Урегулирование внешнего долга товарными поставками
Урегулирование внешнего долга товарными поставками
Данный тип операций проводится на основе соответствующих соглашений, по которым Министерство финансов России осуществляет финансирование экспортеров, поставляющих продукцию за рубеж в счет погашения внешней задолженности.
Условия финансирования соответствующих экспортеров (внешнеторговых организаций и заводов-изготовителей) определялись постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, которыми регламентировались размеры финансирования производства продукции в процентном отношении к контрактной стоимости, размеры комиссионного вознаграждения внешнеторговых объединений и, в ряде случаев, источники финансирования накладных расходов, связанных с транспортировкой, страхованием и оформлением таможенных документов.
На основании требований указанных нормативных документов между Министерством финансов России и внешнеторговыми объединениями (предприятиями-изготовителями) заключались соответствующие соглашения о финансировании применительно к товарным поставкам и странам-кредиторам.
Данными соглашениями определялись контрактная стоимость и график бюджетного финансирования товарных поставок, его размер в процентном отношении к контрактной стоимости, а также порядок расчетов и учета погашаемой задолженности.
Фактический механизм погашения государственной внешней задолженности путем товарных поставок осуществляется по следующей схеме.
1. Заключение межправительственных соглашений между Российской Федерацией и странами-кредиторами, определяющих размер задолженности Российской Федерации перед этими странами, погашаемой товарными поставками.
2. Заключение межбанковских соглашений между Внешэкономбанком и национальными банками стран-кредиторов, регулирующих порядок расчетов по погашению задолженности.
3. Заключение контрактов между российскими экспортерами товаров и уполномоченными организациями стран-кредиторов на основании заключенных межправительственных соглашений между Российской Федерацией и странами-кредиторами и межбанковских соглашений о погашении задолженности, заключенных между Внешэкономбанком и национальными банками стран-кредиторов.
4. Принятие постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации о финансировании производства и экспорта продукции в счет погашения задолженности перед иностранными государствами.
5. Заключение соглашений о финансировании производства и экспорта продукции в счет погашения задолженности перед иностранными государствами между экспортерами товаров и Министерством финансов России в соответствии с распоряжениями Правительства Российской Федерации.
6. Финансирование Министерством финансов России производства товаров с отражением проведенных расходов на внешних источниках финансирования дефицита федерального бюджета.
7. Осуществление поставок заводами – изготовителями товаров и внешнеторговыми объединениями – экспортерами товаров.
8. Направление документов о поставках экспортерами товаров в соответствии с контрактами уполномоченным организациям стран-кредиторов и во Внешэкономбанк.
9. Подтверждение о списании внешнего долга на величину контрактной стоимости поставленных товаров национальными банками стран-кредиторов.
10. Учет погашения государственного внешнего долга Внешэкономбанком на сумму поставленных товаров с соответствующим уведомлением Министерства финансов России.
Согласно приведенной схеме, Министерство финансов России на основании соглашений с экспортерами товаров финансирует поставки товаров, а учет и ведение расчетов по погашению внешней задолженности осуществляются в соответствии с межбанковскими соглашениями, подписанными Внешэкономбанком с уполномоченными банками стран-кредиторов.
Окончательные расчеты по каждой поставке товаров проводятся после предоставления от экспортеров товаров в Министерство финансов России документов, подтверждающих ее исполнение, в разрезе предприятий – изготовителей товаров и предоставления от Внешэкономбанка данных о размере списанной задолженности.
По разным оценкам, погашение долга товарными поставками позволяет ускорить урегулирование задолженности и дает экономию бюджетных средств. К числу положительных моментов при использовании товарной схемы погашения долга относят следующие:
• способствование государственных заказов увеличению занятости, росту налоговой базы бюджета, повышению инвестиционного потенциала предприятий-экспортеров и т.п;
• способствование структурным преобразованиям в экономике, так как они осуществляются за счет экспорта машиностроительной продукции, военной техники;
• возникновение технологической зависимости, выражающейся в необходимости сервисного обслуживания, обучения специалистов, поставок запчастей, то есть предпосылки для расширения экономических связей и дополнительный платежеспособный спрос, стимулирующий развитие обрабатывающей промышленности.
В ряде случаев товарные схемы погашения долга сопоставляют со списанием части основного долга. Это достигается благодаря применению беспроцентной базы обслуживания долга, нерыночной, а потому более низкой фиксированной процентной ставки, использование Министерства финансов понижающих коэффициентов при организации финансирования производства и экспорта товаров, поставляемых в счет долга.
Применение товарных схем погашения государственного долга имеют ограниченные рамки использования по следующим причинам.
1. Относительно короткий период погашения, что связано как с позицией страны-кредитора, так и со спецификой производственного процесса. В некоторых случаях это приводит к необходимости авансирования производства за счет федерального бюджета задолго до фактического списания соответствующей части долга.
2. Ограниченность числа стран-кредиторов, с которыми имеется возможность договориться о товарных схемах. Основные кредиторы России – страны–члены Парижского клуба либо по политическим (решение правительств), либо по процедурным (отсутствие договоренностей в Парижском клубе) вопросам не дают согласие на переход к использованию товарных схем.
3. Присутствие при использовании товарных схем коммерческих рисков. Как следствие, в настоящее время остается неурегулированным ряд поставок, и, соответственно, отсутствует списание части государственного внешнего долга при ранее осуществленном авансировании из федерального бюджета их производства.
4. Наличие экономических рисков, связанных с возможностью отказа страны-кредитора от ранее достигнутых договоренностей. Это вызвано тем, что в ряде случаев заключение контрактов и этапы их реализации опережали процесс завершения переговоров по межправительственным и межбанковским соглашениям или сопровождалось неожиданным пересмотром страной-кредитором своей позиции по поставляемой номенклатуре товаров. Случаи отказов стран-кредиторов от продукции после осуществления бюджетного финансирования Министерством финансов России ее производства имели место, например, со Словакией – отказ от спецтехники на сумму 140 млн долл. США, с Болгарией – отказ от закупки машинотехнической продукции на сумму 52,0 млн долл. США, с Венгрией – отказ от получения различных товаров на общую сумму 40,1 млн долл. США. Тем не менее более чем за 10 лет использования этой схемы в счет осуществленных товарных поставок была погашена внешняя задолженность Российской Федерации на сумму более чем 6 млрд долл. США. При этом, по оценкам Внешэкономбанка, расходы федерального бюджета составили около 4,8 млрд долл. США.
Вместе с тем при рассмотрении вопросов эффективности бюджетного финансирования товарных поставок нужно учитывать косвенный эффект, который может быть достигнут в результате применения «нестандартных» схем погашения государственного долга.
Например, немаловажен тот факт, что зачастую поставляемые в погашение долга товары являются машинотехнической (в частности, военно-технической) продукцией, которая либо не может быть реализована в России, либо экспортирована с расчетами за наличные в соответствующие страны-кредиторы. При финансировании таких проектов Министерство финансов России исходит из стратегических интересов Российской Федерации по внедрению и закреплению российской продукции на зарубежных рынках. Таким образом, реальный экономический эффект для России в данном случае может быть выше, чем простое сокращение объема платежей по погашению внешнего долга.
Кроме того, при анализе эффективности товарной формы погашения внешнего долга необходимо учитывать, что все платежи Министерства финансов России российским поставщикам, выплачиваемые в форме возмещения контрактной стоимости (компенсации валютной выручки) с учетом коэффициента финансирования, включаются в выручку от реализации произведенных и поставленных товаров и подлежат полному налогообложению в установленном законодательством Российской Федерации порядке. По оценкам Министерства финансов, более половины выплаченных из федерального бюджета сумм возвращается в федеральный бюджет и бюджеты других уровней в форме различного рода налоговых платежей.
Также к числу преимуществ товарной схемы погашения долга можно отнести следующие:
• развитие отечественного товаропроизводства, оказание целевой государственной поддержки крупным, иногда градообразующим предприятиям в условиях распространения неденежных форм расчетов. Например, путем зачета обязательств ОАО «ГАЗ» перед федеральным бюджетом профинансирована поставка автомобилей «Газель» в счет погашения государственного внешнего долга перед Венгрией. Аналогичным образом урегулирована задолженность перед коммерческими кредиторами – резидентами этой страны, а также Чехии (поставки, соответственно, природного газа и целлюлозы);
• укрепление позиций российских товаропроизводителей на традиционных рынках сбыта (страны бывшего СЭВ и Китай) и выход на рынки, в прошлом практически недоступные отечественным предприятиям и традиционно входившие в зону влияния других стран-экспортеров (ОАЭ, Республика Корея, Финляндия, Турция при поставках машинотехнической продукции). Самостоятельное значение имеет и то обстоятельство, что в случае поставок за счет погашения долга российской машинотехнической продукции на конкретных рынках формируется крупный парк техники российского производства, последующий этап обслуживания которого требует стабильных поставок запчастей и командирования специалистов с расчетами уже в валюте;
• беспроцентный характер обслуживания долга в течение всего или части периода погашения (например, в случае с Финляндией – до 5 лет, Болгарией – 6 лет, Польшей – 3 года, Уругваем – 1 год, Чехией и Словакией – часть долга от 3 до 6 лет, Китаем – часть долга в течение 2,5 лет) или применение льготной процентной ставки и отсутствие капитализации процентов, начисляемых на реструктуризированный долг (новый основной долг). Такая практика сложилась при урегулировании долга перед Китаем (ставка за отсрочку – 4 % годовых в долларах СЩА), Республикой Корея (5,5 % годовых), Чехией (2,75 и 5 % годовых начисление 5 % закончилось в декабре 2001 года) и Словакией (2,75 и 5 % годовых). Для сравнения, аналогичная процентная ставка по соглашениям о реструктуризации долга бывшего СССР (в рамках договоренностей с Парижским клубом о пятой консолидации) является «плавающей» и составляет, как правило, LIBOR + 0,5 % годовых;
• отсутствие в большинстве соглашений оговорки о применении штрафных санкций (начисление штрафных процентов) за задержку погашения долга по сравнению с согласованными на межправительственном уровне сроками погашения и поставок.
При этом оформление пролонгации таких сроков на практике происходит многократно по обоюдному согласию сторон без ухудшения или даже с улучшением условий погашения;
• списание задолженности back value (то есть датой подписания контракта, коносамента, приемо-сдаточного акта на территории России или отправки инкассовых документов из Внешэкономбанка в адрес уполномоченного иностранного банка-кредитора для предъявления импортеру на акцепт и оплату) при осуществлении операций по кредитным счетам по погашению долга, снижающее сумму начисляемых процентов на непогашенный остаток основного долга и, соответственно, расходов федерального бюджета на обслуживание долга;
• использование в расчетах при поставках в рамках товарных схем принципа «смешанного финансирования», когда часть поставки оплачивается страной-кредитором наличными в СКВ, включая авансовые платежи по контрактам (ОАЭ, Китай, Республика Корея), что дает возможность дополнительно поставить на экспорт продукцию российского производства.
Достижение эффекта возможно в случае более полного учета накопленного опыта, совершенствования порядка взаимодействия участников товарных схем посредством оптимизации механизма организации действий всех заинтересованных сторон и совершенствования правовой базы проведения соответствующих операций.
Таким образом, оценка эффективности осуществления операций по погашению государственного долга с помощью «нестандартных» схем должна включать в себя анализ всех аспектов таких операций, их воздействия на состояние государственных финансов и экономики в целом.
Дополнительно следует отметить, что, несмотря на активное использование нестандартных схем урегулирования долга в Российской Федерации, до настоящего времени порядок применения товарных поставок в целях урегулирования государственного долга пока остается вне правового урегулирования. То есть фактически не регламентирован выбор поставщика продукции, финансируемого в значительной степени за счет средств федерального бюджета, и определение коэффициента бюджетного финансирования производства экспортной продукции. Это не дает возможности провести полную объективную оценку эффективности принимаемых решений по данным вопросам.
Учет операций погашения государственного долга товарными поставками не до конца отрегулирован. Финансирование (авансирование) производителей относится Министерство финансов не расходной части бюджета, а к погашению долга (источникам финансирования дефицита), тогда как фактическое погашение происходит значительно позднее (после поставки и окончательной приемки товаров). Данное обстоятельство ведет к значительным искажениям отчетности об исполнении федерального бюджета, так как искусственно занижает расходную часть и искажает данные о фактическом погашении государственного долга. Кроме того, имеются нарушения в части соблюдения требований нормативных документов по ведению бюджетного учета в части рассматриваемого вопроса.
Таким образом, анализ ситуации, сложившейся в сфере применения товарной схемы погашения внешнего долга, позволяет сделать следующие выводы.
1. В целях выбора оптимального варианта урегулирования внешнего долга необходимо проведение сравнения альтернативных вариантов погашения долга и оценка возможных финансовых результатов.
2. Существующая нормативно-правовая база должна полностью охватывать все аспекты использования товарной схемы погашения государственного внешнего долга.
3. Система и методология учета проводимых операций с погашением долга товарными поставками должны обеспечивать полноту и достоверность учетных данных и отражения их в различных формах отчетности.
4. Необходим утвержденный механизм анализа и оценки рисков, присутствующих при применении товарной схемы погашения долга.
5. Применение товарной схемы имеет ряд социальных аспектов, которые должны учитываться при принятии решения о применении товарных поставок.