5.1. Понятие и показатели эффективности и результативности государственного управления и подходы к определению их содержания

Понятия «эффективность» и «результативность» являются неотъемлемыми характеристиками экономической деятельности, и для их определения практически всегда используются значения произведенных затрат и полученных результатов.

В сфере государственного управления определение результатов зачастую превращается в сложную задачу. Традиционно результатом деятельности органа государственной власти становится некий «продукт» – итог оказания государственной услуги или выполнения государственной функции. Причем изменение объема оказываемых государственных услуг (выполнения государственных функций) не всегда соотносится с затратами на содержание государственного органа. Деятельность большинства органов государственной (особенно исполнительной) власти направлена на качественное и своевременное выполнение возложенных на них функций, которые сложно выразить в цифровых показателях и оценках.

Согласно п. 14 и 17 ст. 50 Закона «О государственной гражданской службе РФ»¹ обобщенные показатели эффективности и результативности утверждаются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации; специфические – правовым актом государственного органа в соответствии с особенностями его задач и функций.

Кроме того, показатели эффективности и результативности подразделяются на следующие группы:

• показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов;

• показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих.

Обобщенные показатели эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти должны характеризовать достижение целей и задач, общих для определенного круга субъектов бюджетного планирования; специфические – достижение целей и задач, характерных для конкретного субъекта бюджетного планирования.

На основе показателей эффективности и результативности деятельности государственных органов должны быть разработаны показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих.

В силу существования различных трактовок понятий «эффективность» и «результативность государственного управления» необходимо подробнее рассмотреть подходы к определению этих понятий.

В целом, под эффективностью понимают соотношение конечного результата (эффекта) с затратами или используемыми ресурсами, направленными на достижение этого результата. Повышение эффективности характеризуется увеличением конечного продукта (национального дохода) при снижении затрат ресурсов на единицу прироста национального дохода.

Эффективность управления – одна из важнейших категорий качества управления. Она может как характеризоваться конкретными количественными показателями эффективности различных подразделений, так и оцениваться степенью достижения целей управления, соответствия внешней и внутренней среде, наличием социального эффекта и т. д.

Несмотря на различия в формулировках, сутью эффективности является отношение стоимости затрат на обеспечение деятельности к стоимости результатов данной деятельности, при этом проблемным вопросом остается управление эффективностью деятельности органов государственного управления.

Актуальными являются вопросы функционирования системы государственных органов в условиях ориентации их деятельности на конечные результаты. Бюджетирование, ориентированное на результат, позволяет соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов.

Согласно другому подходу, эффективность измеряется через использование методик оценки того, насколько достигнутые на основе использования определенного объема ресурсов результаты соответствуют прогнозируемым достижениям или тем, которых можно было бы достичь при оптимальном использовании затраченных ресурсов.

Эффективность деятельности органов государственной власти целесообразно подразделять на экономическую и социальную. Для определения социальной эффективности необходимо выяснить получаемый социальный эффект, критериями которого выступают²:

• уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по соответствующим его видам;

• темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН;

• уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;

• упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающими позитивными результатами.

Другой подход – подразделение эффективности государственного управления на техническую и экономическую. Техническая эффективность представляет собой степень достижения целей, поставленных перед субъектами бюджетного планирования, а экономическая эффективность – традиционное соотношение производственных затрат с финансовыми результатами. Другими словами, уровень услуг, который возможно обеспечить при определенных ресурсах.

Экономические затраты на обеспечение государственного управления представляют собой совокупность бюджетных и иных государственных расходов за счет средств децентрализованных фондов государства, а также остальное имущество, выраженное в стоимостной форме, которые были потрачены на содержание государственного аппарата либо задействованы для обеспечения управленческих задач³.

Стоимостная оценка результатов деятельности государственного органа – гораздо более сложная задача. Результат выполнения государственных функций и оказания государственных услуг не всегда может приводить экономическому результату, он может быть социальным, политическим и т. д.

Целесообразно рассматривать результат деятельности органа государственной власти как степень реализации государственной функции (выполнения государственной услуги) в стоимостном выражении, которое показывает полезность деятельности этого органа. Поскольку перечень функций государственного органа обычно достаточно широкий, необходимо установление критериев, которые позволяли бы отобрать наиболее общественно значимые результаты.

В качестве таких критериев можно рассматривать: объективность; измеримость; информационность⁴.

Под критерием объективности следует понимать то, что общественно значимый результат деятельности органа исполнительной власти реально существует. Критерий измеримости означает практическую возможность определения размера общественно значимого результата в стоимостном выражении.

В качестве критерия информационности следует рассматривать возможность использования общественно значимого результата для информирования общества и власти о важности итогов деятельности органа исполнительной власти.

Далее следует обратиться к понятию «результативность деятельности органа государственной власти».

В общем виде под результативностью понимают степень достижения поставленной цели. Результативность управления определяется значениями итоговых показателей объекта управления.

В Положении «О докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования» определяется понятие «результативность бюджетных расходов» – соотношение между результатами деятельности и расходами на их достижение, а также степень достижения планируемых результатов деятельности⁵.

Таким образом, результативность деятельности органов государственной власти – степень достижения ими запланированных результатов. При этом повышение результативности деятельности государственного органа является условием, инструментом повышения экономической эффективности его деятельности.

Цели деятельности, охарактеризованные конечными показателями, должны устанавливаться как для государственного органа в целом, так и для отдельных структурных подразделений и работников этого органа. Сопоставление результатов с запланированными целями характеризует результативность деятельности государственного органа, а также его структурных подразделений и работников.

В целом, согласно законодательству можно выделить следующие группы показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих⁶.

1. Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, характеризующие эффективность и результативность деятельности государственного органа (показатели конечного эффекта).

2. Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, характеризующие качество принятия и исполнения управленческих и иных решений (показатели непосредственного результата).

3. Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, характеризующие правовое, организационное и документационное обеспечение исполнения указанных решений (показатели процессов).

Показатели непосредственного результата должны определять объем, основные параметры и качество выполнения мероприятий, направленных на достижение определенной цели государственного органа, а также отражать эффективность исполнения определенных задач, работ и видов деятельности гражданского служащего.

Показатели конечного эффекта должны определять степень достижения определенной цели государственного органа и представлять собой количественно измеренное состояние целевой группы, на которую направлена деятельность государственного органа или гражданского служащего.

Формулировки и целевые значения для каждого показателя эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности могут определяться специальной комиссией, уполномоченной представителем нанимателя. В нее должны входить руководители всех структурных подразделений государственного органа, ответственные за достижение обобщенных и специфических показателей эффективности и результативности деятельности государственного органа. Следовательно, установленные для конкретных государственных гражданских служащих показатели результативности могут включаться в контракты, в которых можно определить условия и размеры стимулирования гражданских служащих в зависимости от степени достижения показателей результативности.

Таким образом, формируется неформальная система показателей, требующая дополнительных усилий со стороны гражданских служащих и мониторинговых служб по обеспечению ее функционирования, реально работающие механизмы, связывающие деятельность гражданских служащих с эффективностью и результативностью работы органа власти и стимулирующие гражданских служащих к эффективной служебной деятельности.