Стаття 4. Склад бюджетного законодавства

Стаття 4. Склад бюджетного законодавства

1. До складу бюджетного законодавства належать нормативно-правові акти, що регулюють бюджетні відносини в Україні, а саме:

1) Конституція України;

2) цей Кодекс;

3) закон про Державний бюджет України;

4) інші закони, що регулюють бюджетні відносини, передбачені статтею 1 цього Кодексу;

5) нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, прийняті на підставі і на виконання цього Кодексу та інших законів України, передбачених пунктами 3 та 4 частини першої цієї статті;

6) нормативно-правові акти органів виконавчої влади, прийняті на підставі і на виконання цього Кодексу, інших законів України та нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини першої цієї статті;

7) рішення про місцевий бюджет;

8) рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийняті відповідно до цього Кодексу, нормативно-правових актів, передбачених пунктами 3, 4, 5, 6 і 7 частини першої цієї статті.

2. При здійсненні бюджетного процесу в Україні положення нормативно-правових актів застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать положенням Конституції України.

3. Якщо на ратифікацію подається міжнародний договір України, виконання якого потребує прийняття нових або внесення змін до чинних законів України, що регулюють бюджетні відносини, проекти таких законів подаються на розгляд Верховної Ради України разом з проектом закону про ратифікацію і приймаються одночасно.

4. Розгляд законопроектів щодо їх впливу на показники бюджету та їх відповідності бюджетному законодавству здійснюється за особливою процедурою, що визначається статтею 27 цього Кодексу.

Як і в Бюджетному кодексі України від 21.06.2001 р. № 2542-III, коментована стаття Кодексу припускає певну суперечність. Стаття називається “Склад бюджетного законодавства”, тоді як за змістом вона визначає сукупність нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини, а це зовсім різні поняття. Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 09.07.1998 р. № 12-рп/1998 у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення ч. 3 ст. 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміна “законодавство”) терміном “законодавство” охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети й постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їхніх повноважень та відповідно до Конституції України й законів України.

Ст. 4 Кодексу закріплено вичерпний перелік нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини в Україні. Порівняно з попереднім Бюджетним кодексом, розширено коло таких актів. Зокрема, п. 7 ч. 1 до нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини, зараховано “рішення про місцевий бюджет”. До складу бюджетного законодавства тепер входять нормативно-правові акти всіх органів виконавчої влади, а не тільки центральних. Виходячи з цього вичерпного переліку нормативні акти інших рівнів до складу бюджетного законодавства не входять. Перелік розширеному тлумаченню не підлягає. Враховуючи рішення Конституційного Суду № 12-рп/1998, слід констатувати, що поняття “бюджетне законодавство”, яке використовується в Кодексі, має швидше юридично-технічне значення, ніж суто правове та використовується для зручності визначення сукупності нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини.

Зі ст. 4 Кодексу зрозуміло, що основні принципи регулювання бюджетних відносин визначаються такими конституційними нормами: заборона проведення референдуму з питань бюджету (ст. 74); повноваження Верховної Ради України в галузі бюджетної діяльності (ст. 85); законодавче регулювання бюджетної системи (ст. 92, 95--98); повноваження Президента України в галузі бюджету (ст. 106); повноваження Кабінету Міністрів України (ст. 116), місцевих державних адміністрацій (ст. 119), Автономної Республіки Крим (ст. 138), органів місцевого самоврядування (ст. 143) тощо.

Спеціальні бюджетні закони включають Бюджетний кодекс і закон про Державний бюджет України, який приймається щорічно. До інших законів, що регулюють бюджетні відносини, можуть бути зараховані два типи законодавчих актів: 1) суто бюджетні, присвячені регулюванню виключно бюджетних відносин; 2) закони, які містять деякі норми, що регулюють бюджетну діяльність.

Необхідно також зупинитися на певній особливості щорічних законів про Державний бюджет, якими систематично зупиняється дія інших законів України щодо надання пільг, компенсацій і гарантій, котрі є складовою конституційного права громадян на соціальний захист і достатній рівень життя кожного (ст. 46, 48 Конституції України). У своєму рішенні від 09.07.2007 р. № 6-рп/2007 Конституційний Суд України визначив, що закон про Державний бюджет України як правовий акт, чітко зумовлений поняттям бюджету як плану формування й використання фінансових ресурсів, має особливий предмет регулювання, відмінний від інших законів України, -- він стосується виключно встановлення доходів і видатків держави на загальносуспільні потреби, зокрема видатків на соціальний захист і соціальне забезпечення, тому цим законом не можуть вноситися зміни, зупинятися дія чинних законів України, а також встановлюватися інше (додаткове) правове регулювання відносин, що є предметом інших законів України (див.: Рішення Конституційного Суду України від 22.05.2008 р. № 10-рп/08).

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування регулюють бюджетні відносини тільки у випадку, визначеному цим Бюджетним кодексом, спеціальними бюджетними законами, законами, що регулюють бюджетну діяльність. Тобто подібне повноваження набирає сили в разі, якщо це обумовлено нормативно-правовим актом, який є в переліку ч. 1 ст. 4 Кодексу. Зрозуміло, що основні повноваження відповідних органів регулюються конституційними нормами (див. вище), але таким чином закріплюється й певний пріоритет, ієрархія нормативно-правових актів у регулюванні бюджетних відносин. Разом із тим потрібно враховувати й інше положення, що відповідно до Конституції України, Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” держава не має права регулювати відносини щодо розробки, прийняття, використання місцевих бюджетів та звітності по них, обмежувати повноваження органів місцевого самоврядування.

Ч. 3 ст. 4 Кодексу врегульовано механізм співвідношення норм міжнародних договорів і відповідних норм бюджетного законодавства. При цьому слід виходити з конституційної норми, яка закріплює надання Верховною Радою України в установлений законом строк згоди на обов’язковість міжнародних договорів України (ст. 85 Конституції України), що є певним аналогом ратифікації. В цій частині ст. 4 деталізується норма, згідно з якою міжнародні договори України є невід’ємною частиною її законодавства, відповідно до чого здійснюється коригування нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини.

Важко погодитися, що одночасно зі згодою на обов’язковість міжнародних договорів України приймаються зміни до відповідних законів. Річ у тім, що в тій чи іншій мірі ці положення торкатимуться дохідної чи видаткової частини бюджетів, а розгляд законопроектів, які впливають на дохідну чи видаткову частину бюджетів, здійснюється за особливою процедурою згідно з ч. 4 коментованої статті Кодексу. Ця процедура визначена ст. 27 Кодексу “Подання і розгляд законопроектів, що впливають на показники бюджету, та введення в дію таких законів”. Згідно із процедурою, закріпленою даною статтею, подібний законопроект із моменту внесення до Верховної Ради України має перебувати на опрацюванні й розгляді близько чотирьох тижнів, тому їх одночасне прийняття разом із міжнародним договором навряд чи можливе.