2.2.1. Стратегическое планирование
В государственном стратегическом управлении центральное место занимает стратегическое планирование, уровень развития и эффективности которого определяет его результаты.
Проведенный анализ показал, что теоретическую основу стратегического планирования составляют следующие теории:
• теория стратегического целеполагания и выбора стратегических приоритетов;
• теория эффективности государственного управления;
• теория разработки стратегических планов;
• теория программно-целевого планирования и управления;
• теория индикативного планирования;
• теория балансовых моделей.
Теории и концепции стратегического прогнозирования можно разделить на следующие группы:
• концепция прогнозирования циклов развития;
• теория стратегических сценариев;
• теория экспертных методов;
• концепция эвристического прогнозирования.
Как это ни парадоксально, анализ процессов стратегического управления в различных странах показывает, что стратегическое управление в периоды относительного равновесия осуществляется без стратегического планирования. Стратегические планы развития отдельных сфер государства разрабатываются: например, стратегические планы развития энергетики США, стратегические планы развития вооруженных сил, стратегические планы развития транспорта. Но стратегические планы государств как целостных систем отсутствуют, за единственным исключением – Китайской Народной Республики. Правительства предпочитают руководствоваться целевыми ориентирами, а не конкретными целями; направлениями развития, а не конкретными планами; общими положениями, а не этапными программами.
Однако все страны, которые шли по этому пути, обязательно столкнулись с крупными системными кризисами. В условиях кризиса жизнь вынуждает правительства принимать стратегические планы и вместо ориентиров формулировать цели и целевые программы. Примером этого являются программы развития СССР, в том числе план электрификации России (ГОЭЛРО), стратегические планы Т. Рузвельта по выходу из Великой депрессии 30-х годов прошлого века, план Л. Эрхарда по развитию экономики Германии после Второй мировой войны, планы правительства Южной Кореи в 60-е годы по переходу из мировых аутсайдеров в мировые лидеры и др.
Следует подчеркнуть, что все достигнутые успехи в значительной мере основывались на эффективном государственном стратегическом планировании. Проблемы современных государств во многом заключаются в дефектных концептуальных моделях стратегического планирования.
Состояние современной теории государственного стратегического планирования в России характеризуется, как это уже было показано, целым спектром нерешенных проблем. На смену парадигмы перспективного планирования народного хозяйства приходит парадигма индикативного планирования, в рамках которой индикативный план понимается как «система показателей социально-экономического, научно-технического, инновационно-инвестиционного, экологического, территориального и внешнеэкономического развития на предстоящий год, обеспечивающих реализацию целей и приоритетов»24. «Особенности неокейнсианства во Франции: экономисты Франции (Ф. Перру и др.) сочли необязательным положение Дж. М. Кейнса о регулировании ссудного процента как средства стимулирования новых инвестиций. Полагая, что именно корпорации с преобладанием доли государственной собственности являются доминирующей и координирующей силой общества, они акцентировали внимание на применении индикативного метода планирования экономики как определяющего средства воздействия на незатухание инвестиционного процесса. При этом индикативное планирование рекомендуется с целью постановки обязательных задач только для государственного сектора общественного хозяйства и долгосрочных достижимых прогнозов для экономики в целом; альтернативное индикативному императивное планирование рассматривается как директивное, социалистическое и потому считается недопустимым»25.
Различия между индикативным и стратегическим видами планирования следует понимать как различия между планированием показателей вариабельных в определенных границах (с ориентаций преимущественно на косвенные методы госрегулирования) и планированием конкретных уровней достижения стратегических целей (сочетание прямого и косвенного воздействий).
Акцент сегодня в основном делается на стратегическое прогнозирование, но при этом учитывается лишь незначительная часть новых глобальных угроз при достижении индикативных (рекомендуемых) показателей. Обобщая мнения и подходы различных специалистов, можно утверждать, что сегодня область стратегического государственного планирования является невостребованной и неиспользуемой.
Но при этом неизбежно возникает целый ряд новых крайне противоречивых проблем развития экономики и общества РФ. Развитие экономики и социальной сферы характеризуется сложными системными связями между их внутренними подсистемами и межсистемным взаимодействием. Роль государства в обеспечении сбалансированного развития экономики является определяющей. Так, наиболее острые проблемы развития предпринимательства в России связаны сегодня с тем, что именно государство создает «правила игры», которые должны быть долгосрочными, а не меняться ежегодно. Из-за отсутствия долгосрочных устойчивых «правил» и стратегических параметров планирования, определяющих устойчивый характер развития экономики в долгосрочном периоде, значительная часть проблем России, в том числе проблемы притока прямых инвестиций, стимулирования деловой активности населения, не могут быть решены на основе одних только методов краткосрочного индикативного планирования и обобщенных индикаторов.
Стратегическое планирование необходимо и потому, что государство формирует ряд стратегических заказов, для реализации которых необходим запуск многочисленных стратегических проектов и программ, большая часть из них носит долгосрочный перспективный характер. Их отличительная особенность – сложный механизм координации и системные связи друг с другом, которые к тому же требуют точной синхронизации во времени. Приведем пример. Реализуется проект строительства железной дороги для обеспечения роста промышленного и сельскохозяйственного производства в нескольких регионах. В этих регионах с учетом появления новой железной дороги осуществляется ряд крупных инвестиционных проектов. Проблема в том, что ввод железной дороги происходит с отставанием от графика из-за просчетов планирования. В результате происходит так называемый «системный сбой» по всей цепочке экономики регионов. Дополнительную продукцию реализовать в регионах невозможно и вывезти тоже. Другой пример стратегических ошибок планирования – создание БАМа (Байкало-Амурской магистрали), которая не смогла вернуть вложенные в нее огромные капиталовложения и, по существу, стала убыточной.
Без разработки стратегических планов с учетом сценариев и возможных отклонений, системные сбои способны замедлить развитие всей экономики РФ, что сегодня типично во всех сферах. Стратегические прогнозы и индикативные планы, несмотря на их значимость, не могут заменить стратегические планы и реализовать важнейшие функции устойчивого развития.
Стратегическое государственное планирование объективно необходимо для сбалансированного развития экономики и общества РФ, предотвращения системных сбоев и разбалансировки процессов развития экономики и общества РФ.
Отсутствие такого важного вида планирования, как стратегическое, может привести к крайне негативным последствиям уже в ближайшей среднесрочной перспективе. В значительной мере это связано с тем, что сегодня недостаточно развивается теория стратегического государственного планирования. Положения же прежней теории централизованно-управляемой экономики в новых условиях использовать невозможно.
Таким образом, необходимы новые подходы к развитию теории и практики стратегического государственного планирования.
Рассмотрим ряд указанных проблем с научной точки зрения. Ключевая проблема стратегического государственного планирования – это развитие фундаментальных основ теории и формирование на ее основе комплексного подхода к развитию экономики и общества Российской Федерации.
Одной их таких основ является определение сущности стратегического государственного планирования, его основных черт. Это одно из наиболее важных понятий современной теории управления, экономическая категория, но трактуется оно, как правило, слишком обобщенно и нечетко, часто как общий вид планирования, без учета специфической области стратегического государственного планирования. Другая крайность: вместо общей категории описываются элементы стратегического государственного планирования.
Рассмотрим типичные подходы к определению сущности стратегического государственного планирования.
В «Новой экономической энциклопедии» предлагается следующее определение: «Стратегическое планирование – формулировка долгосрочных целей государства, интеграционного формирования или отдельной организации и определение механизма их реализации… Применительно к отдельному государству стратегическое планирование в настоящее время отталкивается от позиции данного государства в мировой экономике. Это может быть позиция, ориентированная на экономическую зависимость страны от более развитых стран (в первую очередь США), или позиция, ориентированная на экономическую безопасность страны. Данная позиция конкретизируется показателями (например, порогами безопасности – предельным уровнем импорта, прямых иностранных инвестиций, доли бедного населения и т. п.). И в соответствии с текущим состоянием экономики разрабатываются меры по достижению указанных показателей»26. Проект Концепции Федерального закона «О долгосрочном прогнозировании, стратегическом планировании и национальном программировании» определяет стратегическое государственное планирование как «стратегическое планирование, определяющее пути и методы реализации системы избранных приоритетов в долгосрочном периоде, исходя из объективных условий и тенденций развития страны и национальных интересов»27.
Прежде всего следует определить сущность и специфику стратегического государственного планирования в виде экономической категории, раскрывающей его сущность и специфику и направленной на решение конкретных проблем, замедляющих рост экономики РФ. Предлагается следующее определение этой категории:
Стратегическое государственное планирование представляет собой научно обоснованный процесс разработки стратегических планов развития государства и его регионов на долгосрочные периоды (10, 15, 25 и более лет), содержащих стратегические направления, приоритеты, цели развития, пути их достижения, сроки их достижения, потребности в ресурсах, ответственные организации и лица, политику и инструменты прямого и косвенного воздействия, обеспечивающих:
• жизнеспособность, устойчивость развития и рост потенциала государства и его регионов, способности противостояния глобальным вызовам и угрозам;
• бескризисное жизнеобеспечение, непрерывный рост уровня и качества жизни населения;
• создание благоприятных условий для сбалансированного развития экономики, экологии и социальной сферы;
• дебюрократизацию и непрерывное улучшение всех процессов государственного управления.
Ввод жизнеспособности государства и его регионов в содержание категории стратегического государственного планирования необходим в связи с появлением в современных условиях новых глобальных угроз различного характера (природных, техногенных, социальных). Неэффективное противодействие даже одной из них может привести страну к катастрофе. Для гарантий жизнеспособности и жизнеобеспечения, краеугольных камней любого государства, необходимо заблаговременное стратегическое планирование, резервирование крупных ресурсов. Решение этих задач создает основу для решения всех других.
Почему стратегическое государственное планирование зачастую не приносит ожидаемых результатов? Это связано с многочисленными ошибками в его организации и реализации.
Прежде всего, процесс стратегического государственного планирования должен быть организован в соответствии с научными принципами и с привлечением высококвалифицированных и мотивированных специалистов, обладающих способностями и навыками системного мышления. Таких специалистов сегодня очень мало. Поэтому большинство стратегий развития регионов и министерств содержат крупные теоретико-методологические ошибки и просчеты.
В министерствах и ведомствах часто понятия стратегии и стратегического плана ошибочно смешивают, подменяя одно понятие другим. В результате вместо четкого стратегического плана, определяющего, что, когда, как и кому нужно сделать, создают размытые формулировки явно недостижимых и неконтролируемых целевых установок.
Стратегия – это, прежде всего, способ достижения комплекса стратегических целей, в то время как стратегический план – это механизм реализации стратегии, определяющий ее развертывание во времени, содержащий описание конкретных действий, программ, ресурсов, необходимых для достижения поставленных целей.
Сегодня возможен и необходим государственный аудит стратегического государственного планирования в регионах и министерствах по следующим направлениям:
• оценка уровня квалификации кадров в области стратегического государственного планирования и обеспеченности их научно-методическими материалами по разработке стратегий и стратегических планов;
• оценка методов стратегического государственного планирования, применяемых для разработки стратегических планов в регионах и министерствах;
• оценка качества моделей стратегического государственного планирования, применяемых в планировании.
Организация такого управленческого аудита может вызвать эффект, аналогичный радикальному реинжинирингу всей системы стратегического государственного планирования, но с гораздо меньшими затратами и перевести ее на совершенно новый уровень стратегического планирования. При этом затраты на реализацию этих мероприятий несопоставимо малы по сравнению с ошибками стратегического планирования, которые исчисляются сотнями миллиардов рублей. Так крупные ошибки в последние годы в сфере космических исследований связаны, в первую очередь, с отсутствием своевременного управленческого аудита.
Проведенный анализ стратегий и концепций развития ряда министерств показал, что для них типичны следующие ошибки:
• размытое и зачастую неправильное понимание сущности стратегических проблем и слабая проработка возможных путей их решения, многие возможные альтернативы вообще не изучаются;
• отсутствие связей и координации между стратегиями различных ведомств, регионов, крупных корпораций;
• несоответствие стратегических целей имеющимся ресурсам, что делает планы нереализуемыми;
• опора, главным образом, на сторонних консультантов и экспертов, которых привлекают временно, вместо подготовки собственных команд в сфере стратегического планирования. В результате, когда ситуация изменяется и требуется корректировка стратегий, быстро провести ее не могут.
Теория эффективности государственного планирования и регулирования является одной из наиболее противоречивых среди теорий стратегического планирования. Эту теорию можно разделить на следующие составляющие:
• общие принципы эффективного государственного планирования и регулирования;
• методы оценки эффективности государственного планирования и регулирования;
• практические рекомендации по эффективному государственному планированию и регулированию.
Примером практических рекомендаций по эффективному государственному планированию и регулированию являются следующие предложения Р. Дугласа28:
«Ключевые принципы должны лежать в основе каждой стратегии:
Принцип 1. Качество решений начинается с качества людей… Поместив качество в основу наших действий, мы устраняем старые шаблоны, которые дискредитировали политики и политиков и привели слишком много стран к экономическим бедствиям.
Принцип 2. Внедряйте реформы на основе квантовых скачков. Не пытайтесь действовать шаг за шагом. В противном случае заинтересованные группы будут иметь время для мобилизации и смогут сбросить вас.
Принцип 3. Главное скорость – ограничений на скорость нет… Если реформы идут слишком медленно, возрастают затраты, …консенсус, поддерживающий реформы, может распасться.
Принцип 4. Запустив реформы, нельзя останавливаться, пока программа не завершена… Огонь оппонентов гораздо менее точен, если мишень быстро движется.
Принцип 5. Ключевой фактор – доверие… Ключ к успеху – это согласованность политики и коммуникаций.
Принцип 6. Необходимо видеть цель… Люди не будут поддерживать реформы, если они не видят направления движения.
Принцип 7. Не впадайте в ловушку недооценки людей… Люди знают, когда пытаются избежать ключевых вопросов. Они чувствуют, когда ими пытаются манипулировать или обманывают, и не любят этого. Они уважают людей, честно отвечающих на их вопросы.
Принцип 8. Не моргайте: доверие людей основывается на вашем умении держаться… Знание или вера, что вы правы, обеспечит вас прочной основой для взаимодействия с ними в свободной и уверенной манере, даже при встрече с людьми, настроенными негативно.
Принцип 9. Инициативы, выбор, монополия: сделайте ключевой выбор правильно.
Принцип 10. Избирайте политиков, в которых есть мужество провести реформы».
Большая часть методов стратегического планирования все еще не находит своего применения в разработке теории и в практике стратегического государственного и планирования. Разработка новых подходов к стратегическому государственному планированию и периодический управленческий аудит, контролирующий его качество в министерствах и ведомствах, может быстро изменить ситуацию в экономике РФ к лучшему, даст новый импульс ее развитию. Кроме того, система стратегического планирования является важнейшей составляющей процесса стратегического управления, и от качества стратегического планирования зависит и состояние стратегического управления.
Для решения проблем координации различных сфер экономики РФ, министерств и ведомств в области инноваций представляется целесообразным создание нового государственного Центра стратегического инновационного развития, который мог бы координировать стратегии развития науки, министерств, крупных корпораций РФ.
Развитие методов стратегического планирования и разработка новых стратегических планов развития регионов, отраслей и бизнес-структур России могут существенно повысить ее позицию в формируемой ныне системе мировых лидеров экономики.