает применение системного подхода в государственном планировании социально-экономического развития. Оно включает три последовательные стадии: прогнозы, программы, планы, причем на стадии прогнозирования анализируются цели, возможные направления развития, требуемые ресурсы, учитываются отдаленные последствия принимаемых решений. Прогнозирование, если оно базируется на научных методах исследования, позволяет в значительной степени снизить неточности разрабатываемых программ и планов, обусловленные фактором неопределенности. Так, достигнутые результаты модернизации института федеральных целевых программ выражаются в четком структурировании проблем, решаемых посредством реализации программ, в исключении возможности решения с их помощью на федеральном уровне задач локального и отраслевого характера, усилении целевой направленности программ, оконтуривании условий и правил их разработки и реализации. Минэкономики России декларирует следующие предварительные итоги внедрения института ФЦП в России [93] :

– определение приоритетов государственных капитальных расходов, реализуемых в рамках федеральных целевых программ;

– повышение адресности, прозрачности федеральных целевых программ, улучшение процесса отбора и реализации инвестиционных проектов;

– координирование работы федеральных органов исполнительной власти при реализации федеральных целевых программ;

– улучшение отчетности о произведенных расходах;

– совершенствование процедур оценки достижения целей, поставленных в рамках федеральных целевых программ.

В то же время необходимо отметить, что расходы на реализацию федеральных целевых программ остаются неопределенно эффективными, а расходы на их реализацию непрерывно возрастают. Одновременно реализуется большое число программ: если с 1996 по 1999 г. ежегодно финансировалось от 96 до155 программ, то в настоящее время их стало меньше, но сохраняется значительное число подпрограмм. На 2005 г. была предусмотрена реализация 54 ФЦП, включавших 84 подпрограммы с общим годовым объемом финансирования 257,8 млрд руб. На 2007 г. планировалось финансирование 47 программ с 31 подпрограммой на сумму 698,3 млрд руб. На реализуемые в предыдущей бюджетной трехлетке программы средства выделялись на 2008 г. (47 программ и 31 подпрограмма) с финансированием в объеме 698,29 млрд руб., а затем еще на два года – 2009 и 2010 гг. (45 программ и 34 подпрограммы) с финансированием соответственно 747,02 млрд и 503,4 млрд руб. [94] На 2009–2011 гг. предусмотрена реализация 54 программ (в том числе одной президентской, связанной с уничтожением запасов химического оружия в России), 50 действующих программ и 3 новых программы. Общий объем расходов на реализацию ФЦП и непрограммную часть ФАИП составил в 893,6 млрд руб. [95]

Институциональная модернизация бюджетной сферы обеспечивается реализацией программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., с помощью которой предполагается замораживание резко выросших в кризис госрасходов и внедрение в практику программноцелевого метода составления государственной казны – большая часть бюджетных средств в России будет распределяться по госпрограммам. Для повышения эффективности бюджета необходима взаимоувязка цели и инструментов. В этой связи основой институциональной модернизации являются долгосрочные целевые программы (ДЦП), в рамках которых должна осуществляться четкая постановка цели и которые заменят действующие федеральные целевые программы (ФЦП) (рис. 2.4). Долгосрочные целевые программы должны формироваться практически для всех расходов федерального бюджета, за исключением таких, как обслуживание государственного долга, содержание законодательной и судебной власти.

Несмотря на положительную оценку программы экспертами, следует указать на следующие проблемные аспекты: во-первых, не все цели поддаются описанию; во-вторых, ни одна действующая до сих пор ФЦП, может быть, за исключением национальных проектов, не достигла таких показателей, которые были в ней заложены. Кроме того, придется отказаться от грандиозных лозунгов по стремительному росту – госпрограммы такого не подразумевают. Тем не менее, переход к новой системе бюджетного планирования называют ключевым вопросом современного этапа развития. Программно-целевое планирование в системе государственной власти увеличивает степень централизации управления путем формирования целей и ограничительных условий, устанавливает четко регламентированные задания для всех уровней управления, обеспечивает создание комплекса условий для благоприятного развития социально-ориентированной рыночной экономики, на устранение разного рода барьеров, стоящих на пути конкурентоспособного развития, инновационной и инвестиционной деятельности, всех систем жизнеобеспечения человека и т. д. Таким образом, посткризисная государственная политика в рамках модернизационной парадигмы обусловлена разработкой моделей модернизации национальной экономики, что в рамках формирования модернизационной платформы приводит к различному соотношению определяющих факторов, например, роли государства. Государство берет на себя функции субъекта целенаправленной и динамичной структурной модернизации, который через определенную систему мер преодолевает системные недостатки и формирует необходимые экономические и институциональные условия для перевода экономики в новое качественное состояние, выступая институциональным инноватором.