Стаття 26. Контроль та аудит у бюджетному процесі

Стаття 26. Контроль та аудит у бюджетному процесі

1. Контроль за дотриманням бюджетного законодавства спрямований на забезпечення ефективного і результативного управління бюджетними коштами та здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу його учасниками відповідно до цього Кодексу та іншого законодавства, а також забезпечує:

1) оцінку управління бюджетними коштами;

2) правильність ведення бухгалтерського обліку та достовірність фінансової і бюджетної звітності;

3) досягнення економії бюджетних коштів, їх цільового використання, ефективності і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів шляхом прийняття обґрунтованих управлінських рішень;

4) проведення аналізу та оцінки стану фінансової і господарської діяльності розпорядників бюджетних коштів;

5) запобігання порушенням бюджетного законодавства.

2. Контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використання від імені Верховної Ради України здійснюється Рахунковою палатою. Діяльність центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у сфері такого контролю (у межах їх повноважень, встановлених цим Кодексом та іншими нормативно-правовими актами), спрямовується, координується та контролюється Кабінетом Міністрів України.

3. Розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та несуть відповідальність за їх стан у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах.

Внутрішнім контролем є комплекс заходів, що застосовується керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності бюджетної установи та її підвідомчих установ.

Внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.

Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.

У сучасних умовах для забезпечення належного управління державними фінансами вже недостатньо лише дотримуватися законів, необхідно досягати мети у найбільш економний, ефективний та результативний спосіб. В європейському розумінні державний внутрішній фінансовий контроль має забезпечити належне управління державними фінансами і розглядається як сукупність трьох складових: внутрішнього контролю, внутрішнього аудиту та їх гармонізації.

Контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата. Діяльність центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства (у межах їхніх повноважень, встановлених цим Кодексом та іншими нормативно-правовими актами), спрямовується, координується та контролюється Кабінетом Міністрів України.

Ст. 26 Кодексу чітко визначає обов’язковість запровадження в органах державного сектору базових компонентів європейської моделі державного внутрішнього фінансового контролю – внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту. При цьому персональну відповідальність за запровадження та ефективне функціонування цих компонентів покладено на керівників усіх рівнів – від головного розпорядника (міністра, голови органу тощо) до розпорядників нижчого рівня та навіть керівників окремих підрозділів в установі.

Внутрішній контроль – це комплекс дій, правил та заходів, запроваджених керівництвом суб’єкта господарювання державного сектору економіки, що постійно застосовуються в ході діяльності організації з метою забезпечення впевненості у досягненні нею таких загальних цілей:

• результативності діяльності, економності та ефективності використання ресурсів;

• відповідності чинним законам, іншим нормативно-правовим та регулюючим актам, політиці та процедурам;

• незалежності та надійності інформації, рахунків та даних;

• захисту активів від втрат, зокрема тих, які виникли через зловживання, неврегульованість чи корупцію.

Поняття економності операцій полягає у тому, що будь-які операції не мають спричиняти зайвих витрат. Вартість придбання потрібної кількості ресурсів (товарів, робіт, послуг) належної якості, що поставляються у необхідні час та місце, та обсяги їх витрачання мають бути найменшими.

Поняття ефективності полягає у тому, що для досягнення визначеної кількості та якості очікуваних результатів організація витрачає мінімум ресурсів або ж при витраті заздалегідь визначеної фіксованої кількості та якості ресурсів досягається максимальний результат.

Поняття результативності полягає у повноті досягнення визначеної мети діяльності організації та виконання поставлених завдань.

Внутрішній контроль – не разова подія, а постійний управлінський процес, який охоплює всі операції кожної структурної одиниці організації. При цьому, внутрішній контроль має забезпечувати визначення й аналіз ризиків діяльності організації з метою запобігання їм чи обмеження. Тобто не можна ототожнювати внутрішній контроль із контрольно-ревізійною роботою. Внутрішня контрольно-ревізійна робота є лише незначною складовою частиною системи внутрішнього контролю.

Кожен працівник повинен розуміти важливість та підтримувати функціонування внутрішнього контролю, знати свої обов’язки та повноваження у здійсненні такого контролю. Відповідальним за належну організацію та ефективність внутрішнього контролю є керівник організації.

Внутрішній контроль складається із п’яти взаємопов’язаних компонентів: середовище контролю, оцінка ризиків, контролююча (управлінська) діяльність, інформаційне забезпечення, моніторинг. Середовище контролю – це наявні в організації процеси, операції та розподіл повноважень щодо їх виконання, спрямовані на забезпечення реалізації законодавчо закріплених за організацією функцій. Середовище контролю має забезпечувати в організації структурованість та дисциплінованість. Оцінка ризиків – це процес визначення (ідентифікації) й аналізу ризиків діяльності організації, розробка та запровадження контрольних процедур з метою запобігання ризикам чи їх обмеження (управління ризиками). Ідентифікація ризиків здійснюється з метою визначення найбільш ризикових сфер діяльності, зосередження наявних ресурсів для управління найбільш істотними з них, встановлення відповідальних працівників за управління ризиками у відповідних сферах. Ідентифікація ризиків має бути постійним процесом, що здійснюється з урахуванням змін у економічному та нормативно-правовому середовищі. Аналіз ризиків передбачає визначення істотності впливу ідентифікованих ризиків на діяльність організації, їх наслідки та ймовірність виникнення. Однією з основних цілей проведення аналізу ризиків є інформування керівництва щодо ризикових сфер, у яких мають бути вжиті заходи для запобігання чи обмеження таких ризиків, а також визначення пріоритетності таких заходів. Управління ризиками – це комплекс заходів з передання, прийняття або запобігання (обмеження) ідентифікованих та проаналізованих ризиків. Контролююча (управлінська) діяльність – це сукупність запроваджених в організації дій, регламентів та процедур для управління ризиками, повноти досягнення мети діяльності організації та виконання покладених завдань.

Контрольні процедури мають постійно функціонувати на всіх рівнях управління.

Контрольні процедури мають включати:

· авторизацію та підтвердження;

· розподіл обов’язків та повноважень;

· контроль за доступом до ресурсів та їх обліком;

· контроль за достовірністю проведених операцій;

· звірку облікових даних із фактичними;

· оцінку загальних результатів діяльності організації;

· оцінку окремих операцій, процесів та видів діяльності;

· нагляд.

Контрольні процедури слід періодично оцінювати на предмет результативності та у разі необхідності – переглядати.

Інформаційне забезпечення – це система збору, документування, передання інформації та користування нею для прийняття управлінських рішень. Керівництво та працівники організації для прийняття рішень, належного здійснення операцій та контролю за ними повинні мати повну, своєчасну, достовірну та доступну інформацію фінансового і не фінансового характеру як про зовнішні, так і про внутрішні події. Для забезпечення отримання такої інформації потрібно, щоб усі операції, важливі події та процедури контролю були повно, своєчасно та достовірно задокументовані.

Моніторинг – це постійний процес проведення оцінки якості функціонування системи внутрішнього контролю у часі. Інформацію про недоліки функціонування внутрішнього контролю слід надавати керівництву відповідного рівня. Моніторинг має забезпечити адекватне та невідкладне запровадження рекомендацій і пропозицій для усунення наявних та запобігання можливим недолікам системи внутрішнього контролю.

Внутрішній аудит – це діяльність із надання незалежних та об’єктивних гарантій і консультацій, спрямованих на удосконалення діяльності організації. Внутрішній аудит допомагає керівнику в досягненні поставленої перед організацією мети, використовуючи систематизований і послідовний підхід до оцінки та підвищення ефективності системи внутрішнього контролю. Реалізація такої діяльності передбачає створення в кожному органі державного сектору функціонально незалежного підрозділу внутрішнього аудиту.

Підрозділ внутрішнього аудиту в жодному разі не можна ототожнювати з відомчим контрольно-ревізійним підрозділом, більше того, неприпустимим є поєднання цих функцій в одному структурному підрозділі. У внутрішнього аудиту інша природа, цілі та завдання, ніж у ревізії. Внутрішній аудит допомагає керівнику здійснювати управління, але не може і не мусить заміщувати управлінців і керівників – він не може замінити собою систему внутрішнього контролю.

Кабінет Міністрів України визначає основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту, а також порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту. Основною метою діяльності підрозділу внутрішнього аудиту в органах державного і комунального секторів є забезпечення керівника організації гарантіями адекватності та результативності системи внутрішнього контролю.

Для досягнення цієї мети працівники підрозділу внутрішнього аудиту повинні:

- розуміти діяльність організації, аналізувати систему внутрішнього контролю, запровадити стратегічне, річне та періодичне планування аудиту;

- виявляти та оцінювати контрольні заходи у найбільш економний та ефективний спосіб;

- відображати в аудиторських звітах знахідки, висновки та, по можливості, рекомендації з удосконалення;

- відображати судження (думку) про надійність заходів контролю для загальної системи, функції чи локальної системи/підсистеми, що досліджується;

- забезпечувати гарантії, які базуватимуться на оцінці системи внутрішнього контролю в організації в цілому.

Нововведення 26-ї статті Кодексу стосуються не тільки головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня. Фактично вимоги ст. 26 закладають законодавче підґрунтя для побудови нової моделі державного внутрішнього фінансового контролю в Україні, а перебудова системи управління державними фінансами передбачена в усіх вітчизняних органах державного і комунального сектору, до яких згідно з вимогами Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю, затвердженої розпорядженням Уряду від 24.05.2005 № 158-р зі змінами та доповненнями, належать:

· міністерства, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, інші розпорядники бюджетних коштів;

· державні й комунальні підприємства, установи та організації;

· акціонерні, холдингові компанії, інші суб’єкти господарювання, у статутному фонді яких частка державної або комунальної власності перевищує 50 відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі або органам місцевого самоврядування право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб’єктів;

· державні цільові фонди;

· інші підприємства, установи та організації, які отримують бюджетні кошти, кредити, залучені державою або під державні гарантії, чи міжнародну технічну допомогу, використовують кошти, що залишаються у їх розпорядженні у разі надання їм податкових пільг, державне чи комунальне майно (далі – державні фінанси) лише під час провадження ними діяльності з використання державних фінансів.