Несогласованная национальная безопасность

Несогласованная национальная безопасность

Действия Аль-Каиды в 2001 году не были для ФБР большим сюрпризом – за предыдущие 10 лет была проведена по крайней мере пара генеральных репетиций, в которых явно читался намек новой террористической угрозы. Местный сумасшедший Тимоти Маквей припарковал грузовик, начиненный взрывчаткой, перед федеральным зданием Альфреда Мара в Оклахома-Сити в 1995 году и поджег взрыватель. Жертвами стали 168 человек, сотни других были ранены. ФБР также могло бы вынести для себя урок после того, как в 1993 году под Северной башней сработало взрывное устройство, заложенное в автомобиль подготовленными Аль-Каидой террористами, собиравшимися уничтожить обе башни, обрушив Северную башню на ее южного близнеца.

Однако такие предупреждающие знаки остались без внимания. Не то чтобы никто из ФБР не подозревал о надвигающейся опасности: одной из причин недоумения общественности по поводу отсутствия готовности к теракту было существование внутренних отчетов ФБР, в которых утверждалось, что крупная террористическая атака неминуема.

Организации сложно было переместить фокус на новую работу, в то время как старая – борьба с преступностью – уже изрядно истощила организационные ресурсы. Многие десятилетия угрозу американской демократии представляли преступники вроде Аль Капоне и его потомков, а не члены Аль-Каиды. Нельзя направить супертанкер на десятицентовую монетку. Несмотря на заявленную двусторонность выполняемой миссии, ФБР было по-прежнему сосредоточено на своей первоначальной цели – поимке преступников.

Разведка составляла лишь малую толику работы тесной штаб-квартиры ФБР, принадлежащей к эре 1970-х годов, и лишь небольшая часть этой работы была сфокусирована на неуклонно возрастающей угрозе терроризма. В 2001 году в ФБР работало 28 тыс. человек, большинство из которых было рассредоточено по 56 основным отделениям и 44 международным представительствам. По некоторым оценкам, лишь 200 из 9000 спецагентов ФБР были заняты в борьбе с терроризмом в 2001 году. В 1998 году агенты произвели 12 730 осуждений в уголовном порядке, по этим показателям оценивалась их работа. 37 из них имели отношение к терроризму.

Для перехода к разведывательной работе недостаточно просто перевести полевых агентов на сбор разведывательных данных. Так же как методисты и баптисты разработали новые методы компенсации, продвижения и мониторинга, которые подходили их реорганизованным церквям, ФБР был необходим целый ряд изменений, сочетающийся с заново введенными должностными обязанностями по охране национальной безопасности. Новому ФБР понадобились бы другие навыки и стимулы, которые, вероятно, стоило бы поместить в организацию другой структуры, а также менталитет и внутренняя культура, скорректированные такими формальными изменениями.

В старом ФБР священная цель заключалась в оценке работы сотрудников и награждении лучших из лучших. Агенты ФБР разбирались с уголовными делами, а судебная система безошибочно предоставляла объективные показатели, необходимые для выявления лучших агентов. Успех в основном определялся числом осуществленных арестов, обвинений, исков и осуждений. Работа ФБР была сродни тому, что делали детективы из убойного отдела, которых также оценивали и вознаграждали в зависимости от того, было ли раскрыто преступление или нет.

В чем определяется успех разведывательной деятельности? В «звенящей» тишине: нет угнанных самолетов; нет грузовиков, начиненных тротилом, взрывающихся в центре Манхэттена; нет жертв террористических атак. Спецагент Чарльз Прайс как-то сказал: «В уголовном деле главное – выяснить, что произошло, а в разведке – что может произойти». Затем сделать что-то, чтобы это предотвратить. Разведчики были в ФБР эквивалентом участковых, которых изжили неизмеримо высокие риски террористических атак.

В усердной разведывательной работе ФБР было больше общего с отделом по предотвращению чрезвычайных происшествий на BP, чем с традиционной деятельностью ФБР по закрытию уголовных дел. Если вы хорошо с этим справляетесь, катастрофы можно избежать, но наиболее заметный показатель того, насколько хорошо вы это делаете, – почти по определению – то, что почти никогда не случается. Каков приемлемый уровень риска? Одна катастрофа в год? Одна – в 10 лет? Никогда?

Допустим, вы могли бы измерить риск катастрофы – от легко воспламеняемой утечки, которая, к счастью, не случилась, до сломанных звонков сигнализации. Однако если вы будете советовать вашим сотрудникам избегать возможных рисков, вы сделаете только хуже. Потому что этом случае вы вряд ли дождетесь от них вообще какой-либо инициативы. Если представить, что национальная безопасность – это своего рода пазл, то как вы наградите тех, кто даст вам нужные фрагменты? Если вы создадите систему «оплаты за сбор информации», то инициативные люди никогда не сработаются из-за скрытого соперничества за награду и нежелания, чтобы кто-то был награжден за меньший труд.

Вместо того чтобы измерять, что потребуется для ликвидации катастрофы, вы можете измерить то, чего требует безопасность, как, например, часы, потраченные на изучение систем безопасности, или расходы на обслуживание оборудования. ФБР пыталось оценить аналитиков, измеряя их продуктивность количеством докладов разведки, которые коллективно информируют управление ФБР о возможных рисках. В итоге они пришли к выводу, что местные офицеры, делающие больше всего докладов, также оказались лучшими, по мнению управляющего бюро в Вашингтоне.

Тем не менее, начав раздавать поощрения разведчикам (сравнимые с теми, какие получают агенты по криминальным случаям), ФБР случайно спровоцировало то, что экономист Луис Гарсиано назвал «мотивационным принципом Гейзенберга»: метрика производительности является полезной лишь до тех пор, пока она не используется как метрика производительности. В 2007 году ФБР начала оценивать местных офицеров, основываясь на количестве предоставленных страниц докладов. К 2008 году взаимосвязь между количеством отчетов и качеством разведывательной работы исчезла – агенты просто стали писать больше слов в докладах.

Схожее давление существовало и при стимулировании предоставления информации в государственном аппарате по борьбе с преступностью. Теоретически любой отдельно действующий агент мог привести страну в состояние противостояния террористической угрозе. (Действительно, некоторые отдельные агенты считали, что они должны так поступить, основываясь на информации, имеющейся только у них.) Децентрализация внутри ФБР и разведывательных агентств сделала передачу сообщений об угрозе пересечения границы практически невозможной. Сложно представить, что ЦРУ могло, например, составить из официальных иммигрантов список подозреваемых, которых нужно держать подальше от американской земли. Тем не менее, естественно, отдельные агентства составляют отдельные списки и базы данных.

Данный недостаток координации не особенно бросался в глаза в те дни, когда большинство преступлений носило локальный характер. Ограбление банков в Чикаго чаще всего было делом налетчиков из Города Ветров, наркоторговцы работали в своих уголках Южной стороны. Каждая метрополия имела свою банду. Семья Скарфо контролировала мафию в Филадельфии, Буфалинос управляли Скрэнтоном, а в Нью-Йорке было достаточно дел для процветания пяти криминальных семей. Каждое криминальное дело, открытое полевым агентом, вполне подходило под его должностные обязанности. У местных агентов была большая сеть информаторов, надежное сотрудничество с местной полицией и понимание криминальной ситуации.

В целом, агенты ФБР в Вашингтоне практически не вмешивались в «бытовухи» – преступления, совершенные на бытовой почве. Исследователи из Гарвардской школы бизнеса, внимательно следящие за деятельностью Бюро и его реформой, цитируют административного сотрудника при Конгрессе США, который охарактеризовал спецагентов ФБР, возглавляющих местные отделения Бюро, как «принцев-феодалов, а директор (ФБР) больше похож на короля, которому совершенно необязательно обладать властью, чтобы всем этим править». Когда ситуация требовала внимания всей нации, офис, играющий главную роль, просто брал на себя ведение расследования. Это правило работает даже для врага США № 1 Усамы Бен Ладена. Изначально этим делом занимался нью-йоркский офис, ставший впоследствии центром всех дальнейших расследований, а штаб-квартира Отдела по борьбе с терроризмом играла лишь второстепенную роль.

Практически полное отсутствие координации между местными офисами ничего не значило при расследовании локальных криминальных случаев, однако подобная организация работы оказалась недееспособной перед лицом международного терроризма. Террористические ячейки не привязывают себя к определенному почтовому индексу. По мере того как на глобальной карте мира появляется все больше красных флажков, отмечающих возможные места нахождения террористов, возникает больше шансов вычислить, где же находится этот мусульманин, которому нравится взрывать небоскребы с помощью «Боингов».

Раздробленная структура ФБР напоминает организацию национальной безопасности в миниатюре. ФБР и ЦРУ, в общем-то, не очень ладили между собой, скрывали друг от друга имевшуюся у них оперативную информацию. Так что когда тайские власти сообщили агентам ЦРУ в Бангкоке, что два подозреваемых террориста сели на самолет до Лос-Анджелеса, ЦРУ и не собиралось сообщать об этом ФБР. Отчасти в результате этого ФБР упустило легкую возможность поймать двух мужчин, снявших комнату у информатора ФБР весной 2000 года, за год до того, как они направили рейс 77 авиакомпании American Airlines в сторону Пентагона. Если бы местные офисы ФБР боролись за свои убеждения, различные разведывательные организации боролись бы за хорошее отношение законодателей в Вашингтоне, то они, в свою очередь, выделяли бы кусочек бюджетного «пирога» на разведку побольше. Это особенно справедливо для годов периода окончания холодной войны, когда ЦРУ стремилось доказать свою преданность скептически настроенному Конгрессу, который всегда искал повод немного урезать бюджет.

Превосходство носящих оружие полевых агентов над офисными разведаналитиками отражалось практически во всем: от путей развития карьеры – все руководящие должности ФБР были заняты бывшими полевыми агентами – до компьютерных систем. ФБР начала реализацию программы технологического апгрейда «Виртуальное досье» еще до событий 9 сентября. Она было отменена пятью годами позже, в 2005 году, и стала своеобразным памятником попыткам Бюро изменить культуру «блокнота и ручки». Стоимость программы оценивалась в 170 млн долл.

Агентам, расследующим криминальные дела, не была нужна система обмена информацией. Они не хотели, чтобы такая система существовала. Маленькие мальчики и девочки не мечтают стать агентами, занимающимися вводом данных в компьютер. Агенты видели недостатки лишь в обмене и сравнении информации – особенно в эпоху WikiLeaks и кибератак. Компьютерные системы просто увеличивали шанс, что аккуратно собранные данные попадут не в те руки.

Профессор Гарвардской школы бизнеса Ян Ривкин назвал главным вкладом ФБР в борьбу с преступностью и одновременно главным барьером на пути к переменам культуру и этику полевых агентов ФБР. Агенты не ловят преступников только для продвижения по службе. Однако многие видят переход с полевой работы в менеджмент как даунгрейд. И, естественно, это оплачивается несколько ниже. Спецагенты могли увеличить свои доходы почти вдвое, просто уйдя в частный сектор. Агенты ФБР много работали над борьбой с преступностью, поскольку именно ради этого они и стали агентами. И будь они прокляты, если какой-то столичный бюрократ заставит их заниматься чем-то другим.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.