Заключение

В современных условиях развития мировой экономики, характеризующихся нарастающими процессами глобализации, растущей конкуренцией между странами, регионами, ростом давления внешних факторов развития – с одной стороны, а также происходящей смены вектора экономического роста, неопределенности перспектив развития мировой экономики, значимость управления социально-экономическими процессами существенно возрастает. Как показывает анализ эволюции государственного и внутрифирменного управления, смена управленческих парадигм происходила именно вследствие нарастания неадекватности составляющих их теорий, концепций, методов, инструментов происходящим переменам в мировой экономике.

Проведенное теоретико-методологическое исследование эволюции и современного состояния государственного управления на федеральном и региональном уровнях, анализ тенденций развития государственного стратегического управления, стратегического менеджмента, недостатков управления позволили сделать вывод о необходимости модернизации системы государственного стратегического управления – дальнейшего развития системы государственного управления на основе доминирования стратегической парадигмы.

Анализируя подходы, теории и концепции государственного управления, можно отметить существенное влияние на их содержание теорий и концепций менеджмента, стремление использовать наиболее эффективные методы организации и управления, заимствованные из бизнеса, и системы управления фирмами, корпорациями. Опережающее развитие корпоративного управления всегда оказывало влияние на эволюцию управленческой мысли и, как следствие, на формирование моделей государственного управления. Это утверждение основано на анализе последовательности развития теорий и концепций государственного управления и основных научных школ менеджмента.

Со сменой условий развития экономики происходит и смена управленческих парадигм, отличающихся теориями, концепциями, подходами. Доминирующими подходами, характерными как для государственного, так и для внутрифирменного управления, являлись: административный, менеджериальный, институциональный. В соответствии с доминирующими подходами в государственном управлении можно констатировать, что в течение XX века происходила последовательная смена управленческих парадигм, которые можно предварительно определить по содержанию доминирующих подходов как административную, управленческую (менеджериальный подход), институциональную. В странах с разным уровнем социально-экономического развития эти парадигмы доминировали в разные периоды, в разной последовательности. Основываясь на эволюционных тенденциях развития государственного и внутрифирменного стратегического управления, направлениях их развития в современный период, особенностях развития мировой экономики в условиях увеличивающейся неопределенности, можно предположить, что доминирующей парадигмой развития управления в странах мира будет являться стратегическая парадигма. Теория стратегического внутрифирменного управления (стратегического менеджмента) является ключевой теорией, объясняющей и предсказывающей перспективы развития фирм в условиях рыночной экономики, имеет более чем 40-летнюю историю и динамично развивается, в то время как теория стратегического государственного управления находится только в стадии формирования, поиска основных принципов, закономерностей, подходов, методов управления и т. д.

Теоретико-методологические основы анализа стратегического государственного управления включают систему теоретических положений, концепций, принципов, исследовательских приемов, раскрывающих некую общность подходов ученых, принадлежащих к нескольким отраслям научного знания, с целью более комплексного отображения исследуемого объекта. На основе анализа общенаучных подходов, используемых в стратегическом государственном управлении (системный, элементный, эволюционный, институциональный, кибернетический, функциональный, программно-целевой, акторный подход в теории принятия решений, маркетинговый, процессный, ресурсный, ценностно-ориентировнный и др.), а также специальнонаучных (политологического, социологического, юридического и др.) сделан вывод о необходимости в формулировании интегрированного подхода. Интегрированный подход включает в себя преимущества всех рассмотренных подходов к стратегическому региональному управлению. Он дает возможность выстроить стратегию развития с возможностью оперативного управления ее реализацией, опираясь на имеющиеся ресурсы и основываясь на использовании программ, ориентированных на достижение стратегических целей, с применением системы управления по результатам и оценки реализации.

На основе изучения фундаментальных теорий социально-экономического развития (неоклассическая теория государственного регулирования, новая институциональная экономическая теория, волнообразная концепция государственного регулирования, новые теории устойчивого экономического развития, теория мирового правительства, теория технологий широкого применения и др.), а также теорий стратегического планирования и прогнозирования авторский коллектив монографии делает вывод: во всех указанных теориях признается необходимость существенного влияния государства на процессы развития, но механизм, методы и формы государственного стратегического управления как важнейшего инструментария этого воздействия не разработаны и не предлагаются. Большое влияние на процессы формирования стратегии модернизации управления оказывают и многие другие теории: теория отраслевых рынков; теории пространственного развития; теория региональных рынков; теории конкурентоспособности, теории международной торговли и др., положения и закономерности которых не всегда учитываются при разработке программ модернизации экономики России. Формирование концепции стратегического управления в Российской Федерации должно предусматривать учет основных закономерностей, предложенных принципов, положений основных теорий социально-экономического развития.

Проведенные исследования показали необходимость использования для формирования концепции стратегического управления положений теории бесконечности материи (фрактальная теория), теории государства как квазикорпорации и ряда других, поскольку логика развития многих процессов социально-экономического развития имеет определенные закономерности. Это в полной мере касается и последовательности формирования этапов развития стратегического внутрифирменного и государственного управления.

Существующая система информационных ресурсов не в полной мере используется для потребностей анализа и государственного регулирования развития социально-экономических процессов территории. Для анализа современного состояния социально-экономического развития регионов и отдельных процессов регионального развития необходимо наряду с применением данных официальной российской статистики использовать опыт зарубежных исследований, расширять сферу областей, подлежащих детальному статистическому изучению, совершенствовать систему статистических показателей и методические подходы к проведению статистических исследований. Система статистических показателей, составленная с учетом мировой практики статистических исследований социально-экономических процессов, может стать основой для формирования целевых критериев качества управления в регионах, корректировки существующей системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также анализа и разработки системы оценки и поиска оптимальных параметров развития региональных социально-экономических процессов.

В монографии авторы в качестве важнейшей наиболее методически разработанной составляющей стратегического государственного управления рассматривают стратегическое планирование. Но, как показал анализ научно-методической литературы, материалов (включая нормативно-правовые акты и официальные интернет-сайты органов власти России), в настоящее время не существует четких различий между понятиями «стратегическое планирование» и «стратегическое управление».

Предложено следующее определение этих важнейших категорий. Государственное стратегическое планирование представляет собой научно обоснованный процесс разработки стратегических планов развития государства и его регионов на долгосрочные периоды (10, 15, 25 и более лет), содержащих стратегические направления, приоритеты, цели развития, пути их достижения, сроки их достижения, потребности в ресурсах, ответственные организации и лица, политику и инструменты прямого и косвенного воздействия, обеспечивающих:

• жизнеспособность, устойчивость развития и рост потенциала государства и его регионов, способности противостояния глобальным вызовам и угрозам;

• бескризисное жизнеобеспечение, непрерывный рост уровня и качества жизни населения;

• создание благоприятных условий для сбалансированного развития экономики, экологии и социальной сферы;

• дебюрократизацию и непрерывное улучшение всех процессов государственного управления.

Стратегическое управление — научно обоснованный синтез процессов стратегического анализа, прогнозирования, планирования и реализации стратегических целей и задач¹. Важнейшее назначение этого процесса на ключевых уровнях управления – обеспечить в долгосрочном периоде устойчивость развития и высокую конкурентоспособность сложных социально-экономических систем на основе мотивации, инноваций, роста и эффективного использования экономического и человеческого потенциалов, противостояния внешним угрозам, достижения устойчивых конкурентных преимуществ. Является средством определения главных направлений, ключевых результатов, способов их достижения для сложных социально-экономических систем различного уровня (компании, города, региона, государства) в долгосрочном периоде развития.

Стратегическое государственное управление является одним из наиболее важных факторов обеспечения устойчивости и эффективности развития стран и регионов. На примере многих стран в мире накоплен, но все еще недостаточно используется большой опыт по формированию как эффективных, так и неудачных стратегий развития. Сегодня многие страны Африканского континента и почти все страны Ближнего Востока демонстрируют крайне негативные последствия ошибочных государственных стратегических решений и тщетных попыток государственного аппарата, невзирая на все экономические, политические и социальные кризисы, сохранить старые механизмы и принципы управления, ориентированные на ущербные и ложные цели. Переход к новому качеству государственного управления во всех странах мира, в том числе в Германии и России, крайне необходим, иначе дестабилизация, хаос, гибель многих тысяч людей станут действительностью. Но для этого следует учитывать возможные сценарии развития, разрабатывать стратегии, способные нейтрализовать глобальные угрозы и обеспечить гос поддержку инноваций в наиболее важных, а не второстепенных сферах. Реализация и государственная поддержка позитивных глобальных трендов развития государственного стратегического управления является главным путем к устойчивому, безопасному и эффективному развитию стран и регионов.

В условиях совершенствования системы государственного управления, перехода к эффективному государству, при реализации концепции стратегического государственного управления система методов дополняется и обогащается прогрессивными принципами, заимствованными и адаптированными из общего и стратегического менеджмента, связанных с внедрением стратегически-ориентированного подхода: оперативный учет изменений внешней среды, обязательность использования сценарного метода прогнозирования, выявление и учет существующих стратегических рисков и др.

Рассмотренные концепции модернизации российской экономики² позволили сделать выводы о том, что сегодня существует целый ряд различных подходов к проблеме модернизации социально-экономического развития России, включая проблемы модернизации государственного регулирования и управления и его отдельных составляющих – политик в области промышленности, инноваций, социальной сферы и т. д.

Определены позиции, по которым отмеченные в монографии системы теоретических взглядов, несмотря на имеющиеся различия, едины:

• признание необходимости новой политики государственного регулирования, которая изменила бы вектор развития российской экономики в связи с ее отставанием от промышленно развитых стран и растущими разрывами в области науки, технологии, уровня жизни. Сегодня уже никто серьезно не утверждает необходимость ориентации только на механизмы саморегулирования рынка;

• необходимость сильного государственного влияния на процессы регулирования экономики, без чего невозможно совершить прорыв в развитии;

• необходимость комплексного подхода и решению проблем.

Но наряду с этим в концепциях также видны существенные расхождения по следующим направлениям:

• степень и характер влияния государства на экономику;

• соотношение крупного и среднего бизнеса и выбора основной базы развития экономики;

• темпы перехода – медленный, постепенный, эволюционный или трансформационный;

• механизмы их реализации.

На основе проведенного научного исследования авторский коллектив отмечает, что современные концепции переустройства системы государственного управления содержат отдельные рациональные предложения, основанные на определенной системе знаний и практическом опыте авторов, которые могут быть использованы при работе над Концепцией долгосрочного развития России до 2020 года. Они разрабатываются отдельными учеными, коллективами и не содержат анализ уже существующих исследований, не опираются на их рациональные предложения, являясь, по сути, автономными исследованиями; не все теоретические идеи содержат механизм реализации сделанных предложений. В ряде из них отсутствуют методы и инструменты стратегического государственного планирования, в то время как ни один из выдвигаемых в них принципов не может быть решен без применения принципов стратегического управления и разработки взаимосвязанных стратегических планов. Этот вывод очень важен, так как без системы стратегического планирования реализация принципов становится утопией. Это показывает и судьба ряда документов в РФ. Так, концепция «Государственная промышленная политика России: проблемы формирования и реализации» была в целом сформирована еще в 2003 году. Однако основная часть ее принципов так и не воплотилась в действительность, в том числе в области дебюрократизации, изменения финансирования науки и прочих важных направлений. Другим примером является принятая в сентябре 2008 года, в период нарастания финансово-экономического кризиса, Концепция долгосрочного развития Российской Федерации до 2020 года, которая стала практически одновременно неактуальной, поскольку сценарные подходы Концепции не предполагали возможности наступления кризисных ситуаций. Потребовалась переработка всех основных параметров развития Российской экономики, которые были заложены в Концепции. Проект новой Концепции вынесен на обсуждение только в марте 2012 года, но, как показал предварительный анализ проекта, сделанный в подразделе 2.7, отсутствие в России сложившейся системы государственного стратегического управления может оказать негативное влияние на реализацию многих намеченных в проекте Концепции мероприятий.

Внедрение концепции государственного менеджмента, проводимое в России в результате осуществления административной реформы с 2004 года, предполагает значительные изменения не только в подходе к системе и процессу государственного управления, его основным принципам, системе показателей и контролю, но также связано непосредственно с переменами в функционирующих государственных структурах. Следовательно, переход к концепции государственного менеджмента, с рассмотренными в монографии особенностями, предполагает проведение реформ в системе государственного управления.

Россия, заимствуя успешный опыт проведения реформ в других странах, имеет три составляющие следующих преобразований:

• административная реформа: реформы организационных структур, управление по результатам;

• бюджетная реформа: среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат;

• реформа государственной службы: модернизация навыков, условий государственной службы.

Они повторяют (как концептуально, так и по большей части технически) административные реформы, проведенные в зарубежных странах. К настоящему времени в мировой практике накоплен значительный практический опыт реализации реформ такого рода – как положительный, так и отрицательный. Их теоретической основой является рассмотренная в данной монографии модель государственного менеджмента (Public Management), которая содержит четыре основных компонента:

1) бюджетирование, ориентированное на результат; 2) программно-целевое управление; 3) агенсификацию, приватизацию и аутсорсинг государственных функций; 4) частногосударственное партнерство.

На основе анализа процесса реализации концепции государственного менеджмента в странах мира с учетом особенностей государственного устройства и особенностей социально-экономического развития авторы монографии отмечают, что реализация реформы по каждому из перечисленных направлений имела свою специфику. Изучение положительного опыта и возможности его применения при реализации административной реформы в России может быть одним из направлений исследований в данной области.

Настоящий период развития государственного управления в России (как на федеральном, так и на региональном уровне) характеризуется сменой парадигм: на смену административной парадигме приходит менеджериальная с элементами институциональной. Учитывая ограничения менеджериального подхода в государственном управлении, которые выявились в процессе реализации его принципов в развитых странах, необходима ориентация реформы государственного управления в России на доминирование стратегического подхода при использовании рациональных управленческих инноваций менеджериального подхода. Но следует отметить, что активное внедрение таких управленческих инновационных методов, как управление по результатам с учетом системы сбалансированных показателей, процессного подхода и бюджетирования, ориентированного на результат, территориальный маркетинг, управление конкурентоспособностью, контроллинг, управление стратегическими разрывами, антикризисное управление, финансовый менеджмент, аудит эффективности государственного сектора экономики, оценка регулирующего воздействия, анализ внешней среды в государственном управлении, не носит постоянный системный характер. Имеются лишь частично внедренные в эту систему разработки.

Особенности использования методов стратегического внутрифирменного менеджмента на федеральном и региональном уровнях управления в России, выявленные авторами в данном исследовании, обязательно должны быть учтены при разработке концепции стратегически ориентированного управления нового качества. Так, в регионах России разных типов степень воздействия кризисных явлений на социально-экономические процессы колебалась от низкой до максимальной. Наименее устойчивыми к воздействию кризиса оказались регионы, лидировавшие по уровню социально-экономического развития. Это свидетельствует о том, что при определении перспектив развития территорий, при принятии решений, определяющих стратегию развития регионов, не были учтены опасности (региональные риски), которые могут угрожать социально-экономическому развитию региона при изменениях внешней и внутренней среды. Поэтому на основе анализа воздействия финансово-экономического кризиса на динамику показателей социально-экономического развития регионов России, принадлежащих к различным типологическим группам, в монографии дано определение понятию «региональный риск». Это риск возникновения негативных тенденций в процессах развития экономики и социальной сферы региона в результате ошибок, допущенных при принятии решений, определяющих стратегию развития региона (стратегическое управление) и выражающихся в отсутствии учета или недостаточном учете возможных опасностей, которые могут угрожать социально-экономическому развитию региона при неправильном или недостаточно обоснованном определении перспективных направлений развития.

Финансово-экономический кризис показал, что важнейшей составляющей системы государственного и регионального стратегического управления должна стать система управления рисками социально-экономического развития:

• должны быть конкретизированы теоретико-методологические, методические и практические аспекты процессов управления региональными рисками, включающие понятийный аппарат, методику анализа региональных рисков, классификацию региональных рисков, оценку эффективности управления региональными рисками, систему мониторинга региональных рисков;

• разделы по анализу, управлению рисками должны стать обязательной составляющей стратегий развития федеральных округов, регионов, муниципальных образований;

• необходим учет региональных рисков при формировании региональной политики, включая направления мониторинга, по которым оценивается эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Разработка управленческих аспектов использования институционального подхода к проблемам стратегического государственного управления в России находится еще на начальной стадии, в то время как в развитых странах мира институциональный подход активно внедряется. Концепция институционального подхода, разработанная в России, содержит ряд необходимых требований и условий, которые следует принять при формировании концепции стратегического регионального управления:

• учет закономерной взаимосвязи политических (административно-территориальное деление государства, властная вертикаль органов регионального управления во главе с Центром) и экономических институтов;

• детальный анализ эндогенных факторов (собственно экономических факторов развития хозяйственных систем разного уровня, прежде всего экономической эффективности технического прогресса) и экзогенных факторов формирования институциональной среды (внеэкономических социальных и политических факторов территориального развития, имеющих определяющее значение для формирования общественных институтов);

• учет взаимосвязи и противоречий форм и неформальных институтов при выборе стратегии регионального развития.

В рамках концепции общественной ценности работа менеджмента сводится не только к поддержанию функций организации, но и к повышению ее общественной ценности, которая не должна сопровождаться увеличением общественного сектора. Концепция общественной ценности за двадцать лет своего существования стала классикой в западной науке государственного управления, однако она не была лишена недостатков. Основным ее достоинством было объединение политического менеджмента, государственного управления и администрирования, что было ближе к практике, чем классическое государственное управление или новый государственный менеджмент. С другой стороны, на нее обрушилась масса критики по двум основным причинам: во-первых, за абстрактность базового понятия – «ценности»; во-вторых, за возможность применения ее в целях следования собственным эгоистическим интересам бюрократии или распространения коррупции. Поэтому ее авторы уделяют достаточно много внимания этическим проблемам государственного управления, однако данные меры являются лишь предупреждением нежелательных действий чиновников.

Важным достоинством концепции является ее универсальность, возможность применения в качестве основы для анализа прошлой деятельности государственных и коммерческих организаций с целью поиска причин неудач и побед. Она важна в процессе разработки как стратегии управления общественным сектором, так и государственного управления социально-экономическими процессами. При этом подразумевается, что управленцы всех уровней обладают достаточным опытом руководства и хорошо осведомлены о процессах, которыми им предстоит руководить.

Эта система теоретических взглядов обосновывает необходимость привлечения общественности не только к разработке политических решений, но и к стратегии управления государственными организациями. Таким образом, государственные служащие становятся подотчетны не только своему руководству, но и обществу, что может укрепить демократию в стране. Кроме того, концепция общественной ценности достаточно хорошо отвечает вызовам современного общества, затрагивает информационные потоки, ее нередко используют в создании электронного правительства. В странах с развитой демократией она получила большее распространение, что было одним из доказательств ее работоспособности. Многие идеи, заложенные в ней, могут быть полезными для российской практики управления на уровне страны, ее отдельных территорий. Междисциплинарность концепции предоставляет много возможностей для разработки эффективной стратегии. Опыт стран Европейского союза и США показал, что анализ работы общественного сектора, проведенный через «призму» ценности, способен выявить новые возможности для повышения эффективности работы. Как известно, в России и бизнес и государственная служба ощущают недостаток высококвалифицированных специалистов. Таким образом, для практиков и теоретиков в России становится главным не столько сам факт овладения теорией, сколько то, как она была создана и реализована, то есть развитие особых навыков нового мышления.

Эффективность управления – одна из важнейших категорий качества управления, поэтому она может как характеризоваться конкретными количественными показателями эффективности различных подразделений, так и оцениваться степенью достижения целей управления, соответствия внешней и внутренней среде, наличием социального эффекта и т. д.

В целом согласно законодательству можно выделить следующие группы показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих:

• показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, характеризующие эффективность и результативность деятельности государственного органа (показатели конечного эффекта);

• показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, характеризующие качество принятия и исполнения управленческих и иных решений (показатели непосредственного результата);

• показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, характеризующие правовое, организационное и документационное обеспечение исполнения указанных решений (показатели процессов).

Оценка регулирующего воздействия (Regulatory Impact Assessment) – это способ оценки позитивных и негативных эффектов существующего или вводимого регулирования. Она может применяться как в преддверии изменений в регулировании (лат. ex ante – оценки предполагаемого воздействия), так и после того, как новая норма регулирования вступила в действие (лат. ex post – оценки реального воздействия).

В монографии авторы проанализировали методики Всемирного банка по оценке качества государственного управления и предпринимательского климата, оценки эффективности деятельности органов регионального управления России, подходы к оценке эффективности государственных стратегических инвестиций, рассмотрели направления использования имеющихся методических подходов при разработке по внедрению системы стратегического государственного управления. Это позволило сделать вывод о необходимости модернизации системы государственного стратегического управления – дальнейшего развития системы государственного управления на основе доминирования стратегической парадигмы.

Главный вывод данной работы: необходимость разработки новой концепции государственного управления для России – Концепции государственного стратегического управления.

Основное назначение Концепции следующее.

1. Для совершенствования государственного управления на федеральном и региональном уровнях в России и странах мира, так как, основываясь на проведенных исследованиях теоретико-методологической и прикладной базы существующих систем государственного управления, можно сделать вывод, что в государствах мира сохраняются резервы разной степени повышения эффективности управления.

2. Для создания эффективной системы государственного управления в странах с переходной экономикой, прежде всего в России, где государственное управление в условиях рыночной экономики находится в стадии формирования, поиска путей развития.

3. Для формирования более совершенной системы подготовки кадров в области государственного управления, отвечающей потребностям современной социально-экономической ситуации в России и позволяющей обеспечить высокие темпы экономического роста. Внедрение в практику системы государственного стратегического управления потребует дополнения образовательных программ подготовки кадров для государственной службы новыми дисциплинами, разработки новых образовательных программ, включающих такие дисциплины, как государственный финансовый менеджмент, методика оценки регулирующего воздействия, теория региональных рынков, бенчмаркинг в государственном управлении и др.

4. Концепция государственного стратегического управления предполагает дальнейшее углубленное формирование новых направлений исследований: стратегический территориальный анализ, разработка стратегий развития территорий разного иерархического уровня, управление территориальными (региональными) рисками, бенчмаркинг в государственном управлении, управление изменениями в государственном управлении, государственный финансовый менеджмент и т. д.

5. На базе теоретико-методологических положений Концепции государственного стратегического управления необходима корректировка постулатов, положений исследований и соответствующей нормативно-правовой базы в области стратегического планирования, антикризисного государственного управления и управления экономической, продовольственной, экологической и т. д. безопасностью России.

6. Разработка концепции «стратегического государственного управления» может явиться основой для совместного диалога, организации совместных исследований с зарубежными организациями, вузами, заинтересованными в проведении исследований в области совершенствования управления государством, регионами, поскольку именно стратегический подход (и соответствующие ему методы исследования, инструменты) является актуальным для современного этапа социально-экономического развития и именно этот подход никогда не являлся ключевым в реализовавшихся и реализующихся в странах мира концепциях государственного управления. Имеющийся опыт и предлагаемые подходы российских исследователей могут быть интересными для зарубежных исследователей.

7. В перспективе исследования в рамках данной концепции совершенствования государственного управления могут составить основу для разработки нового научного направления как синтеза имеющихся знаний в области государственного управления, стратегического менеджмента и пространственной экономики, а впоследствии и экономической кибернетики.