3.7. Оптимизация бюджетного финансирования системы обеспечения безопасности (на примере органов внутренних дел)

3.7. Оптимизация бюджетного финансирования системы обеспечения безопасности (на примере органов внутренних дел)

Во многом уровень экономической безопасности и устойчивости развития любой страны обеспечивается национальной системой охраны правопорядка. В этой связи, представляет определенный научный интерес ее анализ в России, с позиций модернизации на фоне преодоления последствий мирового кризиса.

Предполагаемое реформирование системы МВД России охватывает не только приведение численности сотрудников органов внутренних дел (ОВД) к общеевропейским стандартам, но и изменение функциональных отношений, исключающее дублирование в деятельности различных правоохранительных структур. Провозглашение увеличения денежного довольствия, а соответственно и пенсий сотрудникам органов внутренних дел, не должно остаться лозунгом для поверивших в реформы людей. Уровень денежного содержания, далёкий от показателя «достойной оплаты труда», вызывал и вызывает отток квалифицированных кадров. Однако и формальное увеличение только оплаты труда, пусть даже поэтапное, требует обеспечения финансирования увеличением доходной части бюджета.

Для решения этих проблем с экономической точки зрения целесообразно оптимизировать систему управления бюджетными расходами на содержание органов внутренних дел, а значит оптимизировать планирование, формирование и исполнение бюджета системы МВД России в рамках Бюджетного кодекса РФ в условиях обеспечения транспарентности и общественного контроля над этими расходами.

Рассмотрим возможные направления оптимизации бюджетных расходов, выделяемых на обеспечение деятельности ОВД, на примере командировочных расходов и расходов на экспертные исследования, проводимые экспертными учреждениями вне системы МВД России.

Основной современной задачей, стоящей перед всеми правоохранительными органами, и в частности органами внутренних дел, является борьба с преступностью, терроризмом и экстремизмом, профилактика преступности и др. Вместе с тем за последние годы значительно возросло количество отчетов по различным направлениям оперативно-служебной деятельности, в том числе и по линии организации выездов в служебные командировки. Все эти факты отвлекают личный состав от выполнения непосредственных функциональных обязанностей. Причём возможность выезда за пределы населённого пункта или региона (республики, края, области) не прописывается в функциональных обязанностях сотрудников ОВД. Регламентация выездов на уровне приказа МВД России должна быть изменена посредством заключения контракта на командирование вместе с заключением контракта о службе в органах внутренних дел (ст. 11 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации).

В настоящее время процесс командирования сотрудников ОВД представляется достаточно сложным, поскольку помимо инициатора командировки, в организационном процессе участвуют: руководитель подразделения, в котором служит командируемый, кадровая, юридическая, финансовая службы, штаб (подразделение, выполняющее организационно-аналитические функции).

Проведённое анкетирование слушателей из числа федерального кадрового резерва, обучающихся в Академии управления МВД России, показало неоднозначное отношение слушателей к проблеме эффективности служебных командировок в системе МВД России. Так свыше 60 % опрошенных обычно затрачивают на оформление служебной командировки (включая подачу рапорта, подготовку служебного задания, оформление приказа на командировку и получение аванса) около 2 дней и ещё 2–3 дня в среднем затрачивается на оформление отчёта о выполнении в ходе командировки служебного задания и авансового отчёта об израсходованных суммах, 30 % тратят на оформление от 2 до 5 дней и более 5 дней на оформление отчётов, т. е. чем ниже уровень иерархии, занимаемой потенциальным командируемым, тем больше времени необходимо для процедур оформления. При этом большинство респондентов (82 %) считает, что минимальное количество сотрудников подразделений, в чьи функции входит оформление документов на командирование, должно составлять 2–3 человека.

Разделились мнения опрошенных в отношении алгоритма оформления документов, необходимых для служебной командировки сотрудника. Большинство опрошенных (45 %) считают возможным следующее: 1) формирование каждым подразделением электронного банка данных о необходимости командировок; 2) составление плана командировок исходя из выделенных лимитов денежных средств; 3) рапорт сотрудника непосредственному начальнику о необходимости выезда в командировку; 4) перечисление денег (на проезд, проживание в гостинице, суточных и т. п.) на пластиковую карточку сотрудника; 5) составление отчёта сотрудника о работе, выполненной в командировке (по форме, определённой начальником); 6) передача информации о командировке в централизованных электронный банк данных (ГИАЦ).

Остальные ответы разделились: 27 % считают установленный порядок оформления вполне приемлемым, 21 % предлагают: 1) рапорт руководителя о формировании плана командировок; 2) составление плана командировок; 3) рапорт сотрудника о необходимости выезда в командировку; 4) подготовка служебного задания; 5) оформление командировочного удостоверения; 6) выдача аванса; 7) подготовка справки или устного отчёта (на усмотрение руководителя) о работе, выполненной в командировке; 8) составление авансового отчёта.

Большая часть респондентов (64 %) согласны, что при условии организации электронного документооборота каждое структурное подразделение высказывает предложения по организации командировок на планируемый период, обосновывая необходимость финансирования этих расходов. Затем, после утверждения плана командировок лимиты бюджетных средств распределяются по структурным подразделениям и расходуются по целевому назначению. При этом учитываются возможные коррективы, обусловленные изменениями оперативной обстановки.

Достаточно сложный организационно-экономический механизм может быть упрощён с введением электронного документооборота и мониторинга тарифов на гостиничные услуги в места командирования.

Показателен зарубежный опыт, предполагающий заключение контрактов на командировки. Так, существующая модель Соглашения о командировании сотрудника Службы тюрем Её Величества () [139] в Великобритании имеет чётко обозначенные разделы: период командировки; обязанности; условия работы (насколько это соответствует условиям, по которым трудоустраивался сотрудник по основному месту службы); рабочая обстановка (могут быть указаны конкретные требования, например персональный компьютер, телефон, факс, ксерокс и секретарские услуги); форма оплаты труда (Служба тюрем в период командировки продолжает производить выплату вознаграждений сотруднику и отчитывается перед соответствующими органами по плате налога на доходы и уплате страховых взносов [140] ); сверхурочная работа (в случае необходимости); условия контроля отработанного времени; гарантии и компенсации; ответственность организации, в которую командирован сотрудник, за действия или бездействия прикомандированного сотрудника; выполнение правил внутреннего распорядка и обеспечение безопасности и др.

Одним из основных направлений для реализации указанных мер является совершенствование информационного обеспечения органов внутренних дел на основе оснащения их современными аппаратно-программными комплексами (далее – АПК) и системами, а также внедрение в практическую деятельность новых и перспективных информационных технологий и в частности АПК «Командировки ОВД», работающая в рамках единой информационно-телекоммуникационной системы органов внутренних дел».

АПК «Командировки ОВД» должна решить в автоматизированном режиме следующие задачи: на основании предложений, полученных из управлений, отделов в электронном виде формирование плана служебных командировок на предстоящий квартал; формирование необходимых документов для выезда в служебную командировку (приказ, командировочное удостоверение); автоматическое направление информационных талонов командировочных удостоверении; ведение журнала учета сотрудников, выезжающих в служебные командировки и приезжающих в служебные командировки; наличие шаблона статистических карточек учета служебных командировок и направление его подразделение осуществляющее его непосредственный учет; обобщение сведений из кадровых и финансовых подразделений, органов внутренних дел с целью осуществления контроля за организацией служебных командировок; наличие функций отчета и сравнения (статистика командировок; проверка плановости выезда; проверка исполнения утвержденного плана служебных командировок; сравнение количества выездов в ОВД с данными журналов учета сотрудников, приезжающих в служебные командировки). Наличие единого аппаратно-программного комплекса «Командировки ОВД» позволит значительно повысить эффективность служебных командировок за счет автоматизации контроля.

Существующие нормативы оплаты суточных (100 руб.) и компенсации за наём жилья (550 руб. в сутки) не отвечают реалиям жизни. Особенно это заметно по регионам, в одиннадцати из которых прожиточный уровень выше среднероссийского показателя. С целью осуществления полноценного финансирования служебной командировки за пределы обслуживаемого субъекта необходимо проводить мониторинг тарифов на гостиничные услуги (исходя из стоимости 1-местного номера, а не койко-места). Кроме того, выделение средств на питание должно осуществляться исходя из прожиточного минимума субъекта.

Следующее направление оптимизации расходов связано с экспертными исследованиями, проводимыми экспертными учреждениями вне системы МВД России. Инициаторами подобных исследований, как правило, являются следственные подразделения. Процессуальные издержки согласно ст. 132 УПК РФ взыскиваются с осужденных или возмещаются за счет средств федерального бюджета. Процессуальные издержки, включающие расходы на оплату труда эксперта, специалиста, адвоката, переводчика, планируются на основе данных предыдущего года. Определённым образом прослеживается тенденция роста плановых расходов в целом по министерству со 126,4 млн руб. в 2007 году до 203,7 млн руб. в 2010 году.

Экспертизы и экспертные исследования, проводимые вне системы МВД России, на сегодняшний момент являются обременительными для бюджета министерства, имеющего свои экспертно-криминалистические подразделения, в штатах которых нет соответствующих специалистов, либо они не имеют профильной квалификации. Например, наибольшие расходы ГУВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области на исследования и экспертизы по уголовным делам, проведённые в 2007 году были связаны с проведением судебно-фоноскопической (по ст. 195 УК РФ) и судебно-медицинской экспертиз (ст. 264.1 УК РФ); в 2008 г. – с органолептической экспертизой предметов антиквариата (ст.188.1 УК РФ); в 2009 г. – с экспертизами по определению рыночной стоимости товара (ст.159.4 УК РФ) и автотехническими экспертизами (ст. 264 УК РФ).

В ГУВД по Тюменской области в 2007–2009 гг. на платной основе проводились следующие виды экспертиз: судебно-психиатрическая; товароведческая; строительно-техническая; фоноскопическая; экспертиза воды; историко-культурная, а также судебно-медицинское исследование и диагностическое исследование автомашины. При этом наиболее «дорогими» являются строительно-техническая (по ст. 159.4 УК РФ) и товароведческие (по ст. 158, 159 УК РФ) экспертизы.

За аналогичный период в УВД по Новгородской области наиболее значимые суммы расходов произведены в отношении производства строительно-технических экспертиз в 2007 г.; финансово-экономических (по ст. 159.4, 173, 196 УК РФ), товароведческих экспертиз в 2008 г. и товароведческих и оценочных (ст. 158, 161, 195, 199, 200 УК РФ) – в 2009 г.

Вал оценочных экспертиз в рамках ст. 158 УК РФ потребовал финансирования расходов УВД по Ульяновской области в 2007 г. В 2008 г. наиболее дорогостоящими стали оценочная экспертиза программ для ЭВМ СУБД (по ст. 159.4 УК РФ), правовая (по ст. ст. 159.4, 161.2, 196, 201.1 УК РФ) и строительно-техническая (по ст. 159.3 УК РФ). Для ГУВД по Ростовской области в 2007–2009 гг. по проведённым экспертным исследованиям и произведённым судебным экспертизам государственными судебно-экспертными учреждениями и иными экспертами наибольшие расходы связаны с производством автотехнической и трасологической экспертизы (ст. 264 ч.1,3 УК РФ), экспертизой игровых автоматов (ст. 171 УК РФ), а также определением рыночной стоимости товара (ст. 158 УК РФ) и наличия наркотических веществ (ст. 228.1, 232.1 УК РФ). В то же время обращает на себя внимание потребность в производстве документальных ревизий (в рамках возбуждённых уголовных дел), на которые потрачено свыше 300 тыс. руб.

Ситуацию с совершенствованием механизма финансирования процессуальных издержек можно изменить либо подготовкой экспертов по тем направлениям, по которым ранее экспертизы и экспертные исследования по уголовным делам в органах внутренних дел не производились (содержание главного эксперта Экспертно-криминалистического центра УВД составляет около 555 тыс. руб. в год), либо переложением бремени экспертиз на потерпевшую сторону с последующим возмещением расходов по решению суда, для чего потребуется внесение изменений в УПК РФ, либо созданием Федеральной экспертной службы, которая сойдя с телевизионных экранов, плавно вольётся в структуру Министерства юстиции.

Создание специализированной судебно-экспертной лаборатории органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации также не противоречит требованиям ст. 11 Федерального закона «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» и позволит существенно сократить сроки производства экспертиз и соответственно сроки производства по уголовным делам.

Все направления совершенствования бюджетных расходов связаны не просто с эффективным использованием ресурсов, но и с перераспределением денежных потоков в целях оптимизации финансирования и установления достойной оплаты труда сотрудникам правопорядка и повышения размеров пенсии пенсионерам МВД России. В конечном итоге, предложенные изменения, по нашему мнению, приведут к повышению уровня безопасности в России и ее регионах.