Глава 4. Государство и экономика — II: армии посчастливилось приобрести отвертку за 500 долларов
Глава 4. Государство и экономика — II:
армии посчастливилось приобрести отвертку за 500 долларов
Теперь вы, вероятно, уже готовы на ближайшем же приеме превозносить достоинства бюрократии. Не спешите. Если бы правительство было столь эффективным, то страны вроде Северной Кореи и Кубы, где государственный аппарат наиболее мощен, были бы «генераторами экономической энергии». Но это не так. Деятельность государства эффективна в одних областях, но абсолютно неприемлема в других. Оно может успешно справляться с важными внешними издержками человеческой деятельности, таким образом помогая экономике, а может своим регулированием довести ее до краха. Правительство может обеспечить производство необходимых общественных благ, а может и безответственно потратить налоговые поступления на осуществление неэффективных программ или просто нравящихся ему проектов. Правительство может перераспределять денежные средства богатых в пользу неимущих или средства простых людей в пользу людей, обладающих хорошими политическими связями. Короче говоря, государство можно использовать как для создания основ динамичной рыночной экономики, так и для удушения высокопроизводительного поведения. Мудрость, разумеется, заключается в способности видеть это различие.
Один старый анекдот из числа самых любимых Рональдом Рейганом звучал примерно так. Советская женщина пытается приобрести «Ладу» — производившийся в бывшем СССР дешевый автомобиль. В магазине ее предупреждают, что, несмотря на низкое качество, эти машины в дефиците. Тем не менее клиентка продолжает настаивать на оформлении заказа. Тогда сотрудник салона берет толстую пыльную тетрадь и вписывает фамилию клиентки в длинный список желающих приобрести машину. «Приходите в этот же день, 17 марта, ровно через два года», — говорит он клиентке. Дама достает календарь и, заглядывая в него, уточняет:
«Утром или днем?»
«Какая вам разница?» — удивляется продавец. — «Это ведь через два года».
«Дело в том, что в этот день ко мне приходит слесарь», — отвечает женщина.
Если пример СССР нас чему-нибудь научил, так это тому, что монополия отвергает саму необходимость в инновациях или реагировании на запросы клиентов. Государство превращается в огромную монополию. Почему чиновник в Управлении регистрации транспортных средств нерасторопен и груб? Потому что он может себе это позволить. Только представьте себе, каким был бы ваш бизнес, если бы вы знали, что, согласно закону, у ваших клиентов отсутствует возможность пойти куда-либо еще? Лично я бы в этом случае вряд ли стал задерживаться на работе сверх положенного времени или, коли на то пошло, и вовсе отказался бы от работы в те теплые летние дни, когда команда «Chubs» играет на своем поле.
Деятельность государства часто характеризуют как неэффективную. На самом деле государственные органы действуют точно так, как и следует ожидать, принимая во внимание побудительные мотивы их деятельности. Возьмем Управление регистрации транспортных средств, обладающий монополией на выдачу водительских прав. Есть ли смысл его сотрудникам быть доброжелательными, работать дольше, создавать своим клиентам удобства, увеличивать количество чиновников для того, чтобы не создавать Длинных очередей, поддерживать порядок в офисе, прерывать свои личные, не имеющие отношения к работе разговоры по телефону, когда к окошку подошел посетитель? Ведь ничто из вышеперечисленного не будет иметь никакого влияния на количество клиентов! Потому что каждый, кому необходимо получить водительские права, в любом случае придет в Управление регистрации транспортных средств и будет продолжать туда приходить, как бы противен ни был этот процесс. Конечно, всему есть предел. Если обслуживание клиентов становится уж слишком вопиющим, то избиратели могут предпринять какие-то действия против главного должностного лица этой «лавочки». Но это будет опосредованный, мучительный процесс. А теперь сравните его с теми возможностями, которые предоставляет нам частный сектор. Если вы вдруг заметите в витрине вашего любимого китайского ресторанчика, предлагающего еду на вынос, крысу, то, скорее всего, просто перестанете заказывать там еду. Вот и решение проблемы. Ресторан либо выведет крыс, либо вылетит из бизнеса. В то же время если вы откажетесь пройти через Управление регистрации транспортных средств, то можете угодить в тюрьму.
Этот контраст во всей своей резкости был наглядно продемонстрирован мне несколько недель тому назад, когда я ожидал получения чека из взаимного фонда Fidelity, а он все никак не приходил. (Мне необходимо было вернуть эти деньги моей матери, которая может быть весьма безжалостным кредитором.) Шли дни, а чека не было. Все это время матушка справлялась о деньгах с нарастающей частотой. Было очевидно, что задержка случилась по вине одной из двух сторон — либо Fidelity, либо Почтовой службы США, — и я все больше злился. В конце концов в таком состоянии я позвонил в Fidelity и потребовал от них подтверждения того, что чек был мне выслан по почте. Я уже приготовился перевести все мои активы (надо сказать, весьма скромные) в компанию Vanguard в г. Путнэм или в какой-нибудь другой взаимный фонд (по крайней мере, пригрозить этим). Вместо этого я пообщался с весьма доброжелательной сотрудницей отдела обслуживания клиентов, заверившей меня, что чек уже был направлен в мой адрес две недели тому назад, но тем не менее извинившейся за причиненные неудобства. В считанные секунды она аннулировала старый чек и выписала мне новый. Затем снова принесла мне свои извинения за проблему, в возникновении которой ее компания, как выяснилось, была не виновата.
Стало быть, виновата была почта. Я разозлился еще больше и… ничего не стал предпринимать. Что именно мне следовало сделать? Начальник местного почтового отделения не принимает жалоб по телефону. Мне не хотелось тратить время на написание письма (которое к тому же может и не дойти до адресата). Не помогло бы и обращение к нашему почтальону, который никогда не был слишком уж озабочен качеством своей работы. Примерно раз в месяц он ошибается в нумерации домов и вываливает почту, предназначенную для проживающих в таком-то доме, в почтовый ящик дома, который стоит следующим в западном направлении. Мне это неудобно, так как мой сосед с западной стороны проводит несколько месяцев подряд в своем летнем доме в Канаде (в течение этого времени я бываю милостиво избавлен от грохота его барабанов бонго). Смысл, который скрывается за этой обличительной речью, состоит в том, что Почтовая служба США обладает монополией на доставку почтовых отправлений первого класса. И пользуется этим.
Из сказанного выше можно извлечь еще два урока более общего значения. Во-первых, государство не должно быть единственным поставщиком товара или услуги, кроме тех случаев, когда есть веские, убедительные основания полагать, что частный сектор не справится с этой ролью. Подобный подход оставляет государству большое поле деятельности в таких областях, как здравоохранение и национальная оборона. Излив свой гнев на Управление регистрации транспортных средств, я все же вынужден признать, что выдача водительских прав — по-видимому, та функция, которая должна оставаться в руках государства. Частные фирмы, занимающиеся выдачей водительских прав, могли бы не только конкурировать по цене и качеству обслуживания — в борьбе за клиента у них мог бы появиться стимул выдавать права водителям, которые и водить-то машину не умеют.
Тем не менее остается много дел, которые правительству делать не следует. Доставка почты — одно из них. Столетие назад у государства могли быть серьезные основания осуществлять доставку почты. Почтовая служба США косвенно помогала отсталым районам страны, гарантируя доставку почты по субсидированной ставке (хотя Доставка почты в более отдаленные районы стоила дороже, чем доставка почты в районы, близкие к столице, стоимость марки была одинаковая). Технология также была другой. Трудно себе представить, что в 1820 г. в стране имелась бы хотя бы одна частная компания, способная инвестировать средства, достаточные для создания службы доставки, которая была бы способна доставлять почту по всей стране. (Частная монополия не лучше, если не хуже, государственной.) Времена изменились. Такие компании, как FedEx и UPS, доказали, что частные компании отлично справляются с созданием инфраструктуры доставки по всему миру.
Велики ли экономические последствия посредственной работы почтовой службы? Вряд ли. Но только представьте себе, что Почтовая служба США управляет другими важными секторами экономики. Кое-где в мире государство управляет сталелитейными заводами, шахтами, банковской системой, гостиничной сетью, авиаперевозками. В результате все преимущества, которые могла бы дать конкуренция в этих отраслях, теряются; в результате страдают граждане. (Пища для размышления: одна из крупнейших государственных монополий, существующих в США на сегодняшний день, — общее среднее образование.)
Во-вторых, есть здесь еще один, более тонкий момент. Даже в сферах, где государство должно играть значительную роль, например в строительстве дорог и мостов, из этого не следует, что оно само должно непосредственно заниматься выполнением соответствующих функций. Другими словами, государственные служащие не должны заливать цементный раствор. Государство может запланировать строительство и осуществить финансирование нового шоссе, а затем объявить тендер и пригласить к участию в нем частные компании-субподрядчики. Если конкуренция на тендере будет высокой (в большинстве случаев это большое «если»), то исполнение проекта достанется той компании, которая сможет выполнить работу качественно по минимальной цене. Короче, общее благо достигается посредством использования всех преимуществ рыночной экономики.
Даже Центральное разведывательное управление США усвоило этот урок. ЦРУ необходимо быть впереди всех в технологическом отношении, однако оно не может предоставить такие позитивные стимулы для инновационных разработок, какие дает частный сектор. Человек, сделавший серьезное открытие в ЦРУ, не может рассчитывать на то, что через полгода станет на несколько тысяч долларов богаче, как это было в момент основания Силиконовой долины. Поэтому ЦРУ решило использовать частный сектор для своих целей [49]. В 1999 г. ЦРУ на деньги, выделенные конгрессом, создало собственное коммерческое предприятие — фирму под названием «In-Q-It» (буква Q в названии является намеком на технического гуру, разрабатывавшего оснащение для Джеймса Бонда). Исполнительный директор In-Q-It так объяснил цель создания компании: «Продвигать информационные технологии в ЦРУ быстрее, чем это позволяет делать традиционный процесс государственных закупок». Подобно любому другому коммерческому предприятию, In-Q-It будет вкладывать деньги в небольшие компании с перспективными новыми технологиями. И если эти технологии окажутся ценными для коммерческого использования, то In-Q-It и компании, финансируемые ею, получат большую, возможно, очень большую прибыль. Вместе с тем ЦРУ сохранит за собой право использовать любую новую технологию, обладающую возможностями применения при сборе разведывательной информации. Предприниматель из Силиконовой долины, которому платит ЦРУ, может разработать усовершенствованный способ шифровки информации в Интернете, а это такой продукт, который компании, занимающиеся электронной коммерцией, будут охотно раскупать. Одновременно ЦРУ получит более надежный способ защиты информации, отправляемой в Вашингтон тайными агентами.
В частном секторе рынок диктует нам, куда вкладывать наши средства. Недавно я присутствовал на матче команды «Chicago White Sox»: сидя на стадионе, я заметил идущего между рядами торговца с устройством, широко разрекламированным под названием «Margarita Space Рак». Это достижение технологии дает возможность торговцу готовить замороженный напиток прямо на месте. Каким-то образом он смешивает ингредиенты напитка в устройстве, напоминающем рюкзак, и затем через шланг разливает их в пластиковые стаканы. Очевидное социальное преимущество этого технологического прорыва заключается в том, что бейсбольные болельщики отныне могут наслаждаться не только пивом, но и «Маргаритой», не покидая своих мест. Я подозреваю, что некоторые из ведущих инженерных умов нашей страны (а это редкий ресурс) тратили время и силы на создание этого устройства, не занимаясь в это время поиском более дешевого и экологически чистого источника энергии и не ломая голову над тем, как накормить голодающих детей Африки. Нуждается ли мир в «Margarita Space Рак»? Нет. Можно ли было поставить перед инженерными умами, спроектировавшими это устройство, более общественно полезную цель? Да. Но — и это чрезвычайно важно — это моя личная точка зрения, а я не правлю этим миром.
Когда государство контролирует какую-либо часть экономики, скудные ресурсы распределяются автократами, бюрократами или политиками, а не рынком. В бывшем Советском Союзе огромные сталелитейные предприятия производили тонны стали, но простой гражданин не мог купить мыло или сигареты пристойного качества. Нет ничего удивительного в том, что Советский Союз первым вывел свою ракету на космическую орбиту (равно очевидно и то, что изобретение «Margarita Space Рак» в СССР было невозможным). Государство могло выделить средства на космическую программу, даже если бы народ предпочел потратить их на покупку свежих овощей или гольфов. Были случаи, когда такое распределение средств имело трагические последствия. Например, специалисты, занимавшиеся централизованным планированием, не уделяли должного внимания контролю над рождаемостью, не считая его экономическим приоритетом. Советское государство не заботилось о том, чтобы средства контрацепции были доступны гражданам. Страна, обладающая ресурсами для строительства межконтинентальных баллистических ракет, не может не иметь технологии производства противозачаточных таблеток или, по крайней мере, презервативов. Просто контрацепция не была той областью, в которую экономисты вкладывали средства, поэтому аборт оставался единственным способом планирования семьи. В период коммунистического режима в стране приблизительно на одни роды приходилось два аборта. Со времени распада СССР контрацептивы западного производства стали широко доступны и количество абортов сократилось вдвое.
Даже в демократических странах можно перекачивать средства в некоторые сомнительные предприятия политическими методами. Недавно я беседовал с одним техническим экспертом о государственном плане строительства в начале 1990-х годов ускорителя высокоскоростных частиц (хороший пример фундаментального исследования). Этот проект обеспечил бы рабочими местами и бюджетными деньгами район, в котором должны были реализовать этот проект. Двумя главными претендентами на получение этого проекта были Северный Иллинойс и один из районов Техаса. По словам моего собеседника, у Иллинойса было больше преимуществ, потому что там уже были ускоритель частиц и крупная лаборатория, финансируемая из федерального бюджета. Значительная часть научной инфраструктуры там уже существовала, и не было необходимости ее воспроизводить. В результате же для осуществления проекта был выбран Техас. «Почему?» — спросил я. Мой собеседник посмотрел на меня словно на идиота. «Потому что в то время президентом был Джордж Буш», — был ответ, как будто более разумного объяснения решению разместить гигантский ускоритель частиц в Техасе и быть не могло. В итоге государство вложило в этот проект примерно 1 млрд дол., а потом отказалось от него.
В частном секторе денежные ресурсы направляются туда, где ожидается получение максимальной отдачи. Государство, напротив, направляет деньги туда, куда диктуют политические интересы. (Вдумайтесь в недавний газетный заголовок на первой полосе «Wall Street Journal»: «Industries that Backed Bush Are Now Seeking Return on Investment» («Предприятия, оказавшие финансовую поддержку Бушу, пытаются теперь получить прибыль на свои инвестиции») [50].) Иногда это необходимый, но несовершенный процесс: причины, по которым строят или закрывают военные базы, скорее дают представление о составе Комитета сената США по вооруженным силам, чем о реальных военных потребностях США. А так как частная армия не может быть альтернативой, то нельзя ожидать ничего лучшего. Но чем меньше экономика зависит от политики, тем лучше. Так, например, влиятельные политики не должны решать, кому получать банковский кредит, а кому нет. Тем не менее именно это происходит в странах с авторитарным режимом, таких как Китай, и в странах с демократическим режимом, таких как Индонезия, где политики строят «капитализм для своих». Проекты, потенциальная прибыльность которых высока, не получают должного финансирования, в то время как на сомнительные проекты, финансируемые зятем президента, деньги из государственных фондов текут рекой. В этом случае потребители оказываются в двойном проигрыше. Во-первых, налоги, уплачиваемые потребителями, уходят «в никуда» в тех случаях, когда сомнительные проекты, на которые тратятся государственные средства и на которые эти средства следовало бы тратить в последнюю очередь, с треском проваливаются (или когда вся банковская система нуждается в помощи из-за того, что она обременена ссудами на осуществление никудышных, политически мотивированных проектов). Во-вторых, экономика не развивается так быстро и эффективно, как могла бы, потому что кредитные средства (ограниченный ресурс) уводят от проектов, действительно достойных финансирования. На практике это выглядит так: новые автомобильные заводы не строятся, студенты не получают кредитов на образование, предприниматели не получают денег на развитие своего бизнеса. В результате денежные ресурсы используются расточительно, а экономика при этом хромает, заметно не дотягивая до потенциала своего роста.
Государству не надо вмешиваться в экономику, принимая на себя управление сталелитейными заводами или дележку банковских кредитов. Наиболее тонким и всеобъемлющим способом участия государства в экономике является государственное регулирование. Рынки функционируют потому, что средства идут туда, где они более всего необходимы. Государство имеет неотъемлемое право вмешиваться в этот процесс через регулирование. В мире, который изображают в учебниках по экономике, случается, что предприниматели «пересекают дорогу» ради получения максимальной прибыли. В реальной жизни получается такая картина: чиновники выстраиваются вдоль этой «дороги», требуя свою долю, а то и вовсе блокируют ее пересечение. Частной фирме могут предложить лицензию на «пересечение дороги», а могут предложить министерству транспорта провести проверку машин на предмет загрязнения окружающей среды выхлопными газами в момент «пересечения дороги». А еще этой фирме могут предложить предоставить Службе иммиграции и натурализации доказательства того, что все «пересекающие дорогу» являются гражданами США.
Некоторые из этих правил полезны нам. Хорошо, когда чиновники оказываются на пути «предпринимателя», промышляющего торговлей наркотиками. Но нельзя забывать, что у любого правила есть и оборотная сторона.
Милтон Фридмен, замечательный писатель, один из наиболее ярких ораторов, убедительно выступающих за минимальное участие государства в экономике (и гораздо более тонкий мыслитель, чем многие из авторов, претендующих на роль его преемников, чьи имена сегодня мелькают на страницах оппозиционных газет), в своей книге «Capitalism and Freedom» («Капитализм и свобода») поясняет этот момент на примере следующего диалога между экономистом и членом Ассоциации американских адвокатов [51]. Экономист выступал перед группой юристов, доказывая необходимость снизить ограничения для вступления в Коллегию адвокатов. Его аргументом было то, что разрешение частной практики большему числу адвокатов, в том числе и тем, которые не являются асами, приведет к снижению цен на услуги юристов. В конце концов некоторые юридические услуги вроде составления завещаний или заключения сделок с недвижимостью не требуют участия блестящего знатока с фундаментальными знаниями. В качестве доказательства он провел такую аналогию: было бы абсурдом, если бы правительство потребовало, чтобы все машины были марки «Cadillac». При этих словах один из слушателей-юристов встал и сказал: «Страна не может позволить себе других юристов, кроме тех, которые ездят на машинах „Cadillac“!».
В действительности требование, чтобы юристы ездили исключительно на машинах «Cadillac», совершенно игнорирует все, чему пытается научить нас экономика, а именно способности к компромиссу или изменению одних параметров за счет других. В мире, где есть только автомобили «Cadillac», многие люди окажутся вообще без транспортных средств. Поэтому иногда нет ничего дурного в том, чтобы дать людям возможность иметь машину марки «Dodge Neon».
Рассмотрим в качестве показательного международного примера воздействия государственного регулирования недавние беспорядки в столице Индии. Дели — один из наиболее загрязненных городов мира. После того как Верховный суд Индии принял важное решение по борьбе с промышленным загрязнением, тысячи жителей Дели вышли на улицы, чтобы выразить свой отчаянный протест. «Толпы людей поджигали автобусы, бросали камни и перекрывали важные дороги», — сообщала газета «New York Times». Парадокс заключался в том, что протестовавшие поддерживали виновников этого загрязнения. Причина возмущения жителей Дели была в том, что Верховный суд сделал попытку закрыть примерно 90 тыс. мелких предприятий, загрязняющих окружающую среду этого региона. На этих заводах работают до миллиона человек, которые в случае закрытия оказались бы без работы. Газетный заголовок статьи, описывающей эти события, изящно формулировал проблему изменения одних параметров за счет других: «Мучительный выбор в Нью-Дели: рабочие места или чистота окружающей среды» [52].
Не пора ли вспомнить о ДДТ, одном из наиболее губительных для окружающей среды химикалий, созданных человеком? ДДТ — «стойкое органическое загрязняющее вещество», которое медленно встраивается в пищевую цепочку и распространяется по ней, попутно производя разрушения. Следует ли наложить запрет на использование ДДТ во всем мире? «The Economist» привел убедительные аргументы в пользу того, что не следует [53]. Во многих развивающихся странах свирепствует малярия; примерно 300 млн человек ежегодно становятся жертвами этой болезни, более 1 млн умирают. (Конечно, малярия не та болезнь, которой следует опасаться жителям развитых стран, так как она была искоренена в Северной Америке и Европе пятьдесят лет назад.) Экономист из Гарварда Джеффри Сакс подсчитал, что если бы в странах Африки южнее Сахары удалось покончить с малярией в 1965 г., то сегодня эти страны могли бы быть на треть богаче. Вернемся теперь к ДДТ, являющемуся наиболее эффективным и дешевым средством борьбы с москитами — переносчиками малярии. Следующее после ДДТ средство борьбы с москитами не только менее эффективно, но и в четыре раза дороже. Оправдывает ли это «полезное для здоровья» свойство ДДТ экологические издержки его применения? Возможно. По крайней мере, нам не следует поддерживать любой чересчур упрощенный довод в пользу того, что всякое химическое вещество, наносящее вред окружающей среде, должно быть запрещено.
Между тем не все правила имеют равную силу. Иногда суть дела не только в вопросе, следует ли государству вмешиваться в экономику или нет; куда более важен вопрос: как построено регулирование, если оно признано необходимым? Гэри Беккер, экономист из Чикагского университета и лауреат Нобелевской премии, отдыхает летом в Кейп-Коде; он большой любитель полосатого окуня [54]. Так как количество особей этого вида рыбы сокращается, то государство ввело суммарное ограничение сезонного вылова полосатого окуня. У м-ра Беккера нет претензий по этому поводу, потому что он и через десять лет хотел бы иметь возможность полакомиться этой рыбой.
В то же время в газетной колонке, которую Беккер регулярно ведет в «Business Week», он поднял вопрос о том, каким образом государство ограничило бесконтрольную ловлю. На момент написания им статьи правительство определило суммарную квоту промысла, т. е. определенное количество особей полосатого окуня, которое разрешено ежегодно вылавливать. «К сожалению, это очень несовершенный метод контроля за выловом рыбы, так как он побуждает рыбаков стремиться к тому, чтобы поймать как можно больше рыбы в начале сезона ловли, прежде чем другие промысловики успеют добыть достаточное для достижения суммарной квоты, которая применятся ко всем рыбакам, количество рыбы», — писал м-р Беккер. В результате в убытке оказываются все. В начале промыслового сезона рыболовы — потому что вынуждены продавать рыбу по низкой цене, когда возникает избыточное предложение окуня; а потом, после того как суммарная квота выбрана к середине сезона, в убытке оказываются покупатели, потому что полностью лишаются возможности купить полосатого окуня. Через несколько лет власти штата Массачусетс все же изменили эту систему таким образом, что квота на отлов полосатого окуня была поделена между рыбаками-частниками; таким образом, ограничение на общий вылов сохраняется, но рыболовы-частники имеют возможность выполнить свою квоту в любое время в течение сезона рыбного промысла.
Ключ к осмыслению проблем так, как это делают экономисты, лежит в признании встроенных в рынки механизмов регулирования путем изменения одних параметров за счет других. Регулирование может осуществляться так, что это создаст серьезные препятствия на пути движения капитала и рабочей силы, повысит стоимость товаров и услуг, будет сдерживать любое нововведение и сковывать экономику иным образом (таким, как дозволение москитам оставаться в живых). Причем к такому плачевному результату может привести регулирование, продиктованное самыми благими побуждениями. В худшем случае регулирование может стать мощным орудием для защиты своекорыстных интересов компаний, стремящихся перестроить политическую систему в своих целях. В конце концов если невозможно одолеть своих конкурентов в честной борьбе, то почему бы не попытаться задушить их руками правительства? Джордж Стиглер, экономист из Чикагского университета, в 1982 г. был удостоен Нобелевской премии по экономике за фундаментальное исследование, содержащее убедительные доказательства многочисленных попыток использования регулирования для продвижения частными компаниями и профессиональными ассоциациями собственных интересов.
Рассмотрим недавнюю связанную с регулированием кампанию в моем родном штате Иллинойс. От законодательного собрания штата потребовали установить в официальном порядке более строгие правила лицензирования деятельности мастеров, занимающихся маникюром и педикюром. Была ли эта стихийная кампания организована жертвами неудачно выполненного педикюра? (Представьте себе этих несчастных, корчащихся от боли и ковыляющих вверх по ступеням законодательного собрания.) Вовсе нет. Лоббирование осуществляла Ассоциация косметологов Иллинойса, за которой стояли курорты минеральных вод с солидной репутацией и раскрученные салоны, не желавшие конкуренции с многочисленными мелкими салонами, которые открывали иммигранты. В конце 1990-х годов всего за один год число маникюрных салонов выросло на 23 %, некоторые из них предлагали маникюр всего-навсего за 6 дол. (для сравнения: в крупных салонах, предлагающих целый комплекс косметологических услуг, стоимость маникюра равнялась 25 дол.). Введение более жестких правил лицензирования, которые почти никогда не затрагивают лиц, уже работающих на рынке услуг, приводит к снижению количества конкурентов, так как открытие нового салона будет обходиться дороже.
По мнению Милтона Фридмена, аналогичная ситуация имела место, причем в более крупном масштабе, в 1930-х годах. После прихода Гитлера к власти многие квалифицированные специалисты спешно уехали из Германии и Австрии в США. Тогда профессиональные группы тоже возвели барьеры (вроде «хорошего гражданства» и экзаменов по языку), которые не имели непосредственного отношения к качеству предоставляемых услуг. Фридмен обратил внимание на тот факт, что за пять лет после прихода Гитлера к власти численность врачей-эмигрантов, получивших разрешение на практику в США, не изменилась. Если предположить, что главным критерием при лицензировании был профессионализм соискателей, такой результат представляется маловероятным, но он вполне вероятен, если предположить, что целью лицензирования было ограничение числа врачей-эмигрантов, допущенных к практике.
По мировым стандартам, экономика США регулируется относительно слабо (хотя только рискните сделать такое утверждение на собрании Торгово-промышленной палаты). Действительно, по грустной иронии, правительства развивающихся стран, не справляясь со своими основными задачами, такими как определение прав частной собственности и обеспечение соблюдения законов, в то же время взваливают на себя еще и регулирование, которое осуществляют весьма неуклюже. Теоретически это регулирование могло бы защитить потребителей от мошенничества, усовершенствовать систему здравоохранения или обеспечить охрану окружающей среды. На практике же экономисты задаются вопросом: а не является ли такой тип экономики скорее «грабящей рукой» коррумпированных бюрократов, чьи возможности вымогать взятки растут соразмерно числу государственных привилегий и лицензий, необходимых для любого начинания, нежели «рукой помощи», протянутой обществу?
Группа экономистов исследовала противопоставление «руки помощи» и «грабящей руки», изучив процедуры, цены и вероятные задержки, связанные с развертыванием нового предприятия в 75 разных странах [55]. Разница была поразительной. Так, регистрация и получение лицензии на открытие нового дела в Канаде требуют выполнения двух процедур, а в Боливии — двадцати. Срок, необходимый для открытия новой компании на законных основаниях, варьируется от двух дней в Канаде до шести месяцев в Мозамбике. Расходы на прохождение этих тяжких испытаний, устроенных государством, варьируются от 0,4 % ВВП на душу населения в Новой Зеландии до 260 % ВВП на душу населения в Боливии. Исследование показало, что в бедных странах, таких как Вьетнам, Мозамбик, Египет и Боливия, предприниматель должен выплатить сумму, равную его доходу за один-два года (не считая взяток и потерянного им времени), для того чтобы узаконить свой бизнес.
Комфортнее ли потребителю в таких странах, как Мозамбик, чем в Канаде или Новой Зеландии? Нет. Авторы пришли к заключению, что в странах с высоким уровнем государственного регулирования международные стандарты качества соблюдаются хуже. Оказывается, государственная бюрократия также не способствует ни снижению уровня загрязнения окружающей среды, ни укреплению здоровья нации. Вместе с тем чрезмерное регулирование побуждает предпринимателей уходить в подпольную экономику, где регулирования вообще не существует. Труднее всего начать новое дело в странах с самым высоким уровнем коррупции, так как логично предположить, что чрезмерное регулирование является потенциальным источником дохода для бюрократов, осуществляющих его.
* * *
Теперь давайте на некоторое время отступим от нашего циничного тона и вернемся к мысли о том, что государство способно принести много пользы. Но даже тогда, когда правительство выполняет те функции, которые оно теоретически обязано выполнять, источником финансирования государственных расходов служат налоговые сборы, а сбор налогов, в свою очередь, «фискальным бременем», по выражению Бартона Мэлкиела, ложится на экономику. Во-первых, налоги опустошают наши карманы, что, естественно, приводит к снижению нашей покупательной способности и, следовательно, нашей общественной полезности. Действительно, государство способно создать рабочие места, потратив миллиарды долларов на разработку новых моделей самолетов-истребителей. Но ведь на самом деле это мы оплачиваем создание этих истребителей, так как деньги, которые тратятся на их разработку, вычитаются из наших зарплат, а это значит, что мы сможем купить меньше телевизоров, потратим меньше денег на благотворительность и реже сможем позволить себе отпуск. Таким образом, государство не обязательно занимается созданием новых рабочих мест; оно может просто перераспределять или в конечном счете ликвидировать их. Такой эффект налогообложения менее очевиден, чем новое оборонное предприятие, на котором счастливые рабочие производят сверкающие самолеты. (Когда далее в нашей книге мы обратимся к макроэкономике, то рассмотрим кейнсианскую теорию, утверждающую, что государство может стимулировать экономический рост, поддерживая экономику в периоды экономических спадов.)
Во-вторых, — и это более деликатный момент — налогообложение заставляет людей изменять свое поведение таким образом, что это ухудшает состояние экономики, при этом государство не обязательно получает доход. Представьте себе, что подоходный налог может достигать 50 центов на каждый доллар, заработанный к моменту, когда будет определен размер всех обязательных местных и федеральных налогов. Люди, которые согласны были работать при условии, что приносили бы домой каждый заработанный ими доллар, могут просто оставить работу, как только предельная ставка налога составит 50 %. В этой ситуации проиграют все. Тот, кто хотел бы трудиться, уйдет с работы (или никогда не устроится на свою первую в жизни работу). При этом государство лишится налоговых поступлений.
Как мы отметили в главе 2 этой книги, экономисты называют такой вид неэффективности, связанный с налогообложением, «чистыми потерями». «Чистые потери» — это ситуация, когда ваше положение ухудшается, но никому лучше от этого не становится. Представьте себе такую картину: к вам в дом врывается вооруженный грабитель и уносит различные принадлежащие вам вещи; он убегает с пачками ваших денег, впопыхах прихватив ваш семейный альбом. Понятие «чистые потери» неприменимо к наличным деньгам, которые украл грабитель, так как каждый ваш Доллар, присвоенный им, делает его богаче ровно на доллар. (Если Рассмотреть ситуацию под другим углом, да еще глазами наших Циничных экономистов, это просто-напросто физическое перемещение богатства.) В то же время украденный фотоальбом и есть те самые «чистые потери» в явном виде. Для вора он не имеет никакой ценности, тот немедленно выбросит его на свалку, как только поймет, что это. Для вас же это огромная потеря. Любой вид налогообложения, препятствующий производительному поведению, приведет к некоему «чистому убытку».
Налоги могут также препятствовать инвестициям. Предприниматель, рассматривающий возможность инвестиции в рискованное дело, может сделать это в том случае, если ожидаемая прибыль составит 100 млн дол., но не тогда, когда ожидаемая прибыль, за вычетом налогов, будет 60 млн дол. Человек будет стремиться закончить высшее учебное заведение, потому что это повысит его доход на 10 %. Но та же самая инвестиция, весьма существенная как материально (плата за годы обучения), так и по временным издержкам (годы, потраченные на обучение), будет нерентабельна, если доход от нее после вычета налога составит всего 5 %. (В день, когда мой младший брат получил свою первую зарплату, он пришел домой и, вскрыв конверт, воскликнул: «Что такое FICA [56], черт возьми?».) Или же возьмем семью, у которой появилась «лишняя» тысяча долларов, и теперь члены семьи выбирают между покупкой телевизора с большим экраном и вложением этих денег в инвестиционный фонд. Эти два варианта глубоко различны по долгосрочному воздействию на экономику. Вариант вложения денег в инвестиционный фонд делает капитал доступным для строительных компаний, компаний, проводящих исследования и обучение персонала. Инвестирование такого рода представляет собой макроэквивалент высшего образования, оно помогает нам в перспективе стать более эффективными работниками и, следовательно, стать богаче. Напротив, покупка телевизора — это текущее потребление, которое приносит нам радость сегодня, но никак не обогатит нас завтра.
Действительно, деньги, потраченные на телевизор, означают то, что рабочие на заводе по производству телевизоров будут обеспечены работой. Но если бы эти деньги были вложены в инвестиционный фонд, то это обеспечило бы занятость работников в других секторах, например ученых в лабораториях или рабочих на стройке. Одновременно вложение в инвестиционный фонд делает нас богаче в перспективе. В качестве примера возьмем высшее учебное заведение — колледж. Студенты, поступающие в колледж, обеспечивают работой преподавателей. Те же деньги, потраченные на покупку модных спортивных машин для выпускников школ, создали бы занятость среди рабочих автомобильных заводов. Ключевое различие между этими двумя сценариями в том, что высшее образование предоставляет молодежи возможность повысить свою производительность на всю их последующую жизнь; спортивная машина такой возможности не дает. Таким образом, в данном примере плата за обучение — это долгосрочная инвестиция; покупка же спортивной машины — это текущее потребление (хотя приобретение машины для работы или бизнеса может быть рассмотрено как долгосрочная инвестиция).
Итак, вернемся к нашей семье с «лишней» тысячей долларов. Какой вариант выберет это семейство? Их решение будет зависеть от того, насколько велика будет та сумма, которую они рассчитывают получить после уплаты налога, если предпочтут вложить деньги в инвестиционный фонд, а не потратить их сразу. Чем выше налог, например налог на прирост капитала, тем меньше доход по вкладу и, следовательно, тем привлекательнее становится покупка телевизора.
Налоги негативно влияют как на стимулы к работе, так и на инвестирование. Многие экономисты убеждены, что снижение налогов и ограничение государственного регулирования приведет к высвобождению производительного потенциала экономики. Это правда. Самые убежденные сторонники «экономики предложения» будут и далее настаивать на том, что снижение налогов на практике приведет к повышению суммы получаемого государством дохода, потому что люди станут больше работать, больше зарабатывать, и в итоге это приведет к тому, что налоговые поступления будут больше, даже в случае снижения налоговых ставок. Именно эта мысль лежит в основе кривой Лаффера, которая стала научным обоснованием значительного снижения налогов при президенте Рейгане. В 1974 г. экономист Артур Лаффер выдвинул теорию, согласно которой размеры налогов оказывают столь сильное негативное влияние на трудовую активность и инвестирование, что снижение налогов приведет не к снижению, а к увеличению налоговых поступлений. (Впервые он начертил эту кривую на салфетке в ресторане во время обеда, на котором присутствовала группа политиков и журналистов. Забавно то, что это была салфетка Дика Чейни [57].) При определенном уровне налогообложения данная зависимость должна быть верной. Например, если подоходный налог составляет 95 %, то люди будут работать ровно столько, сколько им необходимо для обеспечения собственного выживания. Снижение налоговой ставки до 50 % в этой ситуации почти наверняка приведет к увеличению доходов государства.
Но будет ли такая зависимость верной для США, где изначально налоговые ставки намного меньше? Значительное снижение налогов, проведенное правительством Рейгана, дало на этот вопрос отрицательный ответ: оно привело не к повышению доходов государства, а к крупному бюджетному дефициту, продолжавшемуся 15 лет. Теория м-ра Лаффера оказалась верной лишь применительно к самым состоятельным американцам, которые, после того как их налоги были снижены, в конечном итоге стали направлять большие суммы в казну. Разумеется, это могло быть простым совпадением. В главе 6 будет показано, насколько стремительно за последние несколько десятилетий возрастала заработная плата высококвалифицированных работников в результате того, что экономика предъявляла больший спрос на интеллект рабочего, чем на его физическую силу. Возможно, самые состоятельные американцы стали платить больше налогов потому, что их доходы резко выросли, а не потому, что они стали работать больше в ответ на снижение налогов.
В США, где налоговые ставки ниже по сравнению с другими странами мира, «экономика предложения» — химера: нельзя, снизив налоги, получить больше денег для финансирования государственных программ. И все же сторонники меньшего государственного вмешательства в экономику тоже правы: более низкие налоги приводят к росту инвестиций, что гарантирует быстрые темпы долгосрочного экономического развития. Отвергнуть эту концепцию как политику благоприятствования только богатым было бы слишком просто. Увеличение пирога имеет большое значение, и возможно, особенно для тех, кому достаются самые маленькие его куски. В периоды замедленного роста экономики или экономического спада в первую очередь подвергаются увольнениям рабочие-сталелитейщики и представители сферы обслуживания, а не нейрохирурги и университетские профессоры. Экономист Мичиганского университета и член Совета экономических консультантов при администрации Билла Клинтона Ребекка Бланк, давая оценку заметному экономическому подъему последнего десятилетия XX в., отметила:
Я полагаю, что первый и самый важный урок, который вынесли борцы с бедностью из 1990-х годов, заключается в том, что устойчивый экономический рост — это замечательно. Если политика может обеспечивать рост занятости, низкий уровень безработицы и повышение заработной платы рабочих, такая политика может быть столь же или даже более эффективна, чем просто деньги, потраченные на целевые программы для бедных. Если рабочих мест нет, а зарплата снижается, тем дороже — как с финансовой стороны, так и с позиций политического капитала — вытаскивать людей из бедности посредством одних лишь государственных программ [58].
Итак, на протяжении двух глав я пытался ответить на знакомый по детским сказкам вопрос: является ли роль, которую государство играет в экономике США, слишком большой, слишком малой или примерно такой, какая необходима? И я, наконец, могу дать простой, прямолинейный и недвусмысленный ответ: это зависит от того, у кого вы спрашиваете. Есть ряд серьезных, толковых экономистов, считающих, что государство должно играть значительную и активную роль в экономике; есть другие серьезные и толковые экономисты, придерживающиеся противоположного мнения, а между ними находятся экономисты, придерживающиеся промежуточной позиции.
Иногда эксперты расходятся во мнениях по фактическим вопросам точно так же, как видные хирурги могут расходиться во мнениях по поводу того, как именно следует прочищать закупоренную артерию. Например, не прекращаются споры о вероятных последствиях повышения уровня минимальной зарплаты. Теория предполагает, что повышение уровня минимальной зарплаты совершенно очевидно улучшит положение тех рабочих, чья зарплата возрастет. Одновременно эта мера ударит по некоторым из тех работников с низким уровнем зарплаты, которые в результате потеряют работу (или никогда не будут наняты на свою первую в жизни работу), поскольку при новом, более высоком уровне заработной платы компании сократят число нанимаемых сотрудников. Экономисты расходятся во мнениях (и представляют противоположные научные доказательства) относительно того, сколько именно рабочих мест будет потеряно в случае повышения минимальной заработной платы. А эта информация имеет решающее значение, если предстоит аргументированно ответить на вопрос: является ли повышение минимальной заработной платы правильной политикой помощи низкооплачиваемым работникам? Со временем на этот вопрос можно будет ответить, опираясь на достоверные данные и результаты фундаментальных исследований. (Как однажды сказал мне один политический аналитик, легко врать, имея статистические данные, но не имея их, врать гораздо легче.)
Чаще экономика просто формулирует проблемы, которые требуют оценок, обусловленных этическими, философскими и политическими воззрениями. Это в какой-то степени напоминает ситуацию, когда доктор предлагает варианты лечения пациенту. Врач предоставляет пациенту подробную информацию по вопросу лечения рака на поздней стадии посредством химиотерапии. Но окончательное решение о лечении остается за пациентом, который волен сделать свой выбор — качество жизни или ее продолжительность, учитывая свою готовность мириться с дискомфортом, семейную ситуацию и т. д., — все это обоснованные соображения, не имеющие, однако, отношения ни к практической медицине, ни к науке. И все же принятие этого решения требует квалифицированной медицинской консультации.
Именно в рамках такой схемы мы и можем рассуждать о роли государства в экономике.
Государство обладает способностью повысить производительность экономики и в итоге способствовать нашему обогащению. Государство создает и поддерживает правовую основу, делающую возможным существование рынков; оно предоставляет нам общественные блага, которые сами мы не можем приобрести; оно сглаживает острые углы капитализма, перекладывая на общество его внешние издержки, особенно в сфере окружающей среды. Таким образом, представление о том, что меньшее вмешательство в экономику всегда лучше, просто ложно.