Глава 7.Социальное предпринимательство и государство

Глава 7.Социальное предпринимательство и государство

В проблеме взаимоотношений социального предприятия и государства есть несколько аспектов, зависящих от того, что мы понимаем под государством — государственные департаменты, регулирующие определенные направления деятельности хозяйствующих субъектов, предприятия, находящиеся в государственной собственности, или систему процедур, требований и норм, в той или иной степени определяющихся государством и создающих институциональное поле и систему коммуникаций, в которых, хотят они этого или нет, действуют социальные предприятия. Первый подход предполагает рассмотрение взаимодействия социального предприятия с конкретными департаментами и подразделениями органов власти с учетом разделения их зон ответственности — по принципу коммерческой или некоммерческой деятельности предприятий, отдельных отраслей или группы отраслей. Второй подход фокусируется на взаимодействии социального предприятия с бюджетными учреждениями как партнерами, либо клиентами его услуг, результаты которого во многом определяются готовностью или неготовностью социального предприятия отвечать регламентам и ограничениям, которыми связаны бюджетные учреждения как подведомственные государству организации. Третий подход, хотя отчасти вытекает из предыдущих, предполагает не только прямое, но и опосредованное взаимодействие с государством, и анализирует «встраивание» социального предприятия в существующую институциональную и коммуникативную среду, характеризующую избранную им сферу и территорию деятельности, которую во много в России определяет государство, тем более — в социальной сфере.

В процессе исследования мы имели возможность обсудить проблемы взаимодействия с государством как с социальными предпринимателями, так и с представителями государственных ведомств и служб, выступавших партнерами или кураторами соответствующих предприятий, в результате мы получили примеры всех указанных видов взаимодействия. В то же время в данной главе не ставилась задача описать все его возможные стороны в максимальной полноте, но представить картину и круг возможных проблем в целом. Что касается полноты и деталей, то их может быть множество, они заметно варьируют в зависимости от избранной предпринимателем отрасли деятельности, целевой группы, специфики территории и многих других факторов.

Распределение зон ответственности департаментов: поддержка бизнеса

Особенность социальных предприятий как в России, так и в других странах, состоит в том, что социальный предприниматель выбирает организационно-правовую форму, опираясь исключительно на ее техническое соответствие задачам организации и располагаемым ресурсам. Организационные формы и отрасли, в которых они работают, весьма разнообразны. Поэтому формальные критерии, такие как организационная форма, отрасль, правовой статус, для выявления социальных предприятий непригодны. Трудно обеспечить единую политику стимулирования развития социальных предприятий как при чисто секторном (по форме собственности предприятий), так и чисто отраслевом делении зон ответственности государственных комитетов и департаментов. На поддержку каких департаментов региональных органов власти могут сегодня опереться социальные предприятия?

В целом региональная структура управления принимает скорее секторное деление зон ответственности: частный сектор оказывается в ведении одних, общественный сектор — других, бюджетный сектор — третьих департаментов. Однако внимание и возможности содействия деятельности соответствующих этим секторам предприятий распределяются в органах региональной власти неравномерно, непоследовательно и недостаточно прозрачно, о чем пойдет речь в дальнейшем.

Регулирование бизнеса обычно закреплено за Департаментом развития предпринимательства и торговли и Департаментом промышленной политики, тогда как взаимодействие с общественными и некоммерческими организациями относится к ведению департаментов и комитетов по связям с общественными организациями. Но наибольшее внимание региональных органов власти сосредоточено на деятельности бюджетной сферы, внутри которой усилия государства распределяются по отраслевому принципу: Департамент образования, Департамент здравоохранения, Департамент культуры и т. д. Департамент социального развития также реализует отраслевой принцип внутри бюджетной сферы, основные направления его работы — это, как правило, выполнение государственных обязательств по социальным выплатам и компенсациям перед уязвимыми категориями граждан, а также управление бюджетными интернатами и другими социальными учреждениями, предназначенными для пожилых людей, детей, инвалидов.

Фактически в системе региональных правительств почти не реализуется межсекторный принцип работы, где внутри одного департамента была бы налажена работа и взаимодействие с предприятиями разной формы собственности, занятыми сходной либо дополняющей друг друга деятельностью. Формально к такому типу могут быть отнесены, например, департаменты ЖКХ. Действительно, по идее в департаментах ЖКХ помимо управления государственным жилым фондом осуществляется взаимодействие с частными операторами коммунальных услуг, инвесторами, организациями технического надзора за капремонтом, проектными организациями и проч. Но фактически основная работа соответствующих департаментов сводится к управлению подведомственными, т. е. государственными учреждениями. Едва ли не единственным органом, выполняющим свои функции в реальном межсекторном поле, являются Департаменты труда и занятости. С одной стороны, они регулируют деятельность государственных территориальных центров занятости, осуществляющих прием и регистрацию безработных, назначение пособий и консультации, а с другой — занимаются содействием в трудоустройстве по заявленным работодателями вакансиям, что предполагает регулярное взаимодействие с работодателями, организацию ярмарок вакансий, сотрудничество с учреждениями профессионального образования и проч.

Что все это значит для социального предпринимателя? На сегодняшний день социальный предприниматель фактически в значительной степени зависит от выбранной организационно-правовой формы деятельности. Если это частный сектор (ИП, 000, кооператив и др.), то он попадает в зону возможностей и ответственности Департамента поддержки предпринимательства и торговли. Если же он зарегистрирован как некоммерческая или общественная организация, то может вообще не найти для себя структуры государственной поддержки, поскольку государственные подразделения по работе с гражданскими, общественными или некоммерческими организациями (названия могут варьировать) существуют далеко не во всех регионах. Попытка найти поддержку не по секторальному, а по отраслевому принципу также натыкается на препятствия, поскольку департаменты образования, здравоохранения, культуры и проч. специализируются прежде всего на работе с подведомственными бюджетными учреждениями, связанными с региональными органами власти отношениями субординации и профессиональными стандартами отрасли. При этом общей проблемой диалога социальных предприятий с представителями региональных правительств является недостаток информации о направлениях работы того или иного департамента, приоритетах при отборе клиентов, получателях льгот и т. д., а также отсутствие ясных критериев разделения зон ответственности, поскольку название департамента не покрывает всех утвержденных аспектов работы, что будет видно ниже.

Начнем с Департамента развития предпринимательства (в разных формулировках — «предпринимательства и торговли», «малого и среднего предпринимательства» и т. д.).

Во многих регионах на сайте Департамента (или Министерства регионального правительства) можно получить информацию о пакете документов на регистрацию субъекта МСП (малого и среднего предпринимательства), о возможностях консультации, о региональных выставках-ярмарках, а также некоторых столь важных для предприятий приоритетных направлениях поддержки. Как правило, это — сельское хозяйство и производство экспортной продукции. Нередко Департамент располагает весьма скромными финансовыми средствами, отсюда — сужение круга приоритетов. В сравнительно благополучных регионах субсидии выделяются по более широкому кругу предприятий. Например, в Пермском крае предоставляются субсидии победителям краевых студенческих конкурсов бизнес-идей (на частичное возмещение затрат на разработку бизнес-планов), стимулируются новаторские идеи и программы развития человеческого потенциала (посредством возмещения части затрат, связанных с патентованием изобретений, госрегистрацией иных результатов интеллектуальной деятельности, обучением руководителей и сотрудников МСП и проч.). В ряде регионов на содействие помимо фермеров и экспортеров могут претендовать также организации, занятые поддержкой народных промыслов и туризма (например, это оговорено направлениями работы соответствующего департамента Нижегородской области). Гораздо реже в перечень приоритетов Департамента поддержки предпринимательства попадают предприятия социальной сферы. Например, в Пермском крае под субсидии подпадают лечебные учреждения, предлагающие услуги врачей общей практики, но это скорее исключение из правил. Однако в целом социальным приоритетам не место в Департаментах предпринимательства и торговли — такова философия сложившейся системы разделения зон ответственности государственных структур. [73] В то же время и такая устойчивая позиция в системе приоритетов, как фермерство вовсе не является гарантией получения ресурсов. Проблема не только в их скудности, но и в непрозрачности системы отбора кандидатов и предоставления средств. У нас есть целый ряд свидетельств, когда зарекомендовавшие себя с лучшей стороны фермерские хозяйства не могли получить ни льгот, ни субсидий.

Откуда берутся приоритеты поддержки предпринимательства в регионах? Все они укладываются в приоритеты, сформулированные в Федеральном законе от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (вступил в силу с 01.02.2008). В законе особо выделяется: поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров; в области инноваций и промышленного производства; в области ремесленной деятельности; в области внешнеэкономической деятельности и сельскохозяйственной деятельности. Недостаток средств на региональном и местном уровне вынуждает органы региональной власти сузить либо приоритеты, либо число потенциальных получателей льготных субсидий, грантов и проч., либо то и другое.

В то же время региональный Департамент поддержки предпринимательства — не единственный орган, на который возложена государственная поддержка предпринимательства. Тот же закон о поддержке МСП отдельным Положением устанавливает необходимость создания инфраструктуры поддержки предпринимательства в виде бизнес-инкубаторов и муниципальных фондов. В ответ на это в последние 2–3 года такие структуры появились во многих регионах и муниципалитетах. В некоторых субъектах федерации из них уже создана более или менее разветвленная инфраструктура. Например, в Кировской области зарегистрировано 25 муниципальных и районных фондов поддержки малого предпринимательства, а также три бизнес-инкубатора, около 30 районных и муниципальных фондов и центров поддержки предпринимательства существует в Нижегородской области, активно идет процесс создания таких структур и в других регионах. Нельзя сказать, что идея подобных фондов не существовала до введения упомянутого закона: первые областные фонды поддержки малого предпринимательства появились в Красноярском крае и Воронежской области соответственно в 1997 и 1998 г. В них накопился уже значительный опыт, который необходимо изучать. Что касается эффективности директивного массового создания подобных фондов в муниципалитетах и районах, то это зависит от наличия средств и стратегии. На сегодняшний день отмечается нехватка того и другого. Нередко во вновь созданных фондах и бизнес-инкубаторах вообще отсутствует определение приоритетов, что, возможно, подразумевает ориентацию на приоритеты, уже изложенные в упомянутом законе. Это лишний раз указывает на отсутствие ясного понимания у региональных руководителей, что именно и каким образом эти организации должны делать.

Не могут ли новые государственные структуры поддержки предпринимательства стать катализатором развития социального предпринимательства? О результативности деятельности новых организаций судить пока рано. Во-первых, большинство из них работает непродолжительное время. Во-вторых, в подведомственных учреждениях государственной власти принято считать, что приоритеты определяются вышестоящей структурой, а отмашки на социальные приоритеты при развитии предпринимательства пока не было. В-третьих, опыт анализа заявок от вновь созданных под патронажем региональной власти бизнес-инкубаторов на конкурсы социального предпринимательства, [74] где некоторым из авторов удалось выступать в качестве экспертов, пока указывает на незрелость проектов подобных структур. Их заявки выглядят слабыми как с точки зрения понимания проблем выбранных для проекта целевых социальных групп, так и с точки зрения анализа рынка консультационных услуг, на который организация планировала выйти в случае реализации проекта. За три года работы над экспертизой заявок в области социального предпринимательства авторам ни разу не приходилось читать заслуживающие поддержки предложения от новоиспеченных бизнес-инкубаторов. Разумеется, это не приговор. Справедливости ради надо сказать, что заявки предлагались от организаций, существующих не более года, они просто не успели набраться опыта и, кроме того, подавались как социально ориентированные проекты, что для них самих было новым. В чем была слабость этих проектов? [75]

Во-первых, в них содержались весьма расплывчатые формулировки задач проекта, в которых скорее всего повторялись направления региональной программы, по которой они были созданы. Во-вторых, чтобы убедить комиссию в социальной значимости проекта, в качестве социального адресата в заявках предлагались одновременно очень разные по типу и готовности к организации бизнеса социальные группы населения (например, выпускники средних и высших учебных заведений и инвалиды, пенсионеры и одинокие матери и проч.). Соединение столь разных групп в одном проекте (если только речь не идет о какой-то уникальной методике активизации личного потенциала, но мы с такими проектами не сталкивались) обычно свидетельствует о недостаточном знании социальных барьеров и потенциальных ресурсов выбранных социальных категорий, а значит, о неконкретности замысла и невысокой эффективности будущей помощи в организации бизнеса данных категорий населения. Все это свидетельствует не о том, что бизнес-инкубаторы не нужны, а ошибки нельзя исправить, а о том, что организаторы бизнес-инкубаторов не всегда хорошо представляют себе работу, которой им предстоит заниматься, и, возможно, берутся за дело не с того конца. В некоторых регионах на строительство бизнес-инкубаторов тратятся немалые деньги, подчас без учета обоснованности их территориального расположения с точки зрения возможностей привлечения специалистов и партнеров. Нередко основной акцент капиталовложений делается на помещения. Это, конечно, важный актив для бизнеса, но если говорить о бизнес-инкубаторе, его главным активом должны стать прежде всего творческие личности, профессионалы, знающие бизнес среду, представляющие себе трудности стартапа и одновременно способные работать с людьми, включая уязвимые социальные группы населения.

Было бы логично организовывать бизнес-инкубаторы на базе или в качестве сопровождения уже зарекомендовавшей себя практики успешных предпринимателей в своих регионах для ее мультипликации и совершенствования. Например, «Школа фермеров» В. Горелова уже является фактическим бизнес-инкубатором. Почему бы не использовать его опыт для создания новых бизнесов или не поддержать его начинание ресурсами и кадрами, чтобы усилить социальный и экономический эффект начатой работы?

Еще один вариант укрепления профессиональной базы бизнес-инкубаторов — сотрудничество с «профильными» вузами. Здесь тоже пока не все гладко, поскольку далеко не каждый вуз, имеющий специализацию «Менеджмент», способен предоставить сильные кадры, способные помочь другим создать новый бизнес. Качество подготовки курсов и преподавательского состава ряда региональных вузов вызывает нарекания как раз в части увязки преподаваемых дисциплин и используемых для этого методов с практическими задачами менеджмента в компаниях. [76] Поэтому к сотрудничеству с вузами вновь создаваемым бизнес-инкубаторам следует подходить внимательно. В то же время бывают случаи, когда сами вузы инициируют создание бизнес-инкубаторов.

В первоначальном варианте этой главы в качестве положительного примера сотрудничества вуза, бизнес-инкубатора и власти был предусмотрен пример Центра социального предпринимательства (ЦСП) в Новосибирской области, о котором уже говорилось в главе 4. Здесь по инициативе группы энтузиастов — преподавателей менеджмента НГТУ на основе разработанного курса по управлению социальными проектами был организован бизнес-инкубатор. Важными отличительными чертами этого проекта были, во-первых, серьезная предварительная теоретическая и практическая подготовка, основанная на сотрудничестве сразу с тремя ведущими европейскими университетами — Университетом Мюнцера (Германия), Университетом Болоньи (Италия) и Лондонской школой экономики. Во-вторых, к учебе по конкурсу привлекались наиболее мотивированные студенты — имеющие жизнеспособные идеи социальных проектов и готовые пройти платное обучение. В-третьих, сотрудники ЦСП не бросали учеников по окончании обучения, сопровождая их первые шаги в бизнесе, чтобы обеспечить надежный результат, для чего служил бизнес-инкубатор. Это начинание было вскоре поддержано администрацией области и в определенный момент выглядело весьма успешным. Заметим, что бизнес-инкубатор был создан за несколько лет до вступления в силу упомянутого выше закона о поддержке МСП, т. е. являлся инициативой «снизу». Однако наши недавние контакты с коллегами из ЦСП НГТУ, к сожалению, не подтвердили успешности этого начинания. Почему? Коллеги были скупы на объяснения, по-видимому, не желая выносить сор из избы, но кое-что, думаем, нам удалось понять, причем в этом нет никакой тайны. Главная проблема, которая отмечается всеми предпринимателями из разных регионов, а не только специалистов ЦСП, — необходимость доступа к льготным кредитам на старте бизнеса.

Областные власти могут в лучшем случае один раз дать грант на разработку методической базы или обучение, но не обеспечивают системной поддержки предприятиям — будь то льготные кредиты или другие формы регулярной поддержки. Чаще всего помощь со стороны государства (если она вообще есть) носит моральный, иногда консультативный характер. Разумеется, если бы в России существовала разветвленная негосударственная система поддержки начинающего бизнеса, не было бы нужды обращаться за финансовой помощью к государству, но ее нет, в немалой степени — по вине государства, не создавшего для этого благоприятных условий. Предложения к представителям бизнеса поддержать венчурные социальные предприятия выпускников новосибирского ЦСП снова возвращали организаторов бизнес-инкубатора к государству — бизнесмены, готовые предоставить кредиты, требовали финансовых гарантий. Единственным гарантом в случае ЦСП мог выступить сам университет, но это гарант условный, так как он является бюджетным учреждением. Два-три года попыток найти схему приемлемых условий кредитования начинающего социального бизнеса к успеху не привели, и работа бизнес-инкубатора при ЦСП была свернута. Формально при университете (но не при центре, как было раньше) существует бизнес-инкубатор, но фактически он служит офисным помещением для работы студентов над бизнес-проектами и иногда оказывает консультационные услуги, но это ничего общего не имеет с «выращиванием бизнеса», на который были нацелены в ЦСП, и с тем, что подразумевается под бизнес-инкубатором в собственном смысле слова. Возникает вопрос, почему, когда идея бизнес-инкубаторов была поддержана уже на федеральном уровне, а в бизнес-инкубаторе при ЦСП уже накопился значительный практический опыт — выпускники центра начали свой бизнес, были апробированы варианты кредитования, выпущены учебные пособия, — не стал востребованным государством? У нас нет на это ответа.

В любом случае инфраструктура поддержки малого бизнеса, создаваемая в России по инициативе государства, методом проб и ошибок только начинает разворачиваться, и сегодняшние социальные предприниматели пока не могут на нее опереться, скорее — сами могли бы подпитывать ее своими идеями и опытом.

Распределение зон ответственности департаментов: поддержка НКО

Вернемся к распределению зон ответственности региональных департаментов и рассмотрим возможности поддержки социальных предприятий по линии поддержки некоммерческих организаций.

Наверное, нет смысла повторять общеизвестные факты, что некоммерческий статус имеют очень разные организации — от приютов для бездомных и благотворительных фондов до микрофинансовых учреждений и адвокатских бюро. В настоящей работе под некоммерческими организациями или НКО понимаются не все организации, формально имеющие некоммерческий правовой статус, но те из них, которые заняты социальным обеспечением и социальной защитой граждан. Преимущественное использование понятия «некоммерческие организации», «НКО» для обозначения гражданской организации социального назначения определилось в России в 1990-е годы как среди самих активистов НКО, так и экспертов, и было призвано, по-видимому, подчеркнуть социально значимый характер деятельности — решение проблем населения, а не достижение прибыли. Тем самым подразумевалось, что разграничение по принципу «коммерческий — некоммерческий» (а точнее — «частное» — «общественное» назначение) определяет существенные различия между двумя типами предприятий, а именно — что у каждого из них своя система сетей, управления активами, отношений с клиентами, свой круг общения и система ценностей. В англоязычной среде ситуация аналогичная, хотя существует вариативность в названиях. [77] По сути, «НКО» — это не столько правовой термин, сколько «социальный конструкт», понятие, приобретшее социальное влияние и общезначимый смысл благодаря социальному действию и негласной социальной конвенции.

Социальные предприятия многим похожи на НКО в части социального назначения и направления прибыли на социальные цели. Но, работая на стыке традиционных границ частного — общественного, коммерческого — некоммерческого, лишь часть из них имеет формальный статус некоммерческой организации, а значит, подпадает под регулирование соответствующих департаментов.

Что это за департаменты? В «демократически продвинутых» регионах это может быть специальный департамент или управление по взаимодействию с гражданскими организациями. Например, в Кировской области существует управление правительства области по демографическому развитию и взаимодействию с институтами гражданского общества, в Санкт-Петербурге — Комитет по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями. В Пермском крае с некоммерческими организациями работает Департамент общественных связей, но он входит в состав не правительства, а администрации губернатора края. Однако подобные «специальные» подразделения для взаимодействия с НКО в структуре региональной власти существуют далеко не во всех регионах.

В некоторых регионах вместо создания подразделения по работе с НКО выделяется список «доверенных» общественных фондов и гражданских организаций (Нижегородская область), которые могут выполнять функции посредников между общественной инициативой и региональной властью. Однако они лишены властных полномочий, что ограничивает предмет взаимодействия и возможности поддержки, кроме того, у таких доверенных организаций могут быть собственные узкокорпоративные интересы, которые не обязаны полностью совпадать ни с государственными приоритетами, ни с интересами обращающихся к ним НКО, что делает их ненадежными посредниками. На посреднические функции между государством и многочисленными НКО ориентировано и создание региональных общественных палат, но они также не имеют полномочий и средств для реальной помощи. Очевидно, что работающие частично в коммерческом поле социальные предприятия нуждаются в партнерах с быстрой реакцией и властными полномочиями, поэтому вязкий переговорный процесс и неочевидные результаты, которые могут предложить посреднические общественные структуры, не могут решить проблемы эффективного взаимодействия с государством в области решения социальных проблем и оказания услуг клиентам.

Во многих регионах для преодоления разобщенности между деятельностью региональных департаментов государственной власти и некоммерческими организациями начинают устанавливаться формы сотрудничества по отраслевому принципу, но с элементами межсекторного регулирования. Однако пока это скорее точечные направления, выбранные к тому же произвольно, без серьезного осмысления социальных приоритетов. Включение работы с гражданскими организациями в планы отраслевых социальных департаментов происходит на базе создания региональных целевых программ. Иногда формулировка направления взаимодействия с НКО достаточно конкретна, часто — весьма расплывчата. Например, целевой программой по патриотическому воспитанию молодежи в Воронежской области предполагается «создание и обеспечение реализации возможностей для более активного вовлечения граждан в решение социально-экономических, культурных и правовых и других проблем общества». Несколько большую определенность этой работе придает то, что заказчиком выступает Департамент образования, науки и молодежной политики. Однако какие из предложений НКО в этих областях будут рассматриваться как решение «социально-экономических, культурных и правовых проблем общества», тем более направленных на патриотическое воспитание, и на чем будут основываться критерии отбора предложений, сказать трудно. Неясно это и потенциальным заявителям от НКО.

Есть и более сфокусированные программы. Так, целевой программой по реабилитации инвалидов предусмотрена поддержка деятельности общественных организаций и объединений, занимающихся реабилитацией инвалидов, также предусмотрено развитие систем социальных служб для инвалидов. Заказчиком этой программы выступают Департамент труда и социального развития Воронежской области, Управление занятости населения Воронежской области.

Если вернуться к работе департаментов социального блока, можно увидеть, что отношения региональной власти и социальных предприятий могут подпадать под ответственность многих из них. Чаще всего взаимодействие с НКО предусмотрено в работе департаментов, связанных с молодежной политикой (это может быть Департамент спорта и молодежной политики, культуры и молодежной политики, образования и молодежной политики и проч.), департаменте социальной защиты населения (чаще всего — в части работы с общественными организациями ветеранов ВОВ и инвалидов), реже — ЖКХ (эта работа иногда связана с поддержкой гражданских инициатив по благоустройству территорий). При этом характерной чертой работы отраслевых социальных департаментов является то, что работа с НКО рассматривается как дополнительная к основной деятельности департамента. Поэтому они готовы взаимодействовать с НКО лишь в узких рамках возможностей, оговоренных целевой программой. Если такое сотрудничество целевыми программами не предусмотрено, НКО-заявитель будет направлен в другой департамент или комитет, где весьма вероятно хождение по кругу.

Рассмотрение работы с НКО как вторичной по отношению к основному фокусу — работе с подведомственными бюджетными организациями связана для департаментов социального блока с двумя взаимосвязанными обстоятельствами. С одной стороны, приоритетами департаментов образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта и проч. является регулирование деятельности соответствующих бюджетных организаций регионального подчинения (соответственно, школ и вузов, больниц и поликлиник, спортивных команд и соответствующих сооружений), а не общественных инициатив и социальных предприятий с неопределенным правовым и организационным статусом. С другой — в силу указанного обстоятельства они ориентированы на определенный тип взаимодействия — легче справляются с рутинными задачами технического и формального контроля, нежели с вопросами, требующими воображения и инноваций. С третьей стороны, работа со многими подведомственными учреждениями (прежде всего в области здравоохранения и образования) осложняется регламентацией, обусловленной внутренними профессиональными стандартами соответствующих отраслей. В результате между департаментами социального блока и профильными бюджетными учреждениями вырабатывается бюрократический высокорегламентированный стиль отношений, в равной степени доступный и понятный обеим сторонам. На этом фоне некоммерческие организации и социальные предприятия, созданные по инициативе «снизу» даже вполне профессиональными людьми, воспринимаются сотрудниками департаментов как недостаточно подготовленные и не вполне профессиональные партнеры, требующие к тому же повышенной опеки, внимания, иного непривычного стиля работы. Эти различия в стилях и опыте контактов отражаются на взаимопонимании и поддержке реальных и потенциальных социальных предприятий.

Посмотрев на описанную структуру региональных департаментов со стороны, глазами заинтересованного во взаимодействии и поддержке социального предпринимателя от НКО, становится понятно, что существующая система распределения ответственности в департаментах и ведомствах региональной власти ставит их в непростую ситуацию: во-первых, потому что она фактически децентрализована и не наглядна, в ней трудно понять, кто за что отвечает и к кому с чем следует обращаться; во-вторых, потому что найти нужную информацию на сайте региональных правительств не так-то просто — глядя на пестроту ведомств и комиссий, трудно получить информацию о работе программ, которые ориентированы именно на тебя и по ним еще не распределены деньги (вопрос коррупционных схем мы здесь не обсуждаем, это отдельная тема); в-третьих, потому что ресурсы специализированных социальных департаментов — образования, здравоохранения или социального обеспечения — распределяются в первую очередь в интересах профильных бюджетных учреждений, на которые их тоже не хватает, поэтому к НКО и социальным предприятиям они могут попасть фактически по остаточному принципу.

Опыт взаимодействия социальных предприятий с государственными департаментами

В исследованных кейсах социального предпринимательства было немало примеров взаимодействия с различными департаментами региональной администрации. Значительная доля контактов, возможно объективно, не завершается ничем (например, потому что обращение состоялось не по адресу, в неподходящее для рассмотрения время, в отсутствие необходимых документов и проч.). Но бывают случаи, когда и контакта достичь не удается. Так, несмотря на явную социальную значимость работы с инвалидами, руководителю Конного центра «Аврора» Н. Денисовой пока не удалось добиться встречи с руководителем Агентства по спорту и туризму Республики Коми, чтобы обсудить возможности финансовой поддержки участия ее воспитанников-инвалидов в соревнованиях по конному спорту инвалидов. Пока ее контакты с государством ограничиваются уровнем города, где налажено сотрудничество с Департаментом культуры. Однако вопросы поддержки инвалидов и спорта находятся в ведении краевых властей.

По идее работа с льготными (инвалиды, сироты) или приоритетными (дети и подростки) категориями населения должна обеспечивать социальному предпринимателю какие-либо преимущества на рынке или в отношениях с государством, поскольку в программах регионального развития регулярно указываются в качестве социальных приоритетов проблемы развития детства и поддержка уязвимых категорий населения, где инвалиды и сироты стоят одними из первых. Права на соответствующие льготы прописаны также в федеральном и региональном законодательстве. На практике государство идет навстречу уже оформленной снизу инициативе далеко не всегда.

Еще один пример нестыковки прописанных льгот с действующей практикой демонстрирует опыт «Музея игрушки» в г. Москве. На протяжении многих лет его руководитель А. Санкин арендует помещение для музея на общих коммерческих основаниях с другими предпринимателями-арендаторами. Предприятие имеет право на льготную аренду, но город отвечает, что помещений нет. С одной стороны, государственные структуры оказываются не заинтересованы в предоставлении помещений для льготной аренды и перекладывают поиск на предпринимателя, а с другой — потенциальному арендодателю выгоден арендатор, не обремененный «льготами» и готовый к выплатам в любой удобной для арендодателя форме. В итоге социальный предприниматель выбрал позицию дистанцирования от государственных органов власти, обращаясь к ним только тогда, когда необходима организационная поддержка — так было на первом этапе создания организации, когда через городской Департамент занятости в школах распространялась информация о работе музея.

У руководителя «Школы фермеров» — более широкий и разнообразный опыт взаимодействия с краевой администрацией, и ему не откажешь в настойчивости. Здесь уже упоминалось о кредитах Фонда поддержки предпринимательства в 2004–2005 гг., «Школа фермеров» неоднократно бывала победителем городских и областных конкурсов социальных проектов. В то же время в «профильном» департаменте — Министерстве развития предпринимательства и торговли Пермского края, к которому относится поддержка фермерства, руководитель «Школы фермеров» пока ни разу не получал поддержки. То же самое касается Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций, которое отвечает в крае за работу с молодежью. В настоящее время руководителем «Школы фермеров» ведутся переговоры с Министерством социального развития края о том, чтобы сотрудничать по программе постинтернатной адаптации сирот. Однако несмотря на то что между В. Гореловым и представителями этого министерства установилось взаимопонимание, нахождение приемлемого решения для обеих сторон представляет трудности. Разберем эту ситуацию более подробно.

Логика социального предпринимателя такова: он просит немного — возможности устойчивой работы с сиротами, начиная с предвыпускного класса в детском доме и до обучения самостоятельному ведению фермерского хозяйства, включая постоянную поддержку, чтобы их хозяйства встали на ноги. Для этого нужно, чтобы его деятельность стала составной частью краевой программы постинтерната. Включение в программу необходимо для того, чтобы получить возможность работать с одной и той же группой сирот непрерывно на протяжении ряда лет. Сегодня этой непрерывности добиться не удается.

В чем трудности обеспечения непрерывности? В том, что краевая администрация стимулирует заключение договоров детских домов с учреждениями начальной и средней профессиональной подготовки для перемещения выпускников в лицеи. При всей важности идеи дальнейшего образования учеба в техникуме — без предварительной социальной и трудовой адаптации сирот — приводит нередко к противоположному результату. Лишь немногие наиболее мотивированные доучиваются и получают профессию. Остальные, оставшись без присмотра, к которому они привыкли в детдоме, и не будучи приспособлеными к самостоятельной жизни в наполненном соблазнами городе, оказываются в большинстве предоставлены сами себе, а значит — улице и преступности. Несколько ребят, прошедших в 14–16 лет летний лагерь в «Школе фермеров», но оставшихся в городе по выпуску из детского дома, сегодня пишут В. Горелову письма из мест лишения свободы. Для предотвращения подобной ситуации В. Гореловым и была разработана методика постинтернатной адаптации сирот.

Раз уж мы говорим о диалоге социального предпринимателя и государства, посмотрим на эту ситуацию глазами краевой администрации. [78]

Министерство подготовило целый ряд программ, связанных с сиротством. Для совершеннолетних сирот это: 1) постинтернатная адаптация выпускников детских домов и 2) постинтернатная адаптация и профилактика повторной преступности. Поскольку по первому направлению руководство края уже приняло масштабное решение — программу профессиональной подготовки рабочих кадров и специалистов из числа выпускников детских домов в сотрудничестве с учреждениями начального и среднего профессионального образования, а также программу развития кадетского движения, — более критичным для достижения положительных результатов по двум указанным программам оно считает работу по предупреждению повторной преступности сирот. Поэтому департамент строит свое сотрудничество со «Школой фермеров» именно по ней.

С точки зрения государственного департамента в этом есть своя логика. Но на наш взгляд, она формалистична. Своей «Школой фермеров» В. Горелов предлагает отработанный на практике механизм предупреждения первичной преступности молодежи, а ему предлагают заниматься вторичной, когда молодые люди уже оказались кем-то упущены. Кроме того, не стоит забывать, что «Школа фермеров» — это не только социальная адаптация неблагополучной молодежи, это еще и результативный труд, и самоокупаемая хозяйственная деятельность. Все-таки перед Антоном Семеновичем Макаренко не стояла «остро» задача обеспечить самоокупаемость своей колонии. Не должно ли государство идти за успешным опытом социального предпринимателя и помогать ему, а не использовать его для закрытия узких мест?

Среди работы региональных департаментов и ведомств, которые могут успешно содействовать развитию социального предпринимательства, отдельное место занимают региональные службы занятости. Находясь на стыке экономических и социальных проблем, они фактически выполняют функции посредников между региональной и муниципальной властью, с одной стороны, и негосударственными предприятиями (будь то бизнес или HКО) — с другой.

В опыте наших социальных предпринимателей такое сотрудничество велось регулярно со «Школой фермеров». Взаимодействие социального предпринимателя со Службой занятости города и края началось 10 лет назад, когда он еще занимался социально ориентированным туризмом и организовывал туристические походы и активный отдых для неблагополучной молодежи. С 2005 г. это сотрудничество осуществляется в рамках «Школы фермеров» и связано с реализацией программы временного трудоустройства подростков в возрасте 14–18 лет в летних трудовых лагерях, а также социально-профессиональной адаптацией безработных. В рамках последнего направления выпускники сиротских учреждений регистрируются в качестве безработных в Центре занятости и в течение первых 6 месяцев, получая пособие по безработице, проходят курс адаптации и обучения фермерскому делу в «Школе фермеров», для того, чтобы через 6 месяцев они уже владели навыками работы в агробизнесе и могли зарегистрироваться в качестве главы КФХ (крестьянско-фермерского хозяйства). После этого они снимаются с учета в Центре занятости в качестве безработных и становятся трудоустроенными фермерами.

Службы занятости могут оказаться полезны и для вновь создаваемых бизнес-инкубаторов. Дело в том, что с момента создания системы служб занятости в России в начале 1990-х годов ими накоплен богатый опыт в области активной политики на рынке труда, куда входит не только профобучение, но и различные программы развития, способствующие нахождению своего места в сфере занятости, включая самозанятость и малый бизнес. Для отработки новых методик работы с безработными в свое время были созданы так называемые «модельные центры занятости», использовавшие в России международный опыт борьбы с безработицей (в качестве базового использовался опыт Канады и Ирландии).

В рамках модельных региональных центров были развернуты программы «Клубов ищущих работу» и «Новый старт», программы самозанятости, развития малого бизнеса, выдавались микрокредиты на начало собственного дела. «Клубы ищущих работу» и «Новый старт» были рассчитаны на активизацию ресурсов личности для поиска работы и адаптацию на рынке труда. В то же время на базе этой работы выделялись кандидаты для дальнейшей подготовки по программе самозанятости и организации собственного бизнеса. Созданные на этой базе методические материалы издавала Федеральная служба занятости населения, в них содержались ссылки на опыт Челябинской, Московской, Волгоградской и Калужской областей, который затем транслировался на другие территории, в частности, в Ульяновскую область и Марий Эл. [79] Произошедшая после этого реорганизация системы управления и финансирования служб занятости сузили пространство активной политики на рынке труда, однако в региональных отделениях СЗ (теперь — региональных Агентствах по занятости населения и городских и районных Центрах занятости населения) продолжает накапливаться опыт работы с уязвимыми и менее конкурентоспособными категориями населения, который важно использовать и развивать.

Партнерство социальных предприятий с бюджетными учреждениями и возможности выполнения их функций

Подробный анализ опыта работы социальных предпринимателей в России показывает, что социальные предприятия почти обречены на взаимодействие и с государственными органами власти и тем более с учреждениями социальной сферы (школами, больницами, интернатами, музеями, учреждениями профессиональной подготовки и переподготовки и т. п.). С одной стороны, это обусловлено тем, что в решении социальных проблем у них фактически совпадает предметный фокус работы и целевые социальные группы. С другой — именно бюджетные учреждения муниципального, регионального и федерального уровней служат каналом реализации социальной политики, другими словами, область предоставления социальных услуг и социального обеспечения в России является почти целиком подведомственной государству. Третий сектор и корпоративная благотворительность, где также реализуются ориентированные на нужды населения социальные проекты, занимают малую часть этой области, что существенно отличает ситуацию в России и от Европы, и от Америки.

Принадлежность к государству накладывает свой отпечаток на взаимодействие бюджетных организаций с социальными предприятиями. От государства в них — организационная оболочка, необходимость соответствовать регламенту, финансовые и процедурные ограничения, строгая отчетность. В то же время в таких учреждениях сосредоточена непосредственная профессиональная работа с целевыми социальными группами, что определяет их родство с социальными предприятиями и быстрое взаимопонимание, когда речь идет о социально полезной деятельности на благо общих целевых групп. Так, Конный центр «Аврора» работает в постоянном взаимодействии со школой-интернатом, специализированным домом ребенка, детским домом инвалидов, психоневрологическим интернатом, городским управлением внутренних дел и управлением по культуре города. Все они являются его клиентами. Большая часть услуг этим учреждениям оказывается бесплатно, что определяет не только добрые отношения, но и готовность ряда из них оказать посильную ответную помощь. В то же время, поскольку сфера и характер деятельности социального предприятия нестандартны, а средств у указанных бюджетных учреждений немного, взаимодействие нередко носит нерыночный и неформальный характер.

В частности, в обмен на услуги по иппотерапии детский дом предоставляет разовую помощь, например, сено, картофель и другие овощи для лошадей, старые вещи для ухода за животными; специализированный дом ребенка принял руководителя Конного центра на работу в качестве своего сотрудника на скромную заработную плату, чтобы хоть как-то компенсировать проведение 2–3 раза в неделю занятий с больными детьми. Что касается ответной помощи со стороны управления культуры и милиции, то она имеет, мы об этом уже говорили, скорее моральное значение, но социальным предпринимателем это оценивается высоко, поскольку миссия собственной организации рассматривается им идеализированно как некое общее дело социальных учреждений: «Быть полезными обществу в той сфере, в которой я это могу сделать» (из интервью с руководителем КЦ).

Другой тип взаимоотношений с партнерами установил социальный предприниматель А. Санкин, руководитель «Музея игрушки». Здесь наблюдается осознанное дистанцирование в отношениях с государством («никаких отношений»), что означает — ничего не просить, ни от кого не зависеть. Подобная позиция оправдана моделью социального предприятия, в которой отношения с основными клиентами и поставщиками определяются чисто рыночным посредничеством на основе спроса и предложения. Возможность реализации такой схемы обеспечивает большую независимость, но не предполагает полного исключения сотрудничества с бюджетными учреждениями социальной сферы, хотя делает его нерегулярным. Это сотрудничество прежде всего с музеями по изучению и обмену опытом, а также с образовательными учреждениями, студенты которых проводят в музее практику. В последнем случае скорее музей удовлетворяет потребности образовательных учреждений, чем наоборот.